加强乡镇财政监管的思考——湖南××县××乡财政所违纪案件剖析

●谢助民

乡镇财政是基层财政的重要组成部分，而乡镇财政所是乡镇财政资金的守护人，加强对乡镇财政资金的管理责无旁贷，但从少数乡镇财政所履行职责来看，违纪违规问题还较为突出，因此要高度重视乡镇财政违纪问题，切实加强对乡镇财政所的监管。

一、违纪事实

2012年3月28日，湖南省××县纪委和财政局组成联合检查组对该县××乡的村级转移支付资金进行专项检查，在对乡财政所原出纳杨某进行现金盘库时，发现出纳现金盘亏125817.00元。经检查组查明，出纳现金盘亏125817.00元，其中：出纳杨某未经乡政府领导审批分5次私自借款给原财政所长俞某某共计人民币68098.00元，下余57719.00元，挪作他用。

××乡原财政所长俞某某于2009年7月至2012年2月在任××乡财政所所长期间，经手开具票据收据发票金额270200.00元，没有入财政所账户，属于“坐收坐支”，领取××村移民维修补助款60000.00元，合计330200.00元，其中2012年6月1日前经乡政府领导审核认定可记账的支出发票金额为204780.00元，下余125420.00元支出发票××乡政府领导未予认可。2012年6月12日，××乡政府签字认可了 72089.42元，主要用于支付××村一事一议退款、招待费、乡中学专户储存款、××村2008年征地款等。剩余53330.58元支出发票乡政府未签字认可；××乡原所长俞某某任乡财政所所长期间，从出纳手里分5次借款68098.00元，其中有38098.00元是现金借款，30000.00元是打借条给出纳，声明事后用票据充抵。事后原所长没有及时拿发票去冲账。上述68098.00元开支发票乡政府未签字认可。经检查组调查查明，××乡原所长俞某某挪用公款53330.58元，私借公款68098.00元，合计121428.58元。对于乡政府挪用家电下乡补助、村移民维修补助等专项资金72089.42元，原所长俞某某作为乡财政所所长负有领导责任。县纪委给予原所长俞某某党内严重警告处分，县财政局党组免去其财政所所长职务；县财政局给予原出纳杨某行政记大过处分。

二、案件特点

（一）乡镇财政所内部管理制度不健全，财务混乱

该县××乡财政所没有严格执行内部财务管理制度和会计制度，财政所公章和所长在银行的印鉴章都放在出纳杨某的个人手中，导致出纳在银行取款自由。“一把手”权力过于集中，财政所长分5次私自借款共计68098.00元，未经过乡镇领导的同意，会计没有很好地履行职责，借条不及时记账，不及时和出纳对账，内部监督和会计制度形同虚设。

（二）县财政部门对该乡财政的监督不到位，放任自流

实行“乡财县管乡用”改革后，县级财政部门认为乡镇财政资金、预算资金都在县级财政部门统管着，从而放松了对该乡财政资金的日常监管工作，特别是对票据管理的放松，没有严格执行票据管理办法，实行票款同行，以票管收。

（三）财政所长利用职务便利不受约束，方便自如

由于实行“一把手”、“一支笔”签字制度，在一定程度上导致了乡镇财政管理权力过分集中，现在乡镇财权主要集中在党委书记、乡镇长、乡镇财政所长的手中，乡镇财政所流传这样一句话：“一般一般（财政所长为一般干部），乡镇第三”，这从一个侧面反映出乡镇财政所长在乡镇财政管理中拥有的部分权力，这样就为领导利用职务之便乱开支、挪用公款，甚至贪污提供了方便。

