新时期党内廉政预警机制的建立

董爱玲

在党的十八大报告中，对于反腐败工作，显示出了三个“第一次”：一是第一次把反腐倡廉建设放在了党的五大建设的第四位。过去的表述是：党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，而党的十八大报告则改为：思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设。二是第一次在党代会的报告中提出了建设廉洁政治的目标，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。三是第一次在党代会报告中把党的纪律建设作为一个专门的问题来阐述并进行要求。这些都进一步表明，中国共产党高度重视党风廉政建设和反腐败工作。客观存在的严峻的现实告诉我们，反腐败斗争仍然任重而道远，必须进一步加强制度建设，提前预警，提前防范。

一、建立党内廉政预警体系是贯彻党的十八大精神的主要举措

反腐败是党的十八大报告精神的重要内容，报告指出，要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，特别注重从制度建设反腐败。

（一）惩防并举，强化廉政制度建设

党的十八大对反腐败工作有着明确的要求，从具体措施上来讲，有以下几点：一是坚决惩治腐败，要严肃查处大案要案，着力解决发生在群众身边的腐败问题，始终保持惩治腐败高压态势。不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都严惩不贷。二是有效预防腐败，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，加强领导干部的管理，要求各级领导干部特别是高级领导干部必须遵守廉政准则，教育和约束亲属和身边工作人员，决不允许搞特权。加强党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。三是深化改革，建立健全权力运行制约和权力监督体系，从源头上防治腐败。因此，要严厉惩治腐败，必须从管理制度入手，建立健全监督机制，特别是预警机制。

（二）廉政预警系统已成为反腐败的重要一环

党的十八大报告提出“加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”，因为主要领导干部在一个地方或部门的工作中处于独特地位，发挥着关键作用，也是加强权力运行制约和监督工作的重点和难点。实践证明，权力运行还没有得到有效制约和监督是党政“一把手”违纪违法案件频发的主要原因。因此，“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”，这就突出了规范权力行使这个核心，使对领导干部特别是主要领导干部监督的目标更加明确、方向更加清晰、重点更加突出，有利于有效规范和监管领导干部特别是主要领导干部的权力，确保权力正确行使。近年来，党内发生了一些严重违纪违法案件，性质恶劣，影响极坏。党的十八大报告特别强调，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命的伤害，甚至亡党亡国。廉政建设关系党和国家生死存亡，关系民心向背，关系和谐社会建设的政治基础。因此，进一步加大反腐败斗争力度，搞好廉政建设，已刻不容缓。但是，单靠某些方面的软性制度和教育是达不到良好效果的，要加强对权力的制约和有效监督，就必须要从反腐倡廉制度的整体作用和相互联系出发，建立健全各种制度，特别是要建立一种新型的预警机制，对于一些重点和要害部门，特别是党政领导机关进行持续的监督，只有这样，才能达到整体的反腐防腐效果，逐步形成良好的反腐保廉机制，从而保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

（三）对权力监督的加强彰显了反腐败的决心

党的十八大报告明确提出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”强调要完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，推进权力运行公开化、规范化，有利于形成较完善的权力运行监控机制。首次将“四个监督”作为一个有机整体提出，突出强调让人民监督权力，是权力制约监督理念的重大发展，是保证人民当家作主的体现。“四个监督”既目标一致又相对独立，既各司其职又优势互补，既相互制约又共同作用，构成了严谨周密的监督网络体系，形成了监督的整体合力，发挥出监督的整体优势，有利于以更高的站位、更宽的视野、更大的力度推进反腐倡廉建设，也更彰显党反对腐败的坚定决心。同时这也是加强党的执政能力建设和先进性建设的新发展，是对全面提高党的建设科学化水平提出的新任务，也对从保持党的纯洁性高度推进党风廉政建设和反腐败工作提出了新要求。

二、建立党内廉政预警是党政管理制度创新的必然选择

党的十八大报告鲜明提出要“更加科学有效地防治腐败”，并提出了一些防治腐败的新措施。首次提出健全反腐败法律制度，体现了对反腐倡廉制度建设的高度重视，对于进一步加强反腐败国家立法、构建更加完善的反腐倡廉制度体系具有重要意义，也体现了坚持依法治国和从严治党相结合的理念和思路。防控廉政风险，防止利益冲突的举措，是党在预防腐败工作中的有益经验。

