财税体制改革的关键在于优化财权的配置

●本刊评论员

财税体制改革的关键在于优化财权的配置

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财政收支是国家治理、政府发挥其职能的经济基础，这使得财税体制在国家政治经济体制中具有十分重要的地位。国家主权和政权运转、民生保障和公共品的供给、社会稳定、收入差距的调节、宏观调控与市场经济秩序的维护、国有资产和公共资源的效益、事关全局和长远利益的环境保护和公共工程建设等，无不依赖良好的财税制度支撑。因此，财税体制改革不仅会影响整个经济领域，还事关政权稳定和社会公正的实现。要以实现国家长治久安，达成政府与经济主体之间为了更长远的共同利益的契约，全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革为目标，深化财税体制改革。

市场化改革以来，中国的财税体制改革取得了很多突破，同时，必须看到现行财税体制仍存在许多不足之处。审视财税体制存在的一系列问题，其深层原因在于财政权力配置不够合理、运行不够规范，主要表现在下列四个方面：一是约束财权的预算管理和监督存在一定程度的缺位。财权理应有正当合法的来源，财权法定是第一要义，要通过符合程序正义的预算授权、预算编制和审议来保障财政预算实体的正当性。当前财政预算中存在立法部门介入深度不够、公众参与度不高、不够透明、不利于监督等程序问题，也存在部门利益干扰、未能实现全口径预算等实体性问题。二是财权配置有一定程度的碎片化、分割化色彩。政府收税收费权不够统一，设税多有未经立法部门授权的情况，地方和部门自立规章收税收费的现象也存在，社会保险基金、政府性基金和国有资本经营预算未能纳入统筹管理，上级部门财权过大使得下级部门和地方政府常常“跑部钱进”，对土地财政的依赖、乱收乱罚、盲目举债更显财权配置不合理之流弊。三是财权与事权不匹配、不统一。中央与地方之间、省以下各级政府之间职责、事权界定不明晰，财权上收、事权下压，目前，中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任并未明确，而少数明确支出责任的事项，上下级政府又交叉安排支出；政府职能范围不清，越位与缺位、争权与卸责并存，各地一方面围绕招商引资竞相出台优惠政策，并以大量财政资金补贴竞争性企业，另一方面对民生领域投入不足。四是用财权即财政支出权失范较严重。由于制衡机制欠缺，地方官员往往扭曲财政支出结构，偏好追求政绩型和利益驱动型的建设支出和行政管理费支出，财政资金浪费严重。债务收支失之透明，使用随意，效率低下。高额的转移支付资金也相当程度存在管理不完善、分配不规范，造成资金自上而下层层结存、跑冒滴漏问题。

以上问题，从根本上讲，是权力结构扭曲了资源配置结构，造成资源浪费，不利政府治理目标的实现。当前社会反响比较强烈的问题，如“跑部钱进”导致的寻租腐败、土地财政导致的高房价和征地拆迁矛盾、乱收乱罚破坏经济环境影响就业创业、盲目举债导致债务风险都与财权配置有关。从治本出发，财税体制改革成败的关键还在于优化财权配置、规范财权运行。一要强化立法部门的责权，建立程序正义、广泛参与和民主监督的财政预算管理体制；二要确认赋敛权不容侵犯的国家主权属性，根治财权分割化之弊端；三要保证财权与事权的统一性，明确政府职责，抑制政府缺位与越位、争权与卸责的冲动。四要在用财上建立有效的制衡机制，优化财政支出结构，提高财政绩效。