广东省区域协调现状、经验及改进方向

◎ 寇大伟

珠三角曾经是引领了中国改革开放和经济发展潮流的区域，如今珠三角地区的区域合作以及珠三角与粤东西北的对口帮扶也为全国诸多区域做出了表率。

2008年12月底国务院批复实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，将珠三角地区改革发展上升为国家战略，为广东特别是珠三角地区改革发展确定了前进方向和目标任务。2008年《纲要》批复以后，广东省委省政府出台了一系列文件，对2008-2020年的工作做了部署，分三阶段实施：一年开好局（2008）；四年大发展（2008-2012年）；九年大跨越（2008-2017年）。目前已经完成了一年开好局，四年大发展工作。

一、广东省区域协调现状

（一）珠三角三个经济圈的协调

广东省把珠三角的九个市按经济联系和地理位置划分为三个经济圈，即广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈。每个经济圈确定一个牵头市，三个经济圈都出台了总体规划，总体规划是在自愿合作的基础上自愿协商形成的，另外每个圈都有自己具体的小的规划。

经济圈的工作主要是各个市自主，三大经济圈在工作机制方面，建立了党政主要领导联席会议制度，联席会议每年开会，确定工作重点，联席会议下面有副市长牵头的工作小组，经济圈工作主要是以市际的推动为主，自主性很强。另外还有分管市领导协调会议，有城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等多个专责小组。在经济圈规划方面，出台了《广佛肇经济圈发展规划（2010-2020年）》和《广佛同城化发展规划（2009-2020）》；编制完成《深莞惠区域协调发展总体规划（2012-2020）》，开展了《珠中江区域紧密合作规划》编制；三个经济圈均出台交通运输、产业协作、环境保护等多个专项规划。

珠三角三个经济圈的协调已经取得了一定的成绩。目前九市已实现年票互通互认。广佛肇经济圈开通了国内第一条由两市投资共建的全地下城际轨道——广佛地铁。已有19家商业银行免收广佛之间的行内汇兑和存取款手续费。深莞惠经济圈确定的36项边界路网对接项目全部启动，淡水河、石马河、茅洲河等界河整治取得重要进展。珠中江经济圈实现基本医疗保险关系转移接续、城镇职工基本医疗保险关系在区域内无障碍转移和住房公积金异地购房互贷。广佛肇、深莞惠、珠中江经济圈分别签署65项、46项、50项合作协议。

（二）珠三角五个领域的区域协调

在基础设施建设方面，广佛肇开通广佛地铁，开通广佛公交线路41条，佛山与肇庆开通2条跨市公交线路。西江引水工程通水运行，每天引水量达250万吨。广佛共同投资的三水恒益电厂2*600兆瓦投产发电。实现通信一体化，预计每年节省通信费用6.9亿元。深莞惠36项边界路网对接项目全部启动，惠州大亚湾区与深圳坪山新区间3条市政“断头路”全面对接，深莞、深惠及莞惠之间共开通了8条公交线路。珠中江三市共开通跨市公交线路21条。率先实现通信资费一体化，每年节省通信费用2.87亿元。

在城乡规划方面。截至2012年底，珠三角地区城镇化率达83.8%，高于全国平均水平31个百分点。珠三角地区城市人均公园绿地面积达15.84平方米。珠三角9个市全部创建为国家园林城市。截至2012年底，珠三角总共建成绿道7350公里，包括2372公里省绿道和4978公里城市绿道。城市垃圾处理收运系统不断完善，生活垃圾无害化处理能力不断提高，市、县垃圾无害化处理场的服务范围辐射到周边镇村。污水处理设施布局更加均衡合理，基本实现所有中心镇建成污水处理设施。