（一）建立廉政预警系统是新时期党的建设创新的必然选择

进入新的历史时期，党在自身建设方面面临一些新问题、新情况，特别是市场经济和商品经济进入社会的各个方面，对于党员领导干部都有重大的影响，从已查处的大案要案来看，本部门发现揭露出来的非常少，这就说明当前党内监督还相当薄弱。因此，必须加强职能部门的作用，各级纪检监察部门一定要采取措施，大力加强内部监督检查。各个单位和部门都应建立严格的约束机制，从本部门自身的特点和实际出发，强化责任意识，强化内部监督检查，当前要特别注重监督检查对中央八项规定制度的贯彻和执行情况，这些制度的贯彻执行，迫切需要建立起廉政预警机制。而预警机制的建立首先要拟定排警对策，要在警情即腐败现象扩大或爆发之前，寻找警源线索，通过已有的材料分析警兆，预测警度，进而相应地采取行之有效的排警对策，使腐败处于可控范围。

（二）建立廉政预警是坚决反对腐败的根本要求

事实表明，权力的滥用和不受制约是产生腐败的根源，因此要学会运用以权力制约权力，以权力监督权力的办法，对检查中发现的问题要及时警示、提醒、教育和处理；要进一步加强行政监督，行政监督是指政府专门机构，对国家行政机关及其工作人员以及由政府任命的其他人员的行政行为进行专门的监督。在完善行政监督制度体系上寻求突破，重在三个方面下工夫：一方面，要进一步完善其选举和任免干部的定期评议制度，严格评议方式、方法，加强对领导干部的监督；另一方面，要建立行政监察员制度，有针对性地对党员领导干部从行政、党纪、执法等方面进行检查、监督和处罚；第三方面，要加强行政监督立法，把对政府工作人员的监督管理纳入法制化轨道。

（三）建立廉政预警机制是强化舆论监督的有效手段

加强舆论监督，在完善舆论监督制度体系上寻求突破。舆论监督，主要是指通过广播、电视台、报刊网络等媒体，以新闻发布会、新闻报道等形式增加党政领导选拔使用工作的透明度，便于人民群众监督。社会舆论监督制度的完善是加强对领导干部监督的锐利武器，实践证明，舆论监督是一项事关全局、事关党和人民利益的大事。在完善舆论监督制度体系上寻求突破，重在抓好新闻监督机制的改革，要建立新闻舆论相对独立机制，从制度上保证新闻媒体相对独立的行使监督权，当前对于揭露出来的重大的违法违纪案件，要大力支持舆论监督和及时曝光，迅速公布于众，以警示和震慑腐败分子。

三、建立健全党内廉政预警机制的措施与办法

新的历史时期，以习近平为首的党中央领导核心，从加强对权力的制约和监督，到完善制约和监督机制，再到健全权力运行制约和监督体系的建立，表明今后党内的制约和监督会更加重视制度体系建设，注重对权力运行的系统化、立体化、全方位制约监督，以完善的体系形成合力，增强监督的实效，这都是对多年来党的建设实践经验的总结和权力制约监督规律的新认识，更是进一步推进权力制约监督机制建设的重要指针。

（一）建立安全科学的“一把手”管理体系

定期考核权力部门及其领导的工作效率、廉政率、支持率，腐败率，通过定指标体系的动态变化来反映某些权力部门及其党员领导干部廉政情况和风险警色程度，对风险变化的可能因素进行分析和跟踪，及时发现各种变化和预警信号，从而制订抑制风险的方案，预测和防止风险的发生和恶化。

1.完善“一把手”监督制度体系

“一把手”是权力运作的主体，也是最易产生腐败的起点。我国经济社会发展实践的正反两个方面证明，如果对“一把手”失去监督，使其滥用权力、独断专行，就会带坏一个班子，毁掉一批干部，败坏一方风气，甚至产生严重的腐败问题，其危害最为严重。因此，要探索构建与完善对“一把手”的监督制度体系，把它作为党员领导干部监督管理制度建设的重中之重。

2.建立科学合理的“一把手”选任制度

对基层主要领导干部的考核任命，实行能上能下的原则，让基层群众有一定的发言权，以此来约束“一把手”的权力，并逐渐形成常态化或一贯的监督的行为和意识，从党的基层组织和干部管理的源头上着力解决监督不到位的问题；要进一步改革选举制，凡是依法要经过选举产生的党政“一把手”，要通过上下结合的考查方法来提名和确定正式候选人，从而确保候选人的质量；要改善委任制度，逐步缩小委任制范围和比例，通过完善民主推荐、民意测验、民主测评等，逐步扩大基层群众的公认度；要大力推行领导干部轮换，完善地域回避和亲属回避制度，以此避开成长地和原岗上形成的复杂人际关系，减少以权谋私的诱因。

