深化分税制改革必须改进预算管理制度

●王秀芝

深化分税制改革必须改进预算管理制度

●王秀芝

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”《决定》对深化财税体制改革作出了全面部署，并提出了改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等改革重点任务，这三项重点任务正是深化分税制改革需要解决的三个基本问题。建立事权和支出责任相适应的制度是深化分税制改革的基本前提，解决分钱、花钱问题，应做到“谁点菜、谁买单”；完善税收制度是深化分税制改革的财力保证，解决聚财、生财问题；改进预算管理制度是深化分税制改革的运作桥梁，解决管钱、落实问题。本文仅就改进预算管理制度问题进行分析。

一、现行预算管理制度存在的问题

（一）预算编制中存在的问题

1、预算编制缺乏前瞻性。预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，未能将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。从经济管理上看，我国经济预测能力有限，计划部门和统计部门尚无力提供科学合理和正确的各项经济预测数据作为编制部门预算的基本依据，部门预算编制的时间无法提前。

2、预算编制方法落后。长期以来预算编制方法主要是采用“基数法”，在上年度支出基数的基础上加上一定的增长比例，就成为本年度支出的预算数额。这种方法的最大弊端就是保护各部门的既得利益，不管原来的决策是否错误，原来的分配是否公平，原来的支出结构、支出方向、支出比例是否合理，都难以进行适当的调整，如若调整势必受到来自各方面的阻碍。长期如此，各部门、单位之间分配上的苦乐不均难以消除，一些支出项目呈现刚性增长居高不下，导致财政分配不能对有限资源进行合理配置，资金使用效益低下。目前部门预算的编制方法基本上仍采用“基数加因素法”，除少数项目外，从整体上并未采用“零基预算”、“绩效预算”等先进预算编制方法。

3、预算定额体系和支出标准尚不完善，没有形成涵盖全部经常性支出的定额体系。现行的定额标准是在承认以前年度支出数的基础上，根据历年决算数推算而来，没有科学合理的预算定额，零基预算就无法执行到位。现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门、单位的职能大小和权责轻重。在定额测算方式上，基本上只是对过去几年预算拨款的简单平均，缺乏准确的基础数据为依据，因而定额标准不尽科学合理。由于没有科学合理的定额体系和相关的基本数据资料，目前实行的部门预算还不能完全摆脱传统的“基数加增长”的编制方法，零基预算实施范围受到很大的限制。现阶段，受财力所限，公用经费定额标准较低，与实际支出水平有一定差距。

同时，也未能建立与基础信息和财力相衔接的动态管理的公用经费定额体系。从部门预算的实践看，关于预算定额的另一个重要问题就是定额的调整问题，即如何调整和调整的频率，是根据财力状况按“基数加增长”的方式调整，还是个别部门、个别项目微调，是定额相对稳定还是每年调整，这些问题不解决，都会对部门预算编制产生不利影响。

4、预算编制的法制化程度有待提高。现行的编制政府预算的基本法规是《中华人民共和国预算法》及其实施条例，涉及编制预算的也只是就预算的形式、主要内容及程序作出了原则性规定，但对预算支出的序列、财政预算在国家财政的主体地位和权限等没有明确规定。与之相对应的情况是，一些部门（或领域）的法律，如《教育法》、《科技进步法》及国务院的有关行政规章，对相关的预算政策特别是财政支出的预算安排的有关规定较为明确。此外，除法律、法规授权制定之外，各级政府和部门都可随意制定减收增支的各项政策规定，财政缺乏“一票否决”权威。这些问题的存在，使得各级财政部门在编制预算时显得无所适从或顾此失彼，最终导致预算欠缺科学、合理性并有失公允，损及预算法案的权威性和约束力。

（二）预算执行中存在的问题

1、在部门预算的执行过程中，已经由人大审批的预算刚性不强、约束力不够，预算执行出现法律空当。我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批（全国人代会一般在3月份召开，近几年来地方人代会召开时间有前移至1—2月份召开的趋势），致使预算年度的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有四分之一的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算，这就是我国政府预算先期执行的问题。这不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。由于这段时间中各级预算执行没有法律依据，出现“约束真空”，这就为随意支出提供了机会，不但助长了各级、各部门“先斩后奏”的支出冲动，也极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性。

