行政公益诉讼的价值考量

冯 勇

目前关于行政公益诉讼的讨论非常热烈，从普通公众到专家学者，建立公益诉讼制度的呼声日益强烈。可是，时至今日，这一制度仍未在法律层面得以确认，究其原因，很大程度上在于行政公益诉讼的价值还没有完全被正确认知。实际上，行政公益诉讼无论是对于维护社会公共利益、公民合法权益，还是对于政治体制改革、建设法治国家都具有重要的价值和意义，因此，有必要对其进行价值考量。

一、行政公益诉讼适应了当前公民参政议政意识日益提高的趋势，代表了现代国家民主法制建设的发展方向

随着社会的进步和公民权利意识的觉醒，人们参与国家、社会管理，监督国家权力运行的意愿日益增强。国家的权力与公民的权利之间究竟是怎样的关系？在此问题上，越来越多的人达成共识，即公民权利是国家权力的渊源所在，不仅如此，国家权力运行的最终目的也是维护并服务于公民权利。但是，传统的民主模式往往“局限于选举代议机关代表或国家公职人员，这种几年一次的参与选举决策者的机会固然重要，但是，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响更大。因此，现代民主体制要求在国家权力的活动中，特别是政府公共政策的制定过程中，必须给民众参与政策制定全过程的机会”。[1]同时，团体主义思潮从20世纪之后日渐盛行，这一变化也引发了法律的改变，权利本位的个人主义不再流行，取而代之的是社会本位的团体主义。这一改变除了要求消除极端个人主义绝对自由权利的弊端之外，还特别要求国家必须承担起供给公众福利的重任，同时，也应当赋予公民请求国家保护其各种合法权益的机会与权利。因此，当社会公共利益受到侵害，尤其是由于国家怠于或违法行使职权导致公益受损时，若包括个人或社团组织在内的社会主体无法通过司法途径获得救济，则不仅无法体现法律公平正义的终极价值追求，也满足不了公民日益高涨的参政需求。而行政公益诉讼事实上适应了现代民主潮流和法治发展的方向，也是更大的公共参与渊流的一部分。

在当代中国，质疑行政公益诉讼制度的声音还有不少，其中一种主流的说法是，现行的《行政诉讼法》已经实施多年，尚且没有多少人站出来与行政机关对簿公堂，更何况吃力不讨好的行政公益诉讼呢？因此，建立此制度至多只有形式意义而无任何实际价值。事实上人们已经不再仅仅满足于“形式上”的当家作主，而是“积极主动”地参与到了公共政策的制定过程中来，比如“三农”问题、环境问题、医疗体制改革问题、房地产问题等，人们已不再是麻木的“旁观者”或者消极的“守候者”，而是以各种各样的方式参与其中。老百姓已经学会了通过“媒体呼吁”、“上书”、“游说”等方式参与公共事务与管理和影响公共事务决策，直至最后走向司法机关寻求司法救济。在媒体及学界的推动下，当今中国涌现出了一批专打公益官司的律师，中国公益诉讼网、农民陈法庆环保网等专业性公益网站逐渐引起了社会的关注，并成立了“专营”公益诉讼的律师事务所——北京东方公益法律援助律师事务所。客观地说，提起行政公益诉讼的主体，无论是个人还是组织，都绝不是“无事生非”，他们实际上是用这种方式来寻求、营造一个更利于个体生存、发展的外部环境，是公民“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的有效途径，也充分体现了法治社会中“主权在民”这一重要的宪法精神。长期以来，民主国家中公民应享有的参与公共事务管理的权利在我国往往过于抽象，而行政公益诉讼不仅能够彰显公民在国家生活中的主体地位，而且可以通过行政诉讼使公民政治参与的权利和过程更加具体、明确，进而唤醒并强化公民权利意识。