3.完善对“一把手”权力运行的监控制度

各级党纪机关要动用一切手段，采取一些切实可行的措施，对权力运行进行有效的监督和控制，最大限度地提高权力运行的公开程度。在实际工作中，各级党政机关要进一步完善民主集中制的程序和规则，对干部任免的方针、政策，干部选拔的标准和条件、任职资格和任用程序等，都要严格按照党的《干部任用条例》中的规定和要求进行，积极推行票决制，由班子集体讨论通过，公开、广泛地接受群众的监督；要进一步完善党务、政务和重大事项公开制度；建立选用人失察、失误责任追究制度，以强化“一把手”责任意识；建立完善干部的实绩考核制度，对“一把手”在原单位的实绩考核，把年度目标与其任期目标有机结合起来，严格经济责任审计，严肃职工评议，建立实绩档案，并把其作为“一把手”升降去留的重要依据。

4.完善“一把手”奖惩制度

目前，各级党政机关对“一把手”的奖惩，特别是惩处机制不健全，对腐败分子的惩治过宽过松、宽严不一、弹性过大，没有从根本上体现真正意义上的惩治威慑。因此，要建立健全一整套惩治腐败的纪律制度和法规，一旦发现“一把手”有违法、违纪、违章行为，一经查实，严格按党纪国法予以处置，以此增强惩治的威慑力。

（二）设立层次分明的预警反应系统

根据需要设置不同种类警度的警限，预警度一般设为五种：即无警、轻警、中警、重警和巨警；如果警兆指标值处于不同的警限，则对应地设为不同的警度。在国外特别是欧美等发达国家，一般的廉政预警系统均由独立的主体来承担。我国廉政预警系统的主体，也应该由中纪委和全国人大来承担，中纪委和全国人大应拥有绝对的权力，实地检查政府权力机构（包括军队系统）的权力运行情况；被检查的机构或法人（包括军队系统）必须无条件地提供所需资料和人员，无条件配合调查。在形成垂直调查的基础上，建立由宏观、中观和微观三个层次的预警系统，从而构成全方位的垂直型监测预警体系，即由中纪委和全国人大、各省纪委和省级人大等组成宏观预警系统，建立跨省区调查局；同样各省纪委和省人大组成区域性的中观预警系统；由市级以下同类机构组成微观预警系统。从中国的国情来说，这种垂直型调查系统有较好的可操作性，符合现行的廉政建设体制。总之，加强对基层各个权力部门的早期预警，及时提供科学的预警信息。从而使三级预警系统构成网络体系、协调动作，实行垂直的风险监测预警。

（三）建立廉政风险评估和测试预警模型

目前，一般的预报警度主要有两种方法：一种为定性分析法，如专家调查法、特尔斐法、经验分析法等等；另一种为定量分析法，主要有指标形式图法、模型形式图法。模型形式图法，是指首先要建立一个关于警素的普通模型，然后根据图形指标做出预测，再根据预测值数的警限转化为某种警度。建立党内廉政预警系统的主要的特征，就是为了建立和完善党内廉政风险测评模型，以及根据模型数据对各类廉政风险进行有效的分析、调查、研究、预测和预警。当然各级党政纪检监察机关不应效仿类同，应根据本地区或本部门的实际情况，制定出廉政风险测评模型及其研究和开发。笔者认为，应该综合运用各种方法，如会计、审计和统计分析方法、工程概算方法、数学模型方法、计算机人工智能技术方法、现代神经元摸拟网络技术方法等，从而开发出各种类型的廉政风险评测模型，对党政军各级权力机构，各类存在的廉政风险进行分析、研究、预测和预警，从而有效地预测和发现潜在的腐败风险，做到提前预警、提前预报，从而提高廉政监管的准确性、科学性和有效性。