在生态环境保护和建设方面。珠三角在全国率先建立区域大气污染联防联治机制，率先开展PM2.5监测并实时向社会公布，成为国内首个建立区域大气污染防治联席会议的省份。在跨界河流污染治理方面，广佛肇完成多条广佛交界河流的综合治理，基本完成牛肚湾及广佛河江尾段的堤防整治；深莞惠建立界河及跨界河综合治理联动机制，淡水河、石马河、茅洲河等界河整治取得重要进展；珠中江前山河等界河和跨界河整治取得阶段性成果。珠三角共建成污水处理设施289座，日处理能力1747万吨，比2008年增加803万吨。城镇污水处理率达91.5%，比2008年上升22.3%。截至2012年，珠三角地区比2008年新增生活垃圾无害化处理场18座，新增处理规模1.65万吨/日，城镇生活垃圾无害化处理率达87%，增加26.2个百分点。建成珠三角省立绿道2372公里和城市绿道4978公里。2012年珠三角地区城市人均公园绿地面积达15.8平方米，比2009年增加3.3平方米。珠三角地区完成森林碳汇重点造林21.53万亩。2012年珠三角森林覆盖率达到50.4%，比2008年增加1.42个百分点。

在基本公共服务方面，制度对接、资源共享、待遇互认。珠三角地区全面实现养老保险关系省内无障碍转移，基本实现区域内公共就业服务待遇顺畅流转。积极推进“门（急）诊病历一本通”，实施同级医疗机构医学检验、影像检查结果互认。公交卡“岭南通”覆盖珠三角8市并顺利实现与香港“八达通”、澳门“澳门通”联名发卡。珠三角毗邻市公交互联互通和短途客运班车公交化改造取得实质进展，累计开通72条跨市公交化班车；空地、公铁衔接更加顺畅，广州白云国际机场、深圳宝安国际机场共开通机场快线14条，基本实现珠三角地级市全覆盖；珠三角地区ETC车道覆盖率达60%。顺利推进第一批6个站场的土地收储和TOD综合开发，完成编制第二批7个站场TOD综合开发规划，印发了《珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划编制技术指引》。广佛肇参保人医疗费用可在推行制定医院进行直接结算；深莞惠推进基本教育资源互通，符合条件的东莞惠州两市学生，可报名认读深圳中小学，惠州、东莞对其他两市户籍学生安排就近接受义务教育；珠中江实现城镇职基本医疗保险关系在区域内无障碍转移和住房公积金异地购地购房互贷。相比其他领域，因为涉及到财政体制和资金投入方面的问题，基本公共服务方面推动的难度会大一些。

产业合作方面，共建产业合作区、产业协作。产业集群、专业镇、高新区等产业集聚区发展迅速，珠三角产业从分散布局逐步迈向集聚发展、错位发展，珠江东岸形成了全国规模最大的电子信息产业集群，珠江西岸形成了电器机械产业集群。广佛肇经济合作区启动建设，广州、佛山制造业向肇庆转移，在肇庆投资的广佛企业已占肇庆承接珠三角产业转移的七成以上；深莞惠经济圈中深圳在莞惠设立多个产业转移园，每年向莞惠转移产值400-500亿元，东莞（惠州）产业转移园建成和在建项目共24个，总投资30.1亿元；珠中江经济圈中，珠海南屏工业园与中山坦洲工业园共建打印耗材产业集群升级示范区，江门绿色光源基地和中山新光源高新技术应用基地全力打造珠三角西岸LED产业带。

（三）珠三角对口支援粤东西北

广东省有21个地级市，其中包括珠三角的9个地级市和粤东西北的12个地级市，整体来讲粤东西北的发展程度是非常低的，2013年的人均GDP只相当于全国人均GDP的68.3%，只是三分之二多一点。

为了进一步促进粤东西北地区振兴发展，2013年7月25日，中共广东省委、广东省人民政府发布了《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》。在对口支援粤东西北的工作上，主要是围绕一个目标、两个底线和三个抓手展开。一个目标是在2020年前与全国同步全面建成小康社会；两个底线是社会不能乱、环境不能坏，走出一条可持续健康发展之路；三个抓手一是加强交通基础设施建设，二是加强产业园区建设，三是做大做强地级市中心城区。①由于粤东西北的区位分布在广东省的角落里，交通很差，到目前为止还有十个县没有通高速，加快粤东西北的发展势在必行。

