英国城乡统筹政策对我国城乡一体化战略的启示

◎ 王勇辉 管一凡

一、前言

英国作为世界上第一个工业化的国家，其城乡统筹历史基本上反映了西方城乡一体化探索的全过程。我们在研究英国历史时，不难发现英国城乡统筹政策及其演进对人类历史进程的贡献。如英国第一个制定了城乡规划法①，第一个建立了“田园城市”②，第一个实行城乡社会保障体系③，第一个提出“卫星城”概念④，第一个实现了郊区城市化⑤等。由此看来，英国是世界城乡一体化的一个试验基地，关于乡村发展、城镇化的许多新思想和新计划在英国得以实践和论证。城乡统筹是城乡一体化的必经道路，二者统一于城乡融合的发展目标。[1]当前中国社会正处于工业化后期阶段，城镇化任务艰巨，“三农”问题突出，在处理城镇化快速推进与城乡差距不断拉大矛盾的过程中，借鉴英国关于城乡统筹的理念与政策措施，对于我国城乡一体化的发展将会起到积极作用。

二、英国城乡统筹的历史背景

（一）快速城市化带来的城乡失衡

工业革命使英国迅速开始了城市化步伐，并在不到一个世纪的时间里成为世界上第一个城市化国家。在城市化早期，由于政府缺乏政策干预，导致城市迅速扩张而乡村逐渐衰落——乡村经济不断萎缩，城乡居民收入不断扩大，形成了城市与乡村的对立。为了发展城市机器化工业，英国长达三个世纪的“圈地运动”在18世纪达到高潮，许多农民被赶出土地，而在当时近代大工业还未完全建立，城市难以吸收和接纳大量乡村移民，结果这些剩余劳动力遭到了城市居民的鄙视、抵制乃至驱逐[2]，生活状况日益恶化。工业化后期，为了限制农村人口向城市的无限扩张，以缓解城市面临的人口和环境压力，英国政府又颁布了《济贫法》、《定居法》等一系列法律，限制农民的自由迁徙[3](P37-38)和政治权利[4]。英国政府英国的这种城乡分离的政策措施，使英国出现了城乡失衡的发展局面。

（二）工业化和城市人口的高度集中对生态环境的严重威胁

工业革命使英国迅速从一个农业国家转变成工业国家，工业化的迅速推进，使煤炭需求量急剧上升，1800年消费量还只有1000万吨，1856年增长到6000万吨，1869年达到16700万吨，1900年则高达18900万吨。[5](P16)煤炭需求的增加直接导致了城市空气质量的下降，1872年，英国人罗伯特·史密斯首次创造“酸雨”(acid rain)一词，用以描述曼彻斯特城内和周围地区受污染的空气。[6]根据英国学者的研究，1914～1916年间，谢菲尔德的工业郊区阿特科里夫(Attercliffe)每平方英里的月固体沉积物达55吨，伦敦和曼彻斯特分别是38吨和32吨。[5](P14)此外，由于政府没有制定严格的环境保护政策，工厂任意排放工业废弃物，导致河流及引用水污染等问题，直接威胁到城市居民的生命健康。1851年的人口调查表明，英国的城市人口第一次超过了农村人口，达到总人口的50%，实现了初步的城市化。[7]然而，最初的城市化主要集中在伦敦、伯明翰、曼彻斯特等几个工业重镇，这种不均衡的城市化导致人口的过度集中，城市基础设施和公共卫生条件不能满足城市居民的基本需求。1821年，格拉斯哥因恶劣的生活环境感染疾病而死亡的比例为2.8%，1838年上升为3.8%，1843年达到了4%。[8]