三、原因分析

（一）主观原因

一是认为现在乡镇财政困难，经费来源主要依靠上级财政拨款。而乡镇的工作多、任务重，当发生一些突发性事件而急需用款时，乡镇便会挪用一些专项资金或“坐收坐支”，即使检查发现了问题，只要乡镇说明情况，也不会作出重大处罚。二是由于该县现行的管理体制，对乡镇领导和财政所长缺乏有效的监督和约束，乡镇领导和原财政所长从考虑自身利益出发，方便自己开支，有令不行，有禁不止。三是财政所部分工作人员思想道德滑坡，以种种借口逃避监督，拒绝监督，权力观存在错位。

（二）制度原因

该县从2009年10月份开始实行“乡财县管”的管理模式，乡镇的所有收入缴县财政局乡财局规定的收入户，支出报乡财局核对后，从收入户划到乡镇的支出户后方可列支。乡财局给乡镇的备用金按乡镇的大小在2-5万元内，由于乡镇的一些突发性事件、乡财局的报账程序和乡镇领导的自身原因，乡财局规定乡镇的备用金额度不能满足乡镇的日常开支，“上有政策、下有对策”，这样就出现乡镇采取收入不缴入财政专户，支出从收入中直接列支等 “坐收坐支”的情况。

（三）客观原因

该乡财政所内部控制体系流于形式，乡人大和乡财政兼职监督员对乡财政的监管作用没有发挥。一是该县乡镇财政大多数是先有经济活动或会计事项，再根据规定事项来编制和安排预算，而后经过“技术”处理使得各种无预算、超预算甚至违规支出在形式上做到“合规合法化”，各种制度安排和管理措施流于形式，容易滋生各种违反财经制度和纪律的现象，留下巨大安全隐患。

二是实行“乡财县管”后，乡镇只作为一个单位编制部门预算，而作为乡镇一级的政府财政预决算工作都归县级财政部门办理和实施，乡镇人大的审查和监督工作由于预算编制、执行和调整等一系列环节的透明度和规范性不到位，乡镇预决算和批复流于形式，无法履行乡镇人大对乡镇财政的监督职能，乡镇人大的监督作用难以发挥。

三是虽然该县在每个乡镇都配备了一名财政兼职监督员，但由于现行的管理体制，对乡镇财政兼职监督员实施双重管理，县财政局管理人事，而事权由乡镇管理，乡镇财政兼职监督员的所有待遇都由乡镇发放，这在一定程度上让乡镇财政兼职监督员想管而不敢管，乡镇财政兼职监督员的作用没有发挥到位。

四、教训警示

该县××乡财政所违纪案件绝非孤例，广大基层财政干部要从该乡财政所腐败案件中吸取教训，时刻绷紧廉政之弦，不断增强自律意识，主动接受监督，自觉依法理财。

（一）要常怀敬畏之心，不能滥用职权

财政干部坚守的红线和底线就是党纪政纪国法，对财政法规纪律要抱有敬畏之心，要敬畏党纪政纪国法，懂得哪些能做、哪些不能做，才能在诱惑面前不动心，纪律面前不跌倒。

（二）要常补监督之益，不能为所欲为

乡镇财政所长虽然是一般干部，但在现行乡镇财政体制中有一定的权力，要时刻牢记行使权力必须接受监督。作为乡镇财政资金的守护人，更应该带头接受监督。监督是“安全网”、“防火墙”，是根治腐败的灵丹妙药，乡镇财政干部主动接受监督，既可遏制欲望，又可明晰得失，是终生的必修课。

（三）要常补工作之漏，不可趁火打劫

由于法制、机制的因素，乡镇财政管理内控机制和制度管控中存在许多漏洞，乡镇财政干部对漏洞是堵洞、补漏，还是钻洞、扩洞，是检验乡镇财政干部道德的试金石。作为最基层的财政干部，职位虽低，但责任重大，不能忘记财政工作的宗旨，不能搞 “上有政策、下有对策”，见洞就钻、见利就上，趁火打劫，中饱私囊。要切实加强对权力观、事业观、金钱观的改造，加强思想道德修养，为财政监督、监管堵洞加锁，修缝防控。

