强化专员办职能刍议

●敬智江

强化专员办职能刍议

●敬智江

十八届三中全会决定给我们的重要启发在于改革的突破口和重点不是哪个部门、某个局部的问题，而是要全面系统深入地推进改革事业。对专员办职能转型而言，做好顶层设计，补缺中央财政在地方的监管失灵至关重要。可尝试破除部门和单位之间的藩篱以及财政监督碎片化风险，深入系统地谋划专员办职能转型。

一、专员办职能的薄弱环节

（一）对中央基层预算单位综合监管有待强化

首先，部门预算初审未完全覆盖所有中央基层预算单位，仅涉及海关、“一行三会”和商检等单位；其次是预算审核未贯穿部门预算编制的全程，仅介入上述单位的“一上”预算审核。在预算执行环节，专员办未直接接入预算指标管理系统和全面接通国库执行监控系统，动态监控效应不充分；三是未系统介入预算单位资产监管，目前专员办与预算单位之间资产管理系统信息不通畅，不能及时全面掌握预算单位资产出租、出借、处置情况，造成国有资产流失风险和专员办静态监管成效下降。四是专员办综合监管机构需要加快建设步伐。全国35个（含计划单列市）专员办已经成立专司综合监管机构的专员办为16个，其余19家专员办的此项业务分布于本办不同业务处，存在执法口径不一和监管力量分散的弊端。五是财政综合监管存在一些难于处理的复杂问题。比如行政机关下属事业单位办经济实体，从经济实体获益如何处置；预算单位办公楼超标面积如何处置，国有资产出租或者处置价格不公允如何处理等。

（二）税收监管有待加强

首先，存在手段单一、力量薄弱的问题。2003年以来，税收监管以实施对局部区域税务机关和个别行业企业在财税政策执行和征管质量方面的专项检查为主要方式展开，随着经济业务复杂程度提高、企业数量规模剧增以及税务机关信息化管税水平提高，传统的人工加手工方式实施对企业和税务部门检查，受检查时间短、对象多的限制，检查工作难以深入地开展，甚至由于企业不配合、税务机关延滞带来信息不对称的困扰，由此导致区域内税收检查“一阵风”的结果，“按下了葫芦、浮起了瓢”，难以形成长效监管效应和威慑作用。其次，税收日常监管缺乏抓手，未充分掌握信息。《预算法》第十八条“各单位按照国家规定上缴预算收入，并接受国家有关部门的监督”。《财政部门监督办法》第十六条财政部门依法对税收收入、政府性非税收入等政府性资金的征收、管理情况实施监督，调取、查阅、复制监督对象电子信息管理系统情况。《财政监察专员办事处实施中央税收收入监管暂行办法》（财监 【2003】99号）第三条 “通过对中央税收收入征收、入库、划分、留解、退付等信息的监测和分析，建立对中央税收收入的全过程监控机制”。尽管有上述规章制度支撑专员办开展日常税收监管，但专员办仍陷于信息不对称、缺少监管平台和有效抓手的困境，未能接入税务部门、国库乃至海关等部门的征管数据库信息系统，并被赋予相应的监管权限，从而实施对收入全过程的有效监控和信息化监管，制约税收收入监管绩效。

（三）对财政支出末梢的监管乏力

首先，国库直接支付资金监管存在鞭长莫及的风险。可能存在：申请直接拨付的预算单位与其关联单位联手套取直接支付资金；部分预算单位在中财资金未拨付情况下采取虚假拨款的方式，应付预算执行率考核，收到实拨资金后导致大量应付工程款项沉淀在预算单位本级；还有的项目施工单位存在擅自改变项目资金用途、公用支出挤占项目资金；少量项目存在“跑部钱进”和重资金申请、轻项目监管的问题，资金低效投入和跑冒滴漏现象触目惊心。其次，对专项转移支付资金和重大项目的绩效评价不到位，不利于优化中央财政支出体制机制，建设公平高效的现代财政制度。最后，对企业拨付的退税、补贴、其他收入等存在脱离财政监督的风险。有的企业对财政补贴资金没有专户储存，有的计入“补贴收入”科目，有的计入“其他业务收入”，有的成为流动资金或者并入利润，财政监督难以延伸到对企业补贴资金的追踪绩效监管。

二、加快专员办转型发展的建议

（一）改进财政综合监管机构

首先，加快整合办内财政综合监管机构和力量，将财政综合监管业务归并入专员办成立的专职业务处予以实施，提高监管成效。其次，部里对部门预算初审的对象范围要不断扩大，实现对所有中央二级预算单位的全覆盖，增强预算监管可比性，同时要将专员办嵌入部门预算编制“二上二下”的全过程，辅之以向专员办授权下放的预算指标管理系统和国库执行监控系统以及国有资产管理信息系统作为重要技术支撑，真正将专员办纳入对中央基层预算单位预算编制、执行和决算体系。再者，切实提高专员办预算监管成果制度化利用率，实现对基层预算单位预算监督制约作用，切实发挥驻在机构监管优势和专职监督职能。最后，加快预算管理制度建设步伐，提高财政监督制度的可操作性和有效性，逐步推动解决财政综合监管疑难问题。

（二）加快税制改革

首先，更新税收监管理念，根据税制改革不断走向统一和规范的趋势，专员办税收监管应从侧重征管质量的检查转向覆盖财税政策执行整个面上的动态再监督，重点加大对税收征管部门政策执行情况的监督，辅之以对纳税人约谈、调查、核查和检查的手段，从根本上提高税收征管部门落实财税政策的精度，从而不断提高纳税人的纳税遵从度。其次，在信息化浪潮背景下，加快开发税收监管信息系统平台，作为专员办开展日常税收监管的主阵地，并将之楔入财税库电子信息库联网。财政部会同国家税务总局、人民银行、海关总署等做好顶层设计，将财监〔2003〕99号文件关于专员办对税收收入进行动态监测的要求进行具体化。专员办可与地方部门沟通协调，稳步推进深度联网工作。在财税库横向联网系统内为专员办增加和预设数据接入端口，可以将税收监管信息系统进行接入，逐步实现对中央税收收入监管的全覆盖和全程监控。

（三）加快专员办转型

一是充分发挥专员办就地监管优势，完善专员办“审核、拨付、督导、检查”一体化机制建设，不断强化重点项目中央财政资金的事前审核、事中监控和跟踪问效。抓好预算支出绩效监管，逐渐形成基层单位项目支出预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程支出绩效监管机制，可试行重点项目财务总监派驻制度，实现专员办财政监管与重点项目实施过程中的信息对称，确保中央财政资金安全合规有效使用。二是应逐步完善预算执行进度考核机制，在考核资金支付进度的同时，将项目实施进度指标纳入考核范围。三是深化国库集中支付制度改革。应逐步减少授权支付在国库集中支付中所占的比例和份额。授权支付方式只是国库集中支付中对直接支付方式的一种补充，就国库集中支付外围审核平台建设情况及具备的功能看，对项目建设资金支付方式应完全使用直接支付。四是专员办要有针对性开展对重点行业、企业享受财政补贴资金的监管，强化财政监管分析与绩效考核，增强财政对企业补贴支出政策的引导性，充分释放中央财政补贴的政策效应和撬动作用，助推企业加快转型升级步伐。

（作者单位：财政部驻江苏专员办）