（三）19世纪晚期埃比尼泽·霍华德的“田园城市”构想

面对城市化带来的一系列社会问题，霍华德最早提出了解决方案。他将工业化背景下日益衰落的农村重新纳入自己社会改革的蓝图，在充分肯定农村在整个社会系统中的地位的基础上，倡导一种新的社会改革思想，即用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离的旧社会结构形态。他在《明日的田园城市》中说：“城市和乡村都各有其优点和相应缺点，而‘城市-乡村’（城乡一体）则避免了二者的缺点……城乡分离这种该诅咒的社会和自然的畸形分离再也不能继续下去”。“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明。”[9](P17)然而，他也认识到农村相对于城市在经济上的落后，因此他提出了发展乡村经济、产业转移、城乡统筹规划、建立“新城”等主张，以提高乡村的地位。他指出，“如果不给人民，至少是一部分人民，大于现有大城市的‘引力’，就没有有效的政策。因而，必须建立‘新引力’来克服‘旧引力’。”[9](P5)

（四）20世纪50年代以后关于城乡关系的理论探索

英国城乡统筹理论在经历了一个比较长的时期后逐步得到完善。20世纪50年代后的城乡理论主要围绕城乡经济关系展开。“刘易斯—拉尼斯—费景汉”模型是这一时段研究的经典之作。该模型认为经济增长和现代化需要“城市工业”加速的增长和向以城市社会为基础的社会转化，需要将剩余劳动力从农业部门转移到城市工业部门，这一理论为城市掠夺农村资源、资金和劳动力找到了依据。20世纪70年代以后，利普顿对城乡关系理论进行了批判，认为以往的城乡关系理论都具有“城市倾向”，并指出贫困国家最主要的冲突是在乡村阶级与城市阶级之间，即本国城乡间冲突。他指出“城市偏向”政策使社会资源合理地流入了城市地区，其结果是城乡差距的不断扩大。[3](P51-52)20世纪90年代至今，经济全球化与科技的进步使城市规模空前扩大，这种现象在发展中国家和发达国家同时出现，后工业化时代的英国虽然已经在城乡一体化道路上走在了世界的前列，然而城乡统筹依然是英国政府既定的国家政策。

三、英国城乡统筹政策的内容

（一）大力推行农业规模化经营，鼓励兴办乡村企业

农业规模化经营是英国城乡统筹政策的重要内容，目的在于整合乡村资源，发展地区优势产业。1935年英国有680万个家庭农场，到20世纪80年代末减至200万个左右。[10]根据英国环境、食品和农村事务部（DEFRA）2014年2月的统计数据，在英国农村地区，每万人企业数达520家，小企业（Business）数量比城市地区还多，年营业总额超过3000亿英镑，这说明英国的中小企业大部分集中在农村地区。农林渔企业占英国全国注册企业数的5%，它们是农村地区的主导产业，农林渔企业占英国农村地区注册企业数的17.4%，专业化科技服务业企业占14.8%，批发和零售贸易、机动车修理占14.1%，建筑业占12.3%。[11]由于乡村企业的飞速发展，使城乡在就业上的差距得以缩小，这一趋势从20世纪60年代就开始了，[12]到80年代，农村中小企业的就业量已经高于城市企业。此外，英国政府对农村市场的培育，以及对制造业生产工艺创新的鼓励政策，使乡村企业的创新能力得到不断提升，因此可以惊讶地看到，1987～1990年间，英国农村企业在新产品/服务供给、新生产工艺、新办公系统等领域的创新成果明显高于同期的城市企业。[13]在与城市的互动中，英国农村地区抓住自身优势和政府的优惠政策，积极参与市场竞争，吸引了众多的乡村企业投资者，农村庞大的劳动力市场、众多的独立承包项目和政府优惠政策一直被人们视为投资创业的良好目的地。[14]

（二）政府财政对农村基础设施和公共事业的投入

英国一直重视农村的道路、排灌、水电等基础设施及教育、文化、卫生等社会公共事业建设，逐步实现了乡村生活方式的城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。另外，职业教育也是一大重点，英国在全国范围内建立了职业教育网络，根据地方产业特色，实行多元化的农民职业技术教育。[3](P57)同时，英国政府十分重视农村得天独厚的生态环境优势，认为这是农村的核心竞争力所在，为此从1978年开始，英国政府已经在全国范围内组织四次乡村调查（Countryside Survey），对农村地区的水资源、土地利用、生物多样性、植被和地理环境等的变化情况进行长期监控和评估，并建立了农村生态服务系统（Ecosystem Services），在政策制定、资金支持、灾害预防、资源利用等方面为农村生态系统保护提供保障，以充分挖掘农村生态环境的经济价值。[15]