（四）建立廉政预警信息反馈系统

采用党内廉政预警系统管理方法，即统计预警系统方法，它的一般程序为：寻找警源—确定警兆的警报—测算预警临界值—预报警度四个步骤。

首先，建立一个完整的信息系统是有效监管的重要前提。我国现行的党内廉政监管信息采集，主要侧重对企事业单位权力运行若干方面的统计资料，缺乏较系统的和全面的廉政信息。这种系统对风险监测和预警的作用不大，达不到及时、准确、迅速且具有透明度的标准要求，这就严重制约了党的纪检组织对党政领导干部的监管，也不能及时发现存在的问题。目前，我国的电子政务在历经10多年的发展后，已基本形成了较为科学完整的系统。因此，笔者建议各级党政纪检机关要充分利用现有的电子政务系统，在现有的廉政监督体系中逐步建立腐败风险检测指标，建立一个完整的完善的党内廉政监督数据采集体系。

其次，从源头上预防和治理腐败。通过制定严格的监督制度和相应的权力制约办法，制定出科学的考评规则、信息反馈程序、畅通上下联系渠道等，从制定的制度上确保党员领导干部能够自己约束自己，管好身边的人，做好自己的事；在党政机关中建立办事公开、公正、透明、结果公示制度，努力赋予公众了解权、知情权，进一步规范党员领导干部及每个成员接受群众监督程序，把事关群众重大利益的事情及时公之于众，增加办事的透明度，从而树立起党在人民群众中的良好信誉。

1.寻找廉政预警的警源

警源指警情产生的根源。要定期开展规范性文件制发调研、听证制度，通过调查、座谈、公布草案等各种方式广泛听取意见。对领导干部特别是一把手的监督要做到三个监督结合。一是要把日常生活监督与专项调查监督相结合，二是要把自觉主动监督与受理群众举报投诉监督相结合，三是要把明查与暗访的手段相结合。总之，通过上述“三个结合”的办法，运用各种监督手段，实行科学验证，搞好条块结合，注重双重层级监督，就能够增加监督检查的频率，增强监督检查的实效。

2.分析廉政预警的警兆

警兆指警素发生异常变化时的先兆。分析警兆主要以各级党政纪检、监察机关掌握的情报和各级人大常委会的“两评”为依据。在各级党政机关中，每年对主要领导干部进行评议考核工作，其中某些党员领导干部的违法违纪和犯罪苗头，都或多或少的有所反映；各级纪检、监察机关的明查暗访、群众举报或反映的问题在案登记，这些都是发布警兆的依据。另外，我国的地方各级人大及其常委会坚持开展“两评”，也可以作为警兆发布的来源之一，即对于有问题苗头的党员领导干部进行重点监视或监测。

3.准确测算预警临界值

在制定科学的模型后要根据已有的模型和资料测算预警临界值。首先，必须判定测算的指标为哪种类型的变量。根据有关专家的推断，党内廉政预警指标一般设为三种体系：第一种是愈大愈好型的指标类型体系，第二种是愈小愈好型的指标体系，第三种是区间型变量指标体系。其次，要及时准确地测算出预警临界值。预警临界值的变化与否、变化大小是目前能够衡量的党内廉政现象是否会出现警情的主要量化指标，但是对预警临界值的确定不能仅仅拘泥于某一经验或数据。所在行业不同、地区情况不同、单位性质不同和所监测的权力的大小也不同，那么所得出的预警临界值亦不同。最后，在准确测算得到预警临界值的基础上，进一步做好与实际值的比较，根据预设数据的大小和已有警限设置状况，最终做出准确的预报警度。

4.科学监测并预报警度

在设立警报时警度是指警情的级别和程度。一般来说，现行党内廉政预警机制的警度，应该设计为五种：即无警、轻警、中警、重警、巨警。警色也相应设为五种，即无色、蓝色、黄色、橙色、红色。警度与警色的确定，一般是根据警兆数据指标的大小而定，首先找出与警素的警限相对应的警限区域，警兆指标值落在哪个警限区域内，则确定为相应级别的警度和警色。对于群众比较满意的，上级机关放心的单位，应该设为无警或轻警——蓝色警报；对领导干部的离任审计、监察等专项监督中发现问题的党员领导干部可以设为中警或重警——黄色或橙色警报；对某些已经严重违反财政法规和行政纪律的个人或法人，对违法违纪的公务人员和执法人员，要设为重警或巨警——红色警报，要依法严肃处理，并予以曝光，坚决查办。总之，党风廉政措施都是一个有机的统一整体的组成部分，各级党政纪检监察部门要通过层级监督与专项监督相结合，完善党政各监督部门的监督网络，形成监督合力，从而使党政风气真正得到好转。