加强交通基础设施建设。2013年启动的“交通大会战”被认为是破解广东区域发展长期失衡的关键之举。交通建设主要包括两个方面，一个是高速公路的建设，除了县县通高速之外还有出省通道的建设。另外一个就是铁路的建设，目前是要发展客运高铁，珠三角的城际轨道要逐步向粤东西北延伸。除了铁路和高速公路之外，还有一些航道的疏通、港口的建设、规划和统筹发展。

加大中心城区扩容提质。目前全国各地都在建新区，粤东西北也在建新区，在每个市原来的中心城区旁边规划一个新区，每个新区都要做一个整体规划，并且要经过省政府同意，2013年12月31日，12个市都通过了省政府的同意。新区的建设主要是实现城区产业发展、人口集聚、产城融合，打造城市发展新的增长极。

促进产业园区扩容增效。在提粤东西北建设以前，实施的是“双转移战略”，由珠三角和东西北的市合作共建，在粤东西北的市建园区。在启动粤东西北战略之后，就把园区建设纳入了三个抓手范围之内来发展。全省产业转移工业园2013年共实现产值4942.9亿元，税收194.9亿元，分别增长26.9%和29.9%，继续保持平稳较快发展态势。粤东西北地区主要经济指标增速均超过全省平均水平，促进了区域协调发展；产业园区全年实现工业增加值1091.1亿元，同比增长33%，占粤东西北地区比重约22%，较2012年度提高2.3个百分点，吸纳就业69.02万人，较2012年末新增加2.37万人。②

差速器主要由差速器壳体、行星齿轮、半轴齿轮、从动锥齿轮、调整垫片、轴承以及行星齿轮轴等组成，行星齿轮轴的作用是将转矩传给行星齿轮，实现转矩分配，从而使车轮实现差速运转，在运行过程中，行星齿轮轴承受扭转力和弯曲力。

在干部对口帮扶工作制度方面，明确帮扶市派出干部设立对口帮扶指挥部，专责推进对口帮扶各项工作，指挥部总指挥、副总指挥是对口帮扶工作的直接责任人。指挥部由对口帮扶双方双重管理。为有利于调动对口帮扶双方的资源和力量，总指挥由帮扶市选派1名党政副职（广州、深圳市为市辖区区长或市直部门正职）担任，同时兼任被帮扶市市委常委、副市长；副总指挥由被帮扶市安排1名党政副职担任。指挥部下设办公室，办公室主任、副主任兼任被帮扶市相关部门（园区）领导职务。帮扶市选派干部原则上平级到被帮扶市任职，除保留原单位职务、待遇外，享受对口帮扶工作有关生活补贴。

在资金安排方面，明确省级和帮扶市投入被帮扶市产业园区、中心城区扩容提质、新区建设及经营性项目的财政帮扶资金，原则上以股权投资方式安排，帮扶市对被帮扶市每年安排不少于5000万元对口帮扶专项资金，广州、深圳等财力较强的市可适当增加帮扶资金。在联合招商引资机制方面，明确对口帮扶双方市政府要共同研究制订招商引资的项目和优惠政策，对口帮扶双方每年定期联合开展招商引资活动，建立招商引资信息共享平台。在利益分享机制方面，明确到2020年前，被帮扶市产业园区的政府性投资收益不分成，全部留存园区滚动发展。合作共建的示范产业园生产总值等相关统计指标由被帮扶市统计。在全面合作交流机制方面，明确对口帮扶双方在劳动力、科技、教育、人才、体制机制等方面开展全方位合作。对珠三角地区交流到粤东西北地区工作的各类人才，原有工资福利待遇保持不变。