（三）加强对农村经济发展的服务和指导

据DEFRA1999年的报告，当年农村地区91.4%的注册企业雇员人数在10人以下，雇员人数在100人以上的仅占0.4%，由于企业规模小，分布不集中、与中心城市距离较远等原因，针对农村企业的服务推广比较困难，且经济成本大。[16](P479-487)为此，英国政府为乡村企业提供各类市场服务和指导，包括增建就业服务设施、就业信息网站、就业培训机构、乡村超高速宽带业务、农村职业介绍网络、农村妇女培训网络等，以减少当前存在的农村发展壁垒。从2013年开始，英国政府已建立了5个农村经济增长试点网络（the Rural Growth Network，the RGNS），旨在解决乡村企业经营场所短缺、互联网技术落后、商业团体分散等问题。同时，联系大学和科研机构建立农业创新中心。[17]英国政府意识到，在农村内部也存在着地区发展不平衡情况，各地在商业环境、市场容量、人口规模等方面存在差异，因而在制定中小企业（SMEs）扶持政策时，也加以区分，将农村尤其是偏远农村地区作为重点指导对象。[16](P479-487)

（四）建立城乡一体化的社会保障体系

英国是老牌资本主义国家中最早宣布建成福利社会的工业化国家。英国于1927年开始，逐步建立起城乡居民的失业保险制度。1957年，政府设立单独的农场主养老保险制度，由国家出资，将原来的土地移交现金补贴制度转换成农场主部分养老保险制度。同时，通过“农业社会互助金”的形式，实现全国农村人口的社会保险。[18]英国的社会保障制度实行城乡统一立法，统一管理，以国家《社会保障法》为基础，社会保障项目由国家设立确定。在国家统一立法下，由中央政府所属的社会保障部负责集中统一管理。英国现代社会保障体系，已覆盖其全体国民，即“国民皆保障”，不同地域、民族、职业、城乡等之间的社会保障待遇的实质差别亦不存在。[19]

（五）加强城乡统筹规划和立法

1947年英国颁布了《1947年英国城镇和乡村规划法》，是英国历史上第一部真正意义上的关于城乡规划的法律规范，奠定了英国现代规划体系的基础。1990年，英国颁布新的《城市规划法》，新法以城乡统筹为核心，强调城市和乡村的协调发展，完善了国家、区域、结构和地方规划体系。新法颁布后，政府干预职能得以强化，并建立了城乡规划监控系统，对城乡建设、绿化、房地产开发等行为进行监测。20世纪以来，为了解决城市化快速发展带来的生态环境、社会管理以及经济结构转变等问题，英国政府通过创建新城（new town）转移200多万人口，通过产业转移、旧城改造、发展乡村基础设施等措施，将乡村作为城乡规划的重要支点。新城建设体现的是城市和乡村的在生产方式和生活方式上的完美结合，是城乡统筹规划的典范。

四、启示与政策建议

根据2011年联合国《世界城市化前景报告（修订本）》的结论，当前亚洲城市人口占地区总人口的45%，到2020年和2050年，这一比率将分别达到55.5%和64.4%，中国的城镇化的深入进行将成为亚洲城市人口增长的主要推动力之一。此外，报告还指出，城市内部贫富差距扩大、人口过度集中形成的治安问题、环境污染和居民健康问题等，都将是亚洲国家城市化道路上需要及时解决的问题。[20]中共十八大报告指出，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，⑥也是解决当前城市问题的重要途径。为此，我们可以在研究英国城乡统筹的有益经验基础之上，探索我国的城乡一体化道路。