2、预算频繁追加和调整。部门预算执行中弹性太大，没有形成“铁预算”。预算经人大批准后即具有法律效应，必须严格执行。如在执行过程中确需调整，政府必须将预算的调整方案提请人大常委会审查批准。未经批准一律不得调整预算，严禁“先斩后奏”，特别要严格控制预算科目之间的资金调剂，防止随意挪用和挤占资金，使人大批复的预算真正成为“铁预算”。但是，长期以来，由于法律观念淡薄、预算法约束弱化、监督不到位，年度预算作为法律性文件的权威性和刚性被大大削弱。预算调整随意，冲击了预算的严肃性，影响了预算约束力。几亿乃至数十亿巨资可以仅仅根据一些政府官员的意志，领导的好恶，部门和单位的利益需要，随意改变用途。在预算执行过程中，预算频繁追加和调整，造成预算执行不规范。

3、预算执行中的政策制定与预算的分离。中央政策的制定与地方预算是分离的。由于地方政府缺乏完全的预算自主权，省级政府通常要执行中央的政策。在省级部门执行当年预算的过程中，中央政府（国务院和中央各部委）会制定新的政策并要求省级部门执行，而且在大多数情况下，这些中央政策会导致一些强制性支出，但中央并不为这些政策的实施提供相应的资金或只提供部分资金。省级部门为了执行这些政策就必须向财政部门申请新的预算。在某些情况下，省级部门还可能转嫁一部分政策成本到县、市一级政府。

（三）预算管理过程中缺乏预算管理的绩效考核机制

部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分清轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门普遍缺乏项目预算管理的经验，还未形成一套行之有效的管理方法，实际中存在各部门争着上项目、多立项多要钱的现象，降低了财政资金的效益。

（四）预算透明度不高，预算监督乏力

财政部门提交人大审查的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模数额太大，透明度太低。由于预算草案比较粗略，作为编制依据的收支预计数或者快报数又不太准确，再加上预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，人大代表对预算草案，很难予以实质性的审查和提出针对性的具体意见。

二、改进预算管理制度的建议

（一）改进预算编制，提高预算编制的准确性

1、改进年度预算控制方式。预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。预算审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性，意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收“过头税”。

2、建立跨年度预算平衡机制。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制；抓紧研究实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。在预算编制程序上纳入标准预算周期管理，解决预算编制时间不合理的问题。

所谓“标准预算周期”，是指将每一个预算管理周期从时间序列上划分为三个标准阶段：预算编制阶段、预算执行与调整阶段、决算阶段。预算编制阶段，从每年年初开始，在对上一年预算执行结果进行绩效评价的基础上，结合本年度预算执行情况，测算下一预算年度收支规模和增长速度，编制下一年度预算草案，期限为12个月；预算执行与调整阶段从第二年年初开始，组织预算执行，分析预算执行情况，进行预算调整，期限12个月；决算阶段从第三年年初开始，组织编制本级和汇总下一级决算草案，并对预算执行结果进行分析总结，作为编制下一年度预算的依据，期限为6个月。就每一个预算年度而言，不同预算管理周期的上述三个阶段同时并存。从预算编制开始到决算完成，预算标准周期大约为30个月。

我国可以借鉴国外预算编制的经验，实行标准周期预算管理。近期可以将预算编制的时间提前10个月。在具体运作上，首先，在每年年初开始进行下一年经济形势预测，并构建预算框架，提出预算总额及财政分配方案，期限3个月；其次，财政部围绕预算总目标，通过“二上二下”汇总各部门预算草案，形成详细的预算收支计划，期限6个月；最后，预算审批，期限3个月，年底各级预算批复完毕，下年初开始执行。这样就延长了预算编审时间，同时可以避免出现预算先期执行的问题。为了体现国家财政政策及产业政策的连续性，尝试编制3至5年的滚动预算。

3、广泛采用科学的预算编制方法。在收入预算编制方面,运用“标准收入测算法”，即根据历史资料分析测算各项收入与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，同时根据下年度可能发生的某些因素进行调整，制定收入预算。在支出预算编制中全面推行零基预算，对适用的支出项目实行绩效预算；按预算年度所有因素和事项的轻重缓急、绩效大小重新测算。