二、行政公益诉讼符合法治成本节约的原则，体现了法律的预警功能

法律的价值不仅仅体现在事后对违规违法者的惩戒，更重要的是在于对人们违规违法行为之前的预警和防范。以经济学视角看来，法律事前预警功能的充分达成是其社会利益最大化的一个重要前提条件。从传统观点来看，诉讼制度设计时的一个极为重要的功能即为事后对已造成损害的补救和对违法者的惩戒，并使之以后不敢再犯，即法律主要作用于发生损害事实之后。但这种功能的发挥，尽管一定程度上补偿了受害人遭受的损失，然而，若从社会性的宏观角度来看，损失已经产生，这仍然是不经济的。[2]而公益诉讼的启动并不强调损害事实客观存在，只要有损害公共利益的危险或可能性，有权主体就可以向法院起诉，以寻求司法救济。可见，公益诉讼“防患于未然、禁恶于未萌”，扭转了一般诉讼方式只能在损害发生后进行补救的被动性、滞后性，将损害社会公益的风险消灭在萌芽中。公益诉讼的判决不仅针对过去，而且指向未来：因其诉讼请求范围的广泛性往往能够起到预防并减少类似行为重复出现的作用。因此，从社会效益来看，行政公益讼诉以较少的司法投入保护了更多的社会公共利益，不但减少了社会资源投入，而且体现了诉讼活动“公正性”和“经济型”的基本价值要求。

行政公益诉讼的这种功能对于我国行政法制观念的更新，尤其是对于进一步拓展我国行政诉讼的受案范围有着十分重要的意义。例如，抽象行政行为合法性问题不仅关乎个体利益，而且对于公共利益也是至关重要的。但是，如果要等到抽象行政行为具体实施后，针对个案及单个的具体行政行为才能起诉的话，不仅存在效率问题，更重要的是它以客观上已经产生损害为代价，因而不符合法律的御前功能。所以，从经济学的角度看，必须建立一个能够对其合法性进行事先判断的机制。显然，将其纳入行政诉讼的受案范围使其接受司法审查，是一个很好的选择。但是，抽象行政行为的可诉性问题，不仅会牵扯到我国的政治架构，更大的障碍还会来自于诉讼观念甚至是技术层面的一些问题，如受制于传统诉讼的利益理论，如何审查和判断起诉人起诉抽象行政行为中的诉的利益。显然，行政公益诉讼为解决这样的问题提供了答案。因为公共利益是众多个体利益的集合，它来源于个体利益并高于个体利益，其被其侵权者往往是不确定的和分散的，这就导致公益诉讼原告往往是不确定的。这意味着，在行政公益诉讼中，不当行政行为侵犯的是公共利益，而非某个人或某个组织、某个群体的利益。在此处，利益具有广泛性和不可分性。若将公共利益进行分割，要求原告必须是实际的被侵权者，就无法真正保护公共利益。

三、行政公益诉讼契合现代行政的公共特性，反映了当代行政诉讼的发展趋势

公共性是现代国家行政的本质特征。“立法创制法律，司法和行政则以不同的方式遵守法律。在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。”[3]行政不是孤立存在的，公共性也是其根本属性，其必须适应社会公共生活的需要，它以公共事务管理为内容，以公共利益为价值取向，并以直接性、主动性而与立法、司法的公共性相区别。[4]即使是传统意义上的国家的行政活动，公共性也已经成为其最为显著的标志，“可以说公共服务的概念正在取代主权的概念，国家不再是一种发布命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务是现代国家的基础。没有什么概念比这一概念更加深入地根植于社会生活的事实”。[5]正是行政的这种公共服务目的性使得行政机关在现代国家中占据了越来越重要的位置，三权分立甚至实际上已经被混合政府所取代。然而即便如此，行政权的扩张并没有使人们产生对专制的恐惧，反而使国家不同的权力和谐地运作在一起。比如，行政立法权的存在实际上体现了行政权在立法领域的扩张和渗透，可这种情况不但没有破坏国家权力结构的均衡，反而促使行政权力的运行更加积极有序，使政府勇于变革、持续发展，以适应当前这个不断变化的社会，满足社会内部原生的各种新需求。因此，以维护和增进公共利益为目标的行政公益诉讼与现代行政的公共性特征具有高度的契合性：一切背离公共利益目标的行政行为都不具有正当性和合法性，理应受到追诉。

