就近就地城镇化问题研究

◎ 孙玉玲 王明亮

一、引言

“新型城镇化”是当前我国社会各界普遍关心的一个问题。统计数据表明，自2000年以来，我国城镇化率年均提高1.36个百分点，2013年城镇化率达到53.7%。表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但工业化率仅为47%，户籍人口城镇化率只有36%左右①。历史来看，城镇化更多地体现为特定区域经济发展、产业集聚所引发的就业人口聚集的自然过程及结果，而不是手段。城镇化的关键是人，是原先农村人口经济、生活方式的市民化。

“新型城镇化”概念的提出就是对城市化本质内涵的强调，就近就地城镇化是学界为解决上述问题而提出的一条路径。胡小武（2011）认为发展就近城镇化需要我国社会结构的转型和体制的创新[1]；刘文勇、杨光（2013）认为守地式就近就地城镇化发展的关键在于农村产业发展，农村产业的发展又依赖于城乡市场与产业的互动[2]；刘田喜、方亚飞（2013）则分析了转变发展理念，强化产业支撑，完善城镇功能，释放改革红利等就地就近城镇化的相关问题[3]。由于我国各区域差异较大，社会经济发展不平衡，因此不同地区应有差别地开展就近就地城镇化，但现有研究对这个问题重视不够，本文试图从大城市失地农民市民化、中等城市外来人口的本地化、农村人口的就近城镇化三个相关问题展开讨论，以深化认识。

二、就近就地城镇化更具有经济社会效益

改革开放以来，特别是近年来我国的城镇化取得了巨大的进展，但不可否认的是，由土地财政推动的城镇化也产生了人口与土地的分离、人口与产业的分离、人口与户籍的分离等一系列的问题，而就近就地城镇化有助于解决上述问题，提高农民的实际收益，降低社会运行成本，提升生活的质量与安全感，保护民间文化传统，实现经济社会的可持续发展。

就近就地城镇化经济效益明显。第一，就近就地城镇化可以加强县域经济发展，提高地方财政收入，解决土地财政问题。相比较而言，山东中小城市的发展在我国较有特色。在山东，80%以上的人口和地区生产总值、60%左右的地方财政收入集中在县域。2012年，山东省100个示范镇地方财政收入同比增41%，比全省平均增幅水平高13个百分点；镇均地方财政收入1.1亿元，是全省平均水平的2.5倍②。第二，就近就地城镇化有助于农村劳动力实现充分就业，提高农民的实际收益。我国各地工业园区的时间证明，园区所在县域范围内的非农就业， 可以在实现农业剩余劳动力的就地“消化”的同时，还可协助留乡人员在农忙季节开展农业生产，保持农业生产的基本稳定，提高农民的收入。第三，就近就地城镇化有利于吸纳农村人口，降低入户城市的成本，减少人口流动成本以及流动人口管理成本。据有关部门测算，今后20年内，我国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，至少需要40～50万亿元的投入③。我国现有1.96万个建制镇，但是这些镇的建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人④。如果按照每个建制镇容纳3万人规模测算，理论上具有再增加4.6亿人的巨大潜力，基本相当于上述人口规模[1]。就近就地城镇化可以极大地降低市民化成本。同时，就近就地城镇化可以留住农民，减少人口的跨区域流动，降低城镇化进程中的外来人口管理成本。

就近就地城镇化社会效益良好。首先，农业劳动力后继乏人已经成为制约农业现代化乃至威胁农业安全的重要因素，就近就地城镇化有助于农业生产的基本稳定，缓解农村人口空心化现象的蔓延。而且农村劳动力的回流有利于解决农村空巢老人问题、留守妇女问题、留守儿童问题。其次，就近就地城镇化可以避免过量农村劳动力涌向大城市，有助于解决大城市人口的恶性膨胀问题，以及由此引发的大城市社会治安、环境恶化、基础设施短缺等问题，推动大城市的良性发展。最后，就近就地城镇化是因地制宜地建立各具特色小城镇的必然需要。就近就地城镇化有助于发挥各地资源、交通和区位优势，发展优势产业和特色产业，这不仅可以提升农村城镇化的品位和内涵，做好历史名城、名镇、名村和文化自然遗产的保护，而且，相对稳定的群居人口是实现民间文化传承的基本条件。有序推进乡村改造，实施就近就地城镇化策略，可以实现经济发展与文化传承的双赢。我国苏南等地的实践充分证明了这一点。