二、广东省区域协调的经验启示

1.发挥政府的引导作用和市场的主体作用。坚持市场化取向改革是改革开放以来珠三角地区取得巨大成就的关键所在，也是珠三角地区在更高起点上实现新跨越的根本保障。在珠三角发展的过程中，广东省充分发挥市场“无形之手”的基础性作用和政府“有形之手”的导向性作用，尊重与顺应市场规律，以大力发展民营企业做强市场主体，以加快转变政府职能优化市场环境，以加快区域经济一体化实现资源更大范围的优化配置，进一步完善了公平、竞争、有序的市场体系，进一步增强了市场经济的新优势。

2.注重坚持推进制度建设。加强制度建设，建立长效机制，是推动《珠三角规划纲要》落实的有力保障。广东省在深入实施《珠三角规划纲要》过程中，将实践中行之有效的一系列做法固化为具体制度，建立了省委、省政府决策部署的会议制度，以及评估考核、专项督查等督促落实的工作制度，并出台了保障实施的地方性法规，使实施《珠三角规划纲要》纳入科学化、规范化轨道，常抓不懈、持续推进。

3.广泛凝聚社会力量。实施《珠三角规划纲要》是一项复杂庞大的系统工程，必须在形成充分共识的基础上，调动各方积极性，凝聚全社会的力量。广东省通过举办群众论坛、召开座谈会、引入公众评价、建立专家库和研究院等多种形式，不断集思广益、汇集民智，加强社会参与和监督，使实施《珠三角规划纲要》成为全社会共同关注、热心参与的大事，形成了协同推进的强大合力和良好氛围。

4.创新体制机制。建立产学研合作长效机制。积极推动与教育部、科技部、工信部、中科院和中国工程院等中央部门的产学研合作，创建“三部两院一省”产学研合作模式，形成集聚全国创新资源的长效机制。省部、省院产学研结合工作，为提高珠三角区域创新水平、有效抵御国际金融危机的冲击、加快产业转型升级发挥了重要作用，为建设国家技术创新体系提供了新鲜经验。在省部省院产学研合作的带动下，一批国家重大科学工程落户珠三角，进一步促进了创新资源的集聚。

合力推进服务业综合改革试点。广州、深圳两市的服务业综合改革试点工作扎实推进，已出台实施广州市服务业综合改革试点工作意见和实施方案。深化粤港澳服务业合作，确立粤港澳合作宏观战略和工作重点，分别签署实施粤港、粤澳合作框架协议，搭建粤港澳合作重要政策平台。强化政策支持，扶优育强，着力提高新兴产业和新型业态的市场化、产业化与社会化水平，存进现代服务业发展质量和水平的提升。

建立健全节能约束指标问责机制。省政府将全省节能目标分解下达给各地级市以上市政府，每年开展节能目标责任考核，先后对未完成年度节能任务的7个市进行问责。强化政策引导机制，每年安排2亿元资金支持节能技术改造等重大节能工程，清理对高耗能企业电价优惠政策，提高水泥等7个行业的差别电价加价标准和珠三角地区焦炭等11个行业淘汰类和限制类企业加价标准。强化节能市场化机制，对采取合同能源管理模式实施的节能技术改造项目实行奖励。强化监测预警机制，建立省千家企业能源利用状况报告年度季度报送及节能形势季度分析会制度。严格执行固定资产投资项目节能评估和审查制度，推动若干重大项目通过了国家节能审查，有力保障了中科炼化一体化等重大项目通过国家审批核准。

率先建立区域大气污染联防联治机制。建立了以分管副省长为第一召集人的珠三角区域大气污染防治联席会议制度，协调珠三角九市共同推进区域大气污染治理，珠三角成为国内首个建立区域大气污染防治联席会议制度的地区。

三、广东省区域协调的努力方向

1.经济发展方面的建议

加大规划和政策的实施力度。对“十二五”一系列重点专项规划，要进一步加强组织领导，明确目标责任，细化分工方案，突出工作重点，确保完成规划的目标完成。同时，要不断完善配套的政策措施，健全政策体系。持续增加研发投入，加速提升珠三角在全国区域创新体系中的地位和作用。