从理论上看，行政的公共性与我国社会主义制度的性质具有高度的一致性，2004年国务院制定颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出了用10年左右的时间建设法治政府的目标。正如有学者评述的那样，由政府自身提出这样的目标和要求在世界各国还是第一次。但是另一方面，也应当清醒地注意到，行政权力部门化、部门权力利益化的现象在我国也比较突出，行政权力有时甚至已经沦为行政机关谋取部门特权和利益并使之合法化的手段。这种“借权谋私”的行政是严重背离现代行政公共性品质的，对此必须运用包括诉讼在内的所有可能的方法来进行补救，实际上这也正是建立行政诉讼制度的目的之一。然而，由于观念及时代的局限，诞生于20世纪80年代末的我国行政诉讼制度还存在着受案范围狭窄、起诉资格严苛、审查强度有限等问题，这不仅影响了行政诉讼功能的发挥，也背离了行政的公共性要求。因此，“增强对具体行政行为审查的深度，即对自由裁量行为的品质进行审查，以及放宽对抽象行政行为的审查标准，更加严格地监督非选举官员的立法行为是否符合理性的目标”，[6]以及建立行政公益诉讼制度，便成了我国行政诉讼制度发展和完善的方向。

四、行政公益诉讼顺应行政权发展规律和要求，有助于弥补国家行政管理的缺漏和局限

综观行政权的发展历程，其大致历经限权、授权、控权、分权等几个阶段。在资本主义早期的自由竞争时期，行政权力的运行仅限于外交、治安、税收、国防等较小领域，而绝大部分的社会公共事务则由公民或社会组织去管理，这就是所谓“限权阶段”。到了垄断资本主义阶段，行政权开始日益膨胀，为适应经济社会发展，越来越多的原本不属于政府权限的公共事务被纳入行政机关的管辖范围。但是，权力扩张与权力滥用总是相伴的，行政权力滥用导致公民合法权益和社会公共利益受损的事件屡有发生。为保证行政权力拥有足够权威以便有效履行管理社会的职能，同时又保证其不被滥用，西方国家开始用程序约束的方式来监控行政权力的合法运行。20世纪中期以后，社会结构和社会关系日趋复杂，公共事务也越来越庞杂，政府几乎不堪重负。为了保证国家对社会生活的管理目标得以实现，自20世纪70年代以来，西方国家普遍兴起了以“政府职能退缩”和“市场价值回归”为核心的行政改革，借助“私人检察官”这一新兴主体来弥补国家在社会管理方面力量的不足。因而，当代社会呈现出了NGO（非政府组织）等社会组织蓬勃发展，大量社会公共事务交由社会组织管理的新局面。从某种意义上讲，行政公益诉讼制度的建立就充分体现了这种社会管理权限的转移与变革。[7]

我国具有较为独特的国情，并没有经历过与西方国家类似的从消极行政转变为积极行政的历史。从新中国成立伊始，在计划经济的“权力本位”思维模式引领下，行政机关享有较为宽泛的行政职权，其权力范围涵盖经济社会的几乎全部领域，以“全能政府”角色出现。而且，彼时的法律体系完全围绕行政权力来建构，因此，对行政权进行监督和制约的机制长期缺失，使行政权力在监管“真空”的环境中恣意运行。改革开放后，我国进入市场经济阶段，为适应经济基础的巨大变化，行政体制改革势在必行。一方面，强化对行政权力运行的法律控制，以保障行政相对人合法权益和社会公共利益不受违法行政行为侵害。比如，在相继颁行的很多有关行政法律规范中，“控权”的思想贯穿其中，《行政复议法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《国家赔偿法》及多部单行行政法律规范都明确规定了控制行政权力的手段和途径。另一方面，在裁汰冗员、精简机构的同时，对行政权力进行分流，充分利用NGO的力量，将一部分原先由行政机关行使的社会管理职权转移给社会组织，以更好利用社会力量，有效管理社会公共事务，形成权力“由多元的支配者相互控制和限制并自行负责”，政府仅仅“是其中的一元”的局面。事实上，在过去20年中，我国的社团组织经历着井喷般的发展过程，全国的各级、各类社会团体数以十万计。显然，政府及非政府组织因其性质的不同在管理社会公共事务的手段及方式上也有所差别，而提起行政公益诉讼无疑是其参与国家管理和社会公共事务管理的一种有效形式。