三、就近就地城镇化的国际经验

世界范围来看，就近就地城镇化也有许多成功的经验。

美国模式——在大城市建立卫星城。20世纪初， 美国建设了一批试验性的卫星城，它们多数是借助特大城市中心城区的辐射力由原有小城镇发展形成， 少数是在新规划的郊区和乡村空地上建设而成， 距离中心城市较近， 城区多以居住区为主，对母城的依附性较强。其特点是建筑密度低，环境质量高， 一般有绿地与中心城区分隔；其目的是为分散中心城市的人口和工业。 它解决了传统城市面临的噪音、交通、住房、大气污染等方面的问题， 为城市居民提供了良好的生活空间[4]。

日本模式——中型城市以工业发展推动城镇化发展。以日本多摩连环城市圈建设为例，新城镇的建设与产业发展相结合，使城市布局与产业布局相协调， 有利于区域经济的增长， 更促进了人口布局与城市发展的和谐匹配。 日本城镇化发展的特点是建立在工业化发展的基础上， 为了推动城镇化发展， 日本政府在变革农村经济制度、加速农业现代化的前提下优先扶持工业化发展， 以工业发展推动城乡经济社会结构融合， 采取了一系列的开放政策、技术创新政策、产业政策推动工业化发展， 为农村城镇化提供了产业前提[5]。

法国模式——小城市及乡镇因地制宜建立各具特色小城镇。法国是世界遗产大国和旅游大国，在古村镇的遗产保护和旅游发展两方面都有许多创造性实践，其中协会化管理、品牌化营销、网络化协作的模式尤为突出。目前共有139个“特色小城”分布在法国本土的17个省，规模还在扩大。这些古镇的特点是在各自所属的地方协会带领下结成一个个区域性的网络，在遗产保护、旅游发展等多个方面取得显著成效。“特色小城”吸纳一部分周边村镇居民就业，每年依照章程规定举办的地方特产和传统工艺品的市集和交易会以及文艺节庆活动使周边村镇受益，而居民之间的往来又促进了村镇之间的交流。古村镇的地脉与文脉是乡土文化保存的基石和乡村可持续发展的支柱，通过发展文化产业来扩大内需，招商引资发展优势产业和特色产业，实现农村产业的转移[6]。

近年来，我国各地在推进城镇化的进程中也取得了一些就近就地城镇化的成功经验。譬如河南发挥平原优势，大力推行新型农村社区建设，每社区聚集3000-5000人左右，规模大的社区已超过1万人，进入社区的农民能够办理城镇居民户口，并可自愿选择加入城镇社保体系。再譬如江苏，依托苏南五市中心城区，发展了400多个有着完整历史街区，地理风貌独特的水乡古镇，周庄、同里给当地乡镇旅游业带来巨大效益。可以想象，如果全国每个县市都有这样3-5个中心镇和10余个新型农村社区，那对我国城镇化的贡献将不容低估。

四、就近就地城镇化的实现路径

从我国城镇化的现状来看，目前1000万人口以上的城市有6个，500万到1000万的有10个，100万以上的则有142个②；另有1.96万个建制镇，但是这些镇的建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人⑤。大型、中型城市吸纳人口的数量接近饱和，而小型城镇人口又不足，城市发展规模差距很大，城市化进程中的问题多多。考虑到我国的人口总量，原有城市化路径难以为继。就近就地城镇化，以产业空间格局的现实及演变为依托，以就业人口分布为基础，实现中心大城市内涵式发展，外围中小城镇规模化快速发展的“二元城市化模式”[6]。具体来说，就是推进区域分类化发展，即城市规模等级化、网络化的“大城市—中等城市—小城市—城镇”有序发展。实现东部发达地区的“高密度，紧凑型城市圈层结构”与中西部地区相对“低密度，疏散型城市圈层结构”的中国城镇社会结构体系[4]。