（一）大力发展乡镇企业，鼓励农民自主创业，提升农民收入水平

由于城市化的推进，失地农民数量剧增，使失地农民就业成为当前农村的突出问题。根据《2011年中国城市发展报告》的数据，按照中国目前的城镇化进程和基础设施建设的步伐，今后因征地而新增的失地农民数量将以每年超过300万的速度递增，预计到2030年将达到1.1亿人左右。另据调查，有60%失地农民生活困难，有81%的失地农民对未来生活担忧。⑦乡镇企业对于吸收农村剩余劳动力，整合区域优势资源，发展特色产业，改善农村产业结构具有重要意义。我国的乡镇企业在管理、创新和竞争力方面正经历着早期英国乡村企业的所面临的困境，即管理落后，网络化、信息化水平低，科技和创新能力不强等。然而，从英国的经验中可知，良好的科技支持、政策指导和基础设施服务，是中国乡镇企业发展的必要外部环境。针对当前乡镇企业普遍存在的市场信息落后、技术水平低、投资效益不高的状态，政府应加大对乡镇企业的投资指导力度，加强农村地区的互联网普及工作，鼓励企业开展信息化管理；政府应牵头地方高等院校和科研机构对基层企业进行对口支援，提高乡镇企业的科技和管理水平；企业自身应积极参与市场竞争，进行技术创新，根据市场变化优化产品结构，组织员工技能培训，提高企业整体竞争力。此外，应鼓励农民自主创业，重点支持生活困难人员、残疾人和妇女创业。一方面，各级政府在政策允许的条件下应尽量对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强他们自主创业的信心；另一方面，应建立对失地农民的再就业培训机制，提高失地农民的就业技能，为失地农民再就业创造条件和提供机会，多渠道、多方式解决其就业问题。虽然在当前条件下，中国不适宜推广英国式的农业规模化经营，但是可以在农业产业化上多下功夫，延长农业产业链条，通过专业化和集群化的生产经营，打造地方特色，增加农民就业。

（二）加快基础设施、公共服务的城乡一体化

为促进交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设城乡之间的“无缝对接”和共建共享共用，从20世纪中期起，英国政府对农业的固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并鼓励私人资本投资农业。[3](P56)诚然，良好的投资环境和公共服务是经济发展的先决条件，然而据统计，2011年我国县级市人均基础设施投资为701.15元，镇为468.7元、乡仅为220.59元、村更是只有80.73元。⑧投资现状显然不能满足农村经济发展的需要，其中一个重要因素便是资金不足。为此，除政府要增加直接投入外，还要改革农村基础设施建设和公共服务供给的资金筹集制度，拓宽筹资渠道，积极利用市场机制、社会力量、农村社区及农民自身的力量，鼓励民间资本或外来资本从事农村基础设施建设，共同参与农村公共服务的供给，逐步建立起以政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的农村公共服务多元化投入机制。同时，对投资农村公共服务的企业或团体给予税收优惠和财政补贴，从而扩大农村公共服务供给，促使为农业、农村和农民提供的公共服务与城市社会全面对接。最后，通过统筹城乡基本公共服务的绩效评估机制、财政投入机制、市场融资机制、城乡基层服务机制和组织保障机制，实现基本公共服务运行规范化。唯有如此，才能从根本上为农村经济的发展和城市产业转移提供动力。

（三）重点发展小城镇，使之发挥城乡一体化的桥梁作用

作为城市的另一构成部分——小城镇，不仅是大城市功能的自然延伸，而且往往是当地政治、经济、文化中心，因而是联结大城市和农村的桥梁。在英国，联系乡村和城市之间的社会、经济和物质空间的实体就是小城镇。小城镇通过经济和社会网络，连接着广大的农村和城市地区。[21]第二次世界大战之后，大城市出现了过度拥挤和各类环境问题，小城镇成为英国城乡规划建设的重点。目前在苏格兰，在大约40% 的人口居住在人口规模大约为一千至两万的小城镇。[22]小城镇不仅缓解了英国城市的压力，也为乡村经济的发展注入了活力。当前，我国要大力发展小城镇，使小城镇不仅成为吸纳和接收大城市功能辐射的地区，也成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心。[23]为此，要发挥新型工业化对小城镇建设的推动作用，加强城乡信息化建设，依靠信息化推动城镇化；加快农业现代化进程，依靠农村地区内生性发展推动小城镇建设；提高农民素质，依靠人力资源优势推动小城镇建设，发挥市场对小城镇发展的基础性作用。城乡一体化是城镇化的最高阶段，也是乡村现代化的最高阶段，是城市现代化与乡村现代化的交汇融合，小城镇建设作为城镇化的重要内容，是当前条件下我国城乡一体化的必由之路。