五、行政公益诉讼开辟了监督国家行政权的新途径，有利于提升行政机关依法行政的能力和水平

“以权力制约权力”通常被看作是监督和制约公权运行的有效方法，但即使如此，无法否认的是，以公民权利制约公权力同样具有必要性、正当性和有效性。实际上，“权利制约权力”与“权力制约权力”相较而言，前者意义可能更为重大，这是因为国家机关不是抽象的、超脱的，它们自身往往也会因某些共同的利益而组成一个阶层、一个集团，加之不同的机关之间也会有各种直接或间接的利害关系，而且并不是永远都能维护和代表社会公共利益。公民权利监督制约行政权力的路径有很多，行政公益诉讼便是其中之一。一旦行政机关有违法、不当的行政行为，或者发生了行政不作为的情形，并产生了损害公共利益的危险性或可能性，那么，即便还没有对社会公共利益造成实际损害，即便是与损害无直接利害关系的主体也可以向法院提起行政公益诉讼，由法院发动司法审查程序。通过此种方式，行政机关可以有效不断提升依法行政的能力与水平，并尽力避免以后再犯类似错误。因而，行政公益诉讼的启动，实际上是把政府拉到法官面前，让其对自己的法规或惯行做法的合法性、正当性作出解释。法院对案件受理和审理意味着，政府必须出场，必须与公民对话，对公民的质疑做出回答。在这种压力下，政府很可能会进行“第二次思考”，进而考虑是否修改法规、政令，废除某些惯行。

从我国行政法制监督体系的现状来看，建立行政公益诉讼制度可以有效地弥补该体系的一些先天性缺陷。我国现行的行政法制监督体系包括两个部分，一部分是系统内部监督，主要是权力机关监督、司法机关监督和专门监察机关的监督，另一部分则是系统外部的组织与个人的监督。从形式上看，我国这种行政法制监督体系内容丰富，各种监督方式彼此配合、相互补充。但是在具体运作过程中，这些监督方式所固有的先天缺陷极大制约了其作用的发挥，甚至在有些情况下仅具形式意义。从国家权力机关来看，由于我国正处于社会主义市场经济建立和完善阶段，加上新中国成立以来社会主义法制建设欠账太多，因而立法机关必须承担繁重的立法任务。相比较而言，对行政权力进行监督这种“软任务”往往容易被忽略。而立法机关“会议制”的工作形式也导致立法机关对行政权力的监督无法实现常态化，另外，监督机制专门化和监督手段有效性等问题也一直未能很好解决，因而其监督效果也就大打折扣。专门的行政监察机关本身就属于行政机关，这就使得这种监督形式落入“自己做自己案件的法官”的悖论，在技术上无法克服“自我手术”的客观障碍，因此，这种监督能否做到“不偏不倚”不无疑问，其实际效果显然难有保障。我国现行《宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家机关工作人员有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉控告或者检举的权利。”很显然，这一规定实际上使普通公民对行政机关的监督行为并不直接发生法律效力，而只能通过批评、建议、申诉、控告、检举揭发等形式令有权机关知晓，以其采取进一步的具有法律效力的监督措施，因此，这种系统外的监督不但是一种间接监督，而且从效力上讲也是较为软弱无力的。相比较而言，国家司法机关的监督最经常、最公正、最直接、最有效，但是却囿于行政诉讼法律有关原告资格、受案范围等诸多规定的掣肘，对很多损害公共利益的违法行政行为常常无法实施有效监督。综上可见，在我国当前的行政法制监督体系中，权力机关监督、专门机关监督以及系统外部监督都存在不足，在很大程度上是制度本身天然的不足，是“天灾”。而国家司法机关监督的不足则主要是由制度设计者的主观抉择造成的，属于可以克服和避免的“人祸”。因此，正如有学者指出的那样，尽管设定特定的受案范围与原告资格确有经济和法制发展水平不够的现实理由，但是行政权不愿全方位地接受外部监督更是一个不可否认的主观因素，我们不能以客观因素为借口而掩盖真正的主观意图，进而肆意剥夺公民的宪法权利。因此，为了保障对行政权进行监督的完整和有效，必须扫清人为设置的一些障碍，将行政行为司法审查的启动权毫无保留地交给公民。[8]