进一步创新体制机制。加快科技体制创新和自主创新体系建设。进一步完善节能减排的政策体系。制定实施重点行业和流域的污染物排放标准。加强建设项目环评管理。制定实施南粤水更清行动计划，巩固珠江综合整治成效。

加快重大区域发展平台建设。继续加大力度推进珠海横琴新区、广州南沙新区、深圳前海地区、广州中新知识城、茂名滨海新区、肇庆新区、中山翠亨新区、东莞台湾高科技园和佛山中德工业服务区等重大区域平台的规划建设，充分发挥其对全省经济平稳较快发展的示范带动作用。

2.民生方面要坚持重点突破，完善制度建设

完善民生保障长效机制，深入推进基本公共服务均等化综合改革。完善政府为弱势群体“雪中送炭”的保障机制，确保扶助弱势群体、保障基本生活的支出需要。一是建立最低标准制度，确立抚恤、优待人员、低保救助、农村五保供养、城市“三无”人员，以及贫困家庭老人和特殊困难老人统一的最低优待抚恤供养救助保障标准。二是提高农村保障标准，推进城乡低保、抚恤标准统一。三是建立和完善保障标准自然增长机制，逐步缩小地区间优待供养救助补助水平。四是积极推进重点优抚对象地区间优待待遇互认，推进“老年人优待服务一证通工程”。

完善财政支持异地务工人员纳入基本公共服务范畴、融入当地的政策措施。一是建立公共财政扶持机制，将异地务工人员的公共就业服务、职业培训、劳动监察、子女教育、住房保障、治安管理等服务管理工作经费纳入财政预算，落实职业介绍及培训等相关的服务管理补贴资金。二是通过财政扶持、降低门槛，简化手续，培育发展服务异地务工人员的新型社会组织，为异地务工人员提供各类公益服务。三是加强对异地务工人员的服务管理。逐步推进异地务工人员基本公共服务全覆盖，保障异地务工人员及其家属在卫生防疫、计划生育、法律援助、公共交通、文化娱乐、就业服务、权益保障等方面，享受与当地居民同等公共服务待遇。四是完善异地务工人员入户城镇政策，推进异地务工人员入户中小城镇，鼓励高技能人才入户，保障入户城镇务工人员在农村的既有权益。建立积分享受公共服务制度，重点推进异地务工人员按积分享受子女就近入读公办学校和承租公租房制度。五是鼓励异地务工人员参与社会管理，加强异地务工人员权益保障服务，促进异地务工人员融入城镇，共享改革发展成果。

3.政策支持粤东西北的发展

广东省围绕对口帮扶这一模式所给的政策不多，目前只有一些财政政策，也就是资金供给方面。如想更好的发挥对口帮扶的作用和效果，就要给区域合作区设定特定政策，如特区企业税收是15%，革命老区享受西部开发政策企业税收也是15%，这样的政策比财政更有效力，利用税收等经济杠杆撬动更多的社会资本，充分发挥市场的主导作用，促进产业转移，进一步提高对口帮扶工作的成效。粤东西北的被帮扶市在环境保护方面存在重审批、轻监管等问题，应该加大惩罚力度，加重企业污染环境的成本。

目前对口帮扶产业园区的主导产业特别明显的不多，停留在环保底线守得住，税收贡献达得到阶段。在项目布局方面应该考虑各个区域不同的条件和能力，有针对性进行产业布局，产业集聚，省里布局的项目有意识地进行倾斜。被帮扶市适合做什么，要有意识地引导适合的产业向这里集聚。

注释：

①《促进粤东西北振兴发展》，广东省人民政府http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/ydxbft/.

②《推动粤东西北加速工业化》，广东省人民政府http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/ydxbft/sdzsxttj/cyyq/201405/t20140521_198395.htm.