以预算为切入点打造现代国家治理体系——解读《预算法》修订的新变化及其导向

●王金秀

以预算为切入点打造现代国家治理体系
——解读《预算法》修订的新变化及其导向

●王金秀

2013年11月党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“要实施全面规范、公开透明的预算制度”的要求；2014年6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过了 《深化财税体制改革总体方案》，明确深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。在这种背景下，《预算法》经历了十多年的漫长修正之路，几经坎坷、十年四审终于尘埃落定。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了修改《预算法》，修改后的新《预算法》将于2015年1月1日起施行。新《预算法》对现行 《预算法》的修改多达82处，通过理顺预算关系，规范预算管理二大维度的修法，有望改变我国长期过度行政化的预算管理模式，逐步形成公共服务型预算，规范和监督政府收支行为的法治型预算。

一、理顺预算关系，优化国家治理结构

《预算法》是调整政府与立法机关、政府内部不同机构，纳税人与政府等相互之间预算关系的规范。本次《预算法》的修订理顺了预算权责关系，要求构建预算编制、审查、执行、监督相互分离制衡的机制，有助于依法理财，建设现代财政制度，推动国家治理结构的现代化。

（一）理顺国民之间的预算关系，推进预算民主化

长期以来，韦伯的科层制官僚理论的指导形成了传统的管理型政府模式。我国新中国成立以来的预算制度建设基本上是以强化政府预算控制权为改革方向，因此，1994年《预算法》立法宗旨是 “为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”。行政化预算模型对新中国建立发挥了强有力的保障作用，但长此以往则扭曲了立法机关、政府和公民的预算法律关系。实际上，现代预算制度的本质就是预算权在立法、行政和国民之间的合理配置，并形成行政编制、立法审批的预算编审体制。目前我国顺应世界各国新公共管理运动风起云涌的潮流，要求创新政府管理方式，推进政府向服务型政府转变，形成合理的国家治理结构，这需要政府预算制度改革的大力配合。

新《预算法》在立法宗旨上强调要规范政府收支行为，强化预算约束，并要求建立全面规范、公开透明的预算制度，要求政府资金应该花得明白，预算必须完整公开，除涉及国家秘密的信息之外，原则上都要公开。新《预算法》重点打造透明预算，明确预算公开的形式、内容和时限及责任主体，不仅要求当前已经普遍实现的预算、决算、预算调整方案、报告、报表等公开，还要求一些重点事项，如：本级政府财政转移支付安排执行情况，举借债务，部门预算中包括“三公”经费在内的机关运行经费、政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等公开。这些规定大大提高了建设预算透明度的可操作性，有利于加强人大对预算审查监督，维护国民和纳税人权利。预算与人们的“钱袋子”息息相关，政府预算如何安排应该向公民和纳税人交代清楚。构建合理的预算治理结构，有利于各方监督者评价和审视预算资金运行。预算公开是最好的阳光和防腐剂，对不规范的预算行为强调要追究法律责任，从而对政府滥用预算权形成最重要的约束。

（二）理顺府院之间的预算关系，打造透明负责的服务型政府

现代民主制国家普遍实行代议民主制，立法机关（我国人大）是民意代议机构，因此，我国《宪法》赋予人大审查监督预算的权力，但现实中我国人大对预算的审查监督往往流于形式。为了更好地履行人大的职责，新《预算法》明确强化人大立法和法律监督地位，进一步提升人大、公众监督预算的力度，加强人大对预算的实质性审查，完善了财政经济委员会对预决算的初步审查制度，规定预算草案要提前交至人大财经委员会进行初步审查；另一方面，要求报人大审批的预算草案应当进一步细化，明确了审查预算决算等重点审查内容。为了强化预算约束，新《预算法》还明确规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；各级政府、部门等的支出，必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，这意味着现代财政制度的建设正迈出实质性步伐，通过理顺人大、政府、部门和公民之间的预算关系，构建合理的预算治理结构，抑制贪腐行为，以此来打造透明政府、责任政府，推进国家治理现代化。

新《预算法》还新增第十九条、修改第五十一条，进一步理顺立法机关和政府内部各有关机构的职责。在立法机关内部规定各级人民代表大会常务委员会、人民代表大会、财政经济委员会、有关专门委员会的职责划分和分工衔接，要求预算草案、预算调整初步方案以及决算草案要提前交至人大财政经济委员会进行初步审查，政府向本级人民代表大会常务委员会报告年中预算执行情况，等等。在政府内部明确了国务院、财政、部门和单位的权责划分，确立财政和央行的监督制衡关系，延续央行经理国库的规定，规定“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠；对法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。”要求财政专户由法律规定或国务院批准设立，制止财政部门乱开财政专户。

（三）理顺中央和地方关系，推进分级预算体制

原《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，近年来地方政府年度预算仅仅是形式上平衡，不列赤字。实际上，大量的政府性债务体外循环。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦地方债务风险爆发，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。为了理顺中央和地方关系，新《预算法》的一个重大突破就是明确规范了地方政府债务管理体制和方法，防范化解财政风险。新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措；“地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”；同时，还要求建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，引入评级。

新《预算法》还新增了财政转移支付制度的要求，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。目前，我国有些专项转移支付目标重复，效果不大。新《预算法》要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付，通过清理、整合、规范，合并同类项，减少专项转移支付，增加一般性转移支付，有助于提高地方政府统筹安排资金的权力；上级政府在安排专项转移支付时，一般不得要求下级政府承担配套资金，这一规定能够减轻基层政府的压力，使纵向分级预算权的配置更加合理。

二、以绩效为导向健全预算体系，规范预算管理

（一）以“全口径预算”为突破口，增强预算的完整性

旧《预算法》第四条规定“预算由预算收入和预算支出组成”，预算管理范围狭窄，许多政府资金在预算体外循环，致使政府预算权力无边、部门公权自肥、唯利是图，乱收乱罚，胡花乱用资金的现象十分严重，扰乱公共分配秩序，危害经济社会良性发展。新《预算法》要求“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；并明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，对上下级政府之间的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付，并要求在这“四本预算”之间形成统一和均衡，建立规范透明完整的预算体系。

（二）预算管理将收支流量和资产负债结合，建立跨年度预算平衡机制

长期以来，我国预算管理仅仅关注预算收支流量，忽视存量资产和负债，因此，旧《预算法》只要求编制年度预算，实行年度预算平衡机制。这一规定容易使政府只考虑短期利益，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源与收支政策。很多国家都在编制年度预算的同时编制3—5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性。新《预算法》要求对预算进行中长期规划，将收支流量、结余和资产负债都纳入预算管理范围；新《预算法》第十二条提出建立跨年度的预算平衡机制，以使财政政策考虑长远性、保持连续性，减少碎片化、随机性；第九十七条规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。”

（三）政府治理和预算结合，实行绩效预算编制新模式

长期以来，我国政府预算权力过大，有些政府“门难进、脸难看、事难办”，预算约束软化，奢靡、贪腐和浪费之风蔓延；继中央出台“八项规定”、重拳治腐后，一些政府部门及其官员消极怠工，出现“门好进、脸好看、事不办”的新情况，为了扭转这种局面，需要依据绩效编制预算，推行预算绩效考评制度，实行奖惩和问责制。新《预算法》顺应时代要求，与时俱进，第十二条修改后规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”第三十二条规定：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”

此外，新《预算法》还将政府收支分类改革与预算编制结合，将国库集中收付制度、政府采购等预算执行管理制度改革纳入法制化轨道，并明确规定预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入以及结余结转资金的管理要求。■

中南财经政法大学财政税务学院）

（本栏目责任编辑：尹情）