新《预算法》开启现代财政制度新时代

●本刊评论员

新《预算法》开启现代财政制度新时代

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全国人大常委会8月31日经表决通过了关于修改《预算法》的决定。 跨越十年、历经三届人大、四易其稿、征求到30余万条意见的《预算法》修改终于完成，将于明年1月1日起实施。 作为现代财税体制改革的突破口和现代财政制度的关键，《预算法》大修较好体现了现代国家治理的要求，总体上符合中央的财税体制改革总体方案，同时社会对财政改革的关切也更多地体现在新的《预算法》中。

以制度创新的视角分析新的《预算法》，打破既得利益藩篱对制度的锁定，使财政制度变迁取得上升性突破，是社会各界的共识。其中，最引人注目的是立法宗旨更加符合国家治理结构现代化的要求。《预算法》的立法目标应该是建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府管理权力的管理型预算，新《预算法》以“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”为宗旨，突破了现行《预算法》的计划经济色彩和管理型特征，更加重视立法机关和社会公众对政府预算控制，总体上实现了从管理法向控权法的转型。

新《预算法》的具体条款较为充分地体现这样的立法宗旨。 国家预算要发挥其控权的职能，必须将所有政府收支纳入预算，预算的完整性是必然的要求。新《预算法》力图破解过去相当一部分政府收入游离预算之外的财权割据困局，明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”

新《预算法》强化预算的硬约束，落实立法机关在预算编制、审批、监督方面的权力，强调预算的国家法律属性必须得到严格执行。新法规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”

预算民主和公开是现代国家治理的必要手段。新《预算法》对财政收支监督和公开力度都有明显加强。只有确保预算民主、公开透明，才能使公众的参与权、知情权、监督权落地，才能真正实现“让人民管好政府的钱袋子”。新预算规定预算要及时、全面向社会公开，预算的审查和监督要听取社会组织和选民的意见。同时公开要细化，努力让社会公众看得懂。

新《预算法》还有诸多亮点，如对地方政府债务和转移支付的规范和管理，都有较大的突破。

新《预算法》的通过和即将实施，是国家治理中的一件大事，将开启我国迈向现代财政制度的“新时代”，意义重大。当然，制度创新没有终点，现代财政制度的建成还需要进一步的努力。预算的完整性还需要在制度上进一步加强，包括国有企事业单位的全部收支也应有更加严格的约束，未来的改革还应保证所有的公共资金都在预算规定之内，要防止利用企事业口子和负债行为损害预算完整性。预算还应该更加具体、细化，要真正做到让公众了解财政资金是怎么花出去的。在人民银行经理国库的前提下，新《预算法》还开了个财政专户的口子，所以财政专户不能成为暗箱，对其公开透明还应通过细则加以规定。总之，预算制度是国家治理体系的重要内容，在取得制度创新成果的同时，也要放眼未来，把握制度进步的后续空间。■