4、改革预算编制内容，完善综合财政管理，实现全口径预算管理。按照编制部门预算的要求，编制综合财政预算，将各部门及所属单位预算内外资金纳入政府综合财政预算管理。进一步深化非税收入“收支两条线”的管理，不断提高预算编制的完整性。

（二）改进预算执行，提高预算管理的规范性

1、调整预算年度起讫时间，消除预算执行的真空期。解决预算先期执行的根本点在于调整预算年度与人大审批的时间，可以有三种办法：第一，预算年度不变，调整人大召开的时间。但人大会议议题并非仅审议财政预算，还有其他重要议题，这些工作涉及国计民生方方面面，人大召开时间一动则百动，影响面较大；第二，预算年度和人大召开时间均不变，提前编制，提前审批，虽然两方面都能照顾到，但预算编制时间太早，与执行时的实际情况会产生较大差距，同时审批和执行之间间距时间较长，不利于工作的衔接；第三，人大召开时间不变，调整预算年度，这种方法是打破历年制，实行跨年制，考虑到以年度来安排工作的传统，可以将预算年度定为公历每年的7月1日到次年的6月30日，增加人大审批预算的时间，各级政府至少应在同级人代会举行的前两个月向人大常委会有关委员会汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到“款”、“项”、并且逐渐细化到“目”，以保证人大有足够的时间对政府提交的预算草案进行详细的审查。这样每年下半年开始执行新的预算，时间和工作衔接较方便。

2、严格预算执行，增强预算约束力。完善财政部门内部各机构职能分工，明确各自职责，理顺预算管理各环节，重点是将预算编制和组织预算执行两项业务严格分开，分别由不同职能部门来完成，互不交叉，支出预算执行按单一账户制度由财政部门直接支付。

3、严格预算的调整和变动。完善《预算法》，重新界定预算调整的范围，严格预算调整的审批程序；准确合理编制预算,减少预算调整；在预算执行的过程中，形成衡量预算执行情况和评价支出项目的一套方法和指标，对预算调整申请运用成本效益分析方法进行评估和审核。

4、避免财税政策变化对预算执行的影响。原则上不出台对当年预算执行有影响的减收增支政策，即使非要出台，也应从下一年度开始执行。同时必须立足于具有高度连续性的中长期财政计划，编制某一年度预算草案，从而控制政策的“临时”变化。同时要考虑下级财政的承受能力。按现行分级财政体制，地方可用财力更多地受制于上级而不能完全自主的情况下，因政策调整而对下级财政造成减收增支的，需全面考虑下级财政的承受能力，具体可从三个方面考虑：将政策实施范围尽量限定在本级政府和部门之内，确需下级政府比照执行的，由下级政府制定具体规定；在政策出台之前，先征求下级政府意见，尽量在下级政府财力许可的范围内制定政策；对于必须出台而下级财政又无力承受的政策，上级财政应给予必要的财力补偿。

（三）完善绩效评价机制，提高财政资金使用的责任性

绩效评价的基本原则是按照科学发展观的要求，根据各类支出的性质和目的，有侧重地综合考察部门各项支出的经济效益和社会效益。对公共工程投资效益的评价，侧重于对其经济效益和产出的考核；对经费性支出的考核，侧重于社会效益和管理效率的综合考核；对某些专项支出的考核，则把经济效益与社会效益的考核结合起来进行。考核的一个重要方面是将各部门申报预算对所陈述的项目申报理由，项目总体目标及其阶段性目标，项目组织实施条件及其经费预算构成等，与项目实际执行结果进行比较，对比较结果出入较大的要分析原因，并将其作为安排今后年度部门预算的重要依据。

（四）推进预算公开，提高预算监督的有效性

改进预算管理制度必须推进预算的公开透明，目前预算公开的一般是收支情况，下一步应该更多推进政策公开，让公众更好地了解预算。按照《预算法》、《保密法》及相关法律规定，确保预决算信息公开内容准确，从公开内容、公开方式、公开要求、公开的载体等方面进行规范,提高预算透明度。同时，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，使得预算公开的信息更加全面、细化、规范，以利于提高人大监督、财政部门监督、审计监督、社会公众监督的有效性。

中国人民大学财政金融学院）