六、行政公益诉讼彰显了以人为本的执政理念，开辟了保障相对人合法权益的新篇章

从终极意义上讲，行政权的目的在于人权的实现，而行政机关依法履行行政管理职权的目的最终也是保障行政相对人的利益。我们也应当看到，行政公益诉讼方式对公民权益的保障更多表现为：“因为侵权类型的不同，虽然同时侵犯了多数人的利益，但对每个人来说，这种损害并不是很严重。也许有人认为个别地寻求法律救济没有什么意义，或者没有足够的资金提出诉讼，但也可能存在没有达到法律援助的资格的，也有受害人没有利用现存的起诉程序所必须的语言表达能力的情况。另外，如果侵害涉及到极为复杂的事实关系或有关法律极为难理解，为了获得救济要花费比自己要求的高得不相称的费用，就会使一些潜在的原告失去提起诉讼的兴趣。甚至有可能有被告得到的利益比原告更多的情况。在这种情况下，如果不提起诉讼，就不可能听到任何异议，一些不当行为也不会受到关注，在这些领域里，提起诉讼的原告通过引进司法统治方式便可推动公共利益的实现。”[9]68-69个人利益与公共利益之间并不是隔绝的，社会由个体组成，相应地，社会公共利益能否实现与社会中的个体利益休戚相关，二者不仅本质统一，有时甚至相互交织。因此，客观地讲，实现了公共利益实际上也就维护了个人的利益。“公共利益在由个人竭尽全力实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到、谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。”[9]67从本质上说，公益绝不排斥人们的基本权利，因而现代国家中的所有法律都应当基于维护社会公共利益，同时也使个体社会成员的合理需求和合法权益尽量得到满足。一旦社会公共利益失去了存在的基础，那么，个体的利益也将无以依附；反之，若不对个人利益进行有效保障，公共利益也就丧失了其存在的正当性。因此，维护社会公共利益不仅利于促进个体利益的发展与保护，同时也是保护个体利益的重要途径。

从我国政府行政权运作的现状来看，公民基本权利存在的潜在威胁与行政权的违法或不当行使密切相关。虽然我国的宪法赋予了公民种种权利和自由，但却面临着公民基本权利如何从纸上走入实践的困惑。尤其是当这些权利受到国家机关侵害时，现有的法律制度架构却不能提供相应的救济渠道。应当扩展现行行政诉讼的原告资格和受案范围，建立行政公益诉讼制度，鼓励公民个人和社会组织通过司法途径有效监督行政权的运行情况。惟有当侵害公共利益和个人利益的违法行政行为都面临被诉的危险，并为之付出代价、承担责任，公民的权利才有可能得到切实保障。现代行政法制所建构的新的国家与公民的关系结构中，行政机关和公民都以一种较为积极的态度出现：行政机关不再仅仅是社会经济秩序的消极卫兵，而成为公共利益的促进者，可以依靠自身所拥有的专业和信息等优势对经济和社会生活进行合理的调控；公民也不再仅仅是一个除了代议制的选举就疏离于国家统治之外的、被动的守法者，而成为一个影响公共政策的参与者，一个公共服务与福利的受益人。

［1］王绍光.中国公共政策议程设置的模式［J］.中国社会科学，2006，（5）.

［2］龙宗智.相对合理主义［M］.北京：中国政法大学出版社，1999:199.

［3］［德］拉德布鲁赫.法学导论［M］.米健，朱林，译，北京：中国大百科全书出版社，1997:130.

［4］杨海坤.行政的公共性初探［J］.法学论坛，2001，（2）.

［5］［法］莱昂·狄骥.公法的变迁［M］.郑戈，冷静，译，沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社，1999:13.

［6］董炯.国家、公民与行政法［M］.北京：北京大学出版社，2001:150.

［7］梁慧星.关于公益诉讼［G］//吴汉东.私法研究：第 1卷.北京：中国政法大学出版社，2001:365～366.

［8］李凌波.公益行政诉讼初论——以行政诉讼的目的为视角［G］//罗豪才.行政法论丛：第7卷.北京：法律出版社，2004:351

［9］［意］莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义［M］.徐俊祥，等，译，北京：法律出版社，2000.