（四）逐步建立一体化的城乡社会保障制度

英国的城乡社会保障制度，是在长达几个世纪的探索中逐渐形成的，是与其经济社会发展相适应的，是在解决当时社会主要矛盾过程中分重点、分阶段逐步建立的。由于中国与英国等发达国家相比，农村人口基数大、经济基础薄弱、地区发展不均衡，所以中国的城乡社会保障体系建设应采取层层递进原则，不可一蹴而就，更不可照搬照抄他国经验。英国等西方国家在农村社会保障体制建设过程中采取的许多措施，是在一定的经济基础上建立起来的。例如，英国的农村养老保障制度普遍与农业生产、就业与退休制度结合，以出让农业生产资料（土地）换取养老保障，在经济效率、促进就业和养老保障上取得了一种平衡。[24]英国的这一政策是在农村土地产权明晰，农民收入水平较高，农村产业工人比重较大的基础上提出的。这就意味着进一步规范农村土地流转政策、加快农业产业化步伐、大力发展乡镇企业、提高农民收入是农村社会保障制度建立的必要条件。针对当前社会保障体制的城乡二元结构，我国可以从保持城乡社会保障差距在合理限度内，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置开始，逐步建立更高水平的一体化社会保障制度。

（五）加强城乡一体化规划

规划是城乡一体化的龙头。英国规划体系的广义目标是“基于公共利益规范开发和土地利用”[25]严格按照开发规划分配土地，开发规划则需经国家或地方议会通过，内容涉及土地利用、房屋政策、交通运输、基础设施、经济运行、农业生产、矿产采选、垃圾处理、环境保护、地方财政和机构等方方面面。[26]据国土资源部2008年10月发布的《全国土地利用总体规划纲要》，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷（400万亩）。1997～2005年，乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷，⑨说明农村建设用地利用效率普遍较低，征地规模远远大于土地的实际需求。因此政府必须确立全新的规划理念，重视规划的先导引领作用，实现城乡一体的规划覆盖，将产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划贯穿于城乡统筹的全过程。进行大、中、小城市和小城镇在空间上的布置，构建出一个有序的、功能齐全的、社会效益最大的城乡系统，实现农业发展、工业化和城乡一体化的结合。

注释：

①英国于1943年成立城乡规划部，于1944年通过城乡规划法，并于1946年和1947年对城乡规划法进行修改完善，使得英国的城乡统筹特别是“新城”建设有了法律保障。参加Frank Schaffer .The New Town Movement in Britain. International Urban Policies.1983(01).

2Ebenezer Howard 于1903年在伦敦郊区试验第一座田园城市莱奇沃思（Letchworth），倡导“把田园的宽裕带给城市，把城市的活力带给田园，使城市与乡村融为一体”的理念。.Ebenezer Howard ：Garden Cities of Tomorrow，Attic Books，1985.

③参见张举国.英国社会保障立法体系的演进与运思[J].求索.2009（3）.

④参见Ebenezer Howard ：Garden Cities of Tomorrow，Attic Books，1985.

⑤参见孟祥林.发达国家的郊区城市化模式比较及对中国的借鉴[C].城乡一体化与首都“十二五”发展—2012首都论坛文集.

⑥参见中国日报网.http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2012-11-26/content_7603269.html.

⑦参见财经网. http://www.caijing.com.cn/2011-08-09/110804337.html.

⑧参见《中国城乡建设统计年鉴（2012）》.

⑨参见中华人民共和国国土资源部.《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》

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[9] Ebenezer Howard: Garden Cities of Tomorrow，Attic Books，1985.

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[11]Department for Environment, Food & Rural Affairs, 30 January 2014; https://www.gov.uk/government/statistics/rural-enterprise.

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