在相对发达的大城市，城镇化动力足，层次也高，更易实行以城市圈为中心、提高内涵为主的城市现代化战略。但城中村是大城市就近就地城镇化亟待解决的问题。在进行“城中村”改造的时候，必须避免搞“一刀切”，“大拆大建”等做法，而对那些急需改造的地区进行针对性、小规模、渐进式的改造，也就是“循序渐进、有机更新”。它需政府、村民、开发商三方努力，即政府合理、有力、高效的组织管理；村民的理解和配合；开发商的积极主动参与。城中村改造要从外在形体、文化、生活、社会结构与城市真正融为一体，实现城市可持续发展，提升城市竞争力。户籍方面：村民转变为居民；土地方面：集体土地转变为国有土地；管理体制方面：村委会转变为居委会；经济组织方面：集体经济组织转变为城市股份制经济组织；物质社会形态方面：城中村转变为城镇文明社区[7]。广州是全国较早开展“城中村”改造的城市，在对杨箕村、琶洲村等10多个城中村改造过程中，广州探索出的“生地出让模式”和“自主改造模式”，以及“以村集体为主导的改造模式”值得进一步研究。

中小城市要做好外来人口的本地化。中小城市资源承载能力相对较强，人口较少，潜力没有得到发挥。随着大城市生产和生活成本的提高，原先的劳动密集型产业将更多地向中小城市转移，这为中小城市的发展提供了强大的动力，也为农村剩余劳动力提供了更多就近就业的机会。必须抓住这一历史机遇，大力推进就近就地城镇化战略，通过深化城乡二元经济体制改革，加快中小城市的户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，大力提升中等城市的规模效应和集聚效应，大幅度提升我国人口城市化水平。具体而言，可考虑在100万人口以上的大县把城关镇发展为30万～50万人的中等城市，在50万～100万人的中等县以城关镇为依托建立20万～30万人的中小城市，在50万以下人口的小县则拓展县城，强化县城集聚效应。

在经济落后的乡镇，城镇化建设的关键在于从传统农业向大农业生产，向第二、三产业发展过渡，加快推进县域范围的城镇化。近年来，随着新农村建设的推进，江苏、浙江、四川等地已探索出了“三个集中”（即工业向集聚区集中、农民向城镇和社区集中、土地向规模经营集中）、“双置换”（即以土地承包经营权置换城市社会保障，以宅基地使用权置换城镇住房）等成功模式。应加快农业产业就够调整的力度，强化中心城镇建设，推进中心城镇的产业集聚，发挥中心城镇的扩散效应。一方面吸引周边农村人口向中心镇集中，另一方面带动周边农村形成第二批、第三批的中心镇、进而实现就近就地城镇化的快速发展[2]。

总之，我国各区域在经济、资源及人口等方面差异较大，社会经济发展不平衡，这决定了我国各地区要根据区域实际与特点，逐步推进就近就地城镇化。东部发达地区，大中城市集中，应充分发挥大中城市的极化效应，推进产业结构高度化，提升城市化的质量。在中部欠发达地域，应抓住东部大城市产业结构升级的产业挤出效应，积极承接产业转移，实现工业化，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚。在西部不发达区域，则应立足于本地优势资源，选择能发挥本地有利条件、有相当市场潜力的产业优先发展，把潜在资源优势转化为现实经济优势，启动区域工业化进程，强化中心城镇产业与人口集聚效应。

注释：

①数据来源：新型城镇化. 中国政府网，http://www.gov.cn/zhuanti/xxczh/index.htm.

②数据来源：聚焦山东新型城镇化特色之路. 凤凰网.http://sd.ifeng.com/zt/sdczh/ .

③数据来源：安徽郎溪：新型“家庭农场”带动农民增收. 土地资源网 . 2013-6-22.http://sd.ifeng.com/zt/sdjtnc/jtncxz/detail_2013_06/22/922271_0.shtml?_from_ralated）

④数据来源：湖北三农网. 湖北三农宣传中心.2013,10,17,http://www.hbsn.gov.cn/News.aspx?id=3204.

[1]胡小武.人口“就近城镇化”：人口迁移新方向[J].西北人口.2011(1):1-5.

[2]刘文勇,杨光.以城乡互动推进就地就近城镇化发展分析[J].经济理论与经济管理.2013(08):17-23.

[3]刘田喜,方亚飞.农村城镇化的现实选择:就地就近城镇化[J].农村工作通讯.2013(17),34-36.

[4]城镇化发展的国际经验及启示[J].上海农村经济,2013(6):36-41.

[5]李杰.从国外经验看我国农村城镇化的模式[J].科技信息.2008(07):67-68.

[6]李亚卿.以小微古村镇为产业集聚地的苏南新型城镇化战略研究[J].当代经济管理.2014(1)：45-50.

[7]陈群元.城市群协调发展研究[D]. 东北师范大学,2009,72-80.

[8]张永岳,王元华.我国新型城镇化的推进路径研究[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),2014(1):92-100.