（四）要常怀警醒之心，不可心存侥幸

财政腐败行为玷污财政部门的形象、损害群众利益。财政干部不管工作多突出、光环多显耀，只要廉洁方面出了问题，将是一失万无。作为资金密集型的财政部门，对待财政资金，只能姓公，不能枉私，面对钱的诱惑，要多一分清醒、多一分定力，千万不能心存侥幸。

五、对策建议

（一）进一步提高对乡镇财政监督职责的认识

乡镇政府的主要职能是公共服务、社会管理，而乡镇财政所则要切实履行起服务与监管的职能，要把乡镇财政监督嵌入乡镇财政管理之中。一要切实解决财政监督可有可无的问题，树立乡镇财政监督不可或缺的理念。二要推行乡镇财政管理科学化、精细化，树立预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”的管理理念，把预算编制作为推行乡镇财政科学化、精细化管理的前提条件，把预算执行作为关键环节，把绩效管理作为重要目标，把乡镇财政监督作为有力保障。

（二）进一步提高对乡镇干部特别是领导干部的廉洁理财教育

要把廉洁理财教育贯彻于乡镇干部教育监督的始终，决不能让“离群众最近的人”危害群众利益。要教育乡镇党员干部树立 “法有许可即可为”的理念，一切坚持依法行政、依法理财，切不可为了自身的利益、所谓的政绩而大干快上，什么钱都敢花、什么事都敢做，视财政资金为“唐僧肉”。要教育乡镇财政干部依法理财、依法服务、依法依规依程序，公开、公平、公正，将廉洁理财教育贯穿于依法理财的始终，做到在形象上自尊、在思想上自省、在纪律上自警、在工作上自励、在廉政上自律。

（三）进一步完善乡镇财政监管机制，综合推进乡镇财政管理

1、切实加强对乡镇财政收支的监督检查。目前，县级财政监督偏重检查，而轻视处理的现象较为突出，对查出的问题往往是轻描淡写，很少依法进行处罚，缺乏一套严格、规范的处理、处罚机制。这种重查轻处甚至不处的监督模式，严重削弱了财政监督职能的正常发挥及财政监督应有的权威性。作为县级财政部门应加大财政监督检查力度，综合运用日常监督和重点检查的方式，加强对乡镇

财政所的业务监督检查与指导。乡镇财政管理局要切实履行日常监督的职能，不能只管理不监督，而要将监督列为工作分内之事。县财政监督局要充分发挥乡镇财政监督员的作用，强化对乡镇财政所的监督检查。要实行“两年一查、一查两年”的方式。结合近年检查出的共性问题，加强对重点环节的检查。同时加大对财政违纪违规行为的处罚力度，发挥财政监督的威慑作用，要结合财政监督转型实践，提高乡镇财政监督的综合效果。

2、严格规范收入，切实加强账户和票据管理。严格规范乡镇财政收入，通过加强对银行账户、票据使用的管理和建立健全“非税收入”征缴系统， 将 “票款同行”、“以票管费”、“收支两条线”等管理模式切实落到实处，既从源头上杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派等现象的发生，又有效防止单位截留、“坐收坐支”以及挪用、转移和隐匿资金等违法乱纪行为的发生。

3、健全乡镇财政机构，加强队伍建设，完善内控制约。要依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对乡镇财政“以预算为主线、以资金为核心”建立一套规范有序、行之有效的内部控制体系，并贯穿于乡镇财政的始终。要按照制衡要求，形成乡镇财政内部之间权责分明、相互制约、相互监督的制衡格局。

4、推行乡镇财政国库集中支付制度改革。深入推进乡镇财政国库集中支付制度改革，全面建立规范的国库集中支付运行机制。改进“乡财县管乡用”改革，把乡镇财政管理纳入县国库集中支付体系。

5、完善乡镇治理结构，发挥乡镇人大和基层群众的监督作用。要充分发挥乡镇人大和群众就近监督的优势和作用，强化乡镇政府的责任意识和服务意识，推进财政工作的规范化和法治化进程。