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国内外城市污水处理经验对吉林省的启示

2014-03-28马利彪孟宪平

长春市委党校学报 2014年5期
关键词:城市污水处理厂吉林省

马利彪,孟宪平

(吉林省人民政府发展研究中心,吉林 长春 130051)

城市污水处理设施及其运行,直接关系到居民的生存环境和生活质量,对经济社会发展也会带来重要影响。

一、吉林省城市污水处理设施建设和运行概况

目前,吉林省已经实现污水处理设施县县全覆盖。全省正常运行的城市生活污水处理厂55座,污水处理能力260万吨/日;在建污水处理厂2座,污水处理能力12万吨/日。

从污水处理程度看,2013年吉林省55座已运行城市生活污水处理厂累计处理水量达7.6亿吨,城市污水处理率达82.92%,平均运行负荷率79.99%(按照国家有关要求,污水处理厂建成运行第一年的负荷率应达到60%,第二年达到75%,第三年以后达到85%以上)。从污染物削减情况看,2013年全省城市生活污水处理厂累计削减化学需氧量(COD)总量19.3万吨,吨水削减量为0.254公斤/立方米。到目前为止,吉林省大多数城市污水处理设施运行情况良好。①

总的来说,吉林省城市污水处理设施从无到有,规模不断扩大,产业化水平不断提高,使全省城市污水处理能力上了一个新台阶。但全省城市污水处理仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。

一是体制机制不理顺。在政府管理体制上,市、县两级污水处理单位分别隶属于发改、建设、环保等部门,造成管理困难,建设和运行机制比较杂乱,政府主体地位不突出,严重影响污水处理设施的有效运行。

二是配套管网建设不足。从目前来看,由于地方政府对城市污水处理厂的配套管网建设投入不足,吉林省部分污水处理厂管网配套水平不高,污水收集率与设计处理能力差距较大,达不到建设部规定要求。

三是收费制度不完善。由于收费机制尚未形成,各地收费部门不健全,方式不规范,征收标准混乱,造成城市污水处理费收缴率偏低。运营费用不足,直接影响吉林省城市污水处理设施的稳定运行。

二、国内外城市污水处理经验和做法

(一)西方发达国家经验

在城市污水处理上,英、美等西方发达国家也曾走过一条从私人为主、到政府为主,再到政府与私人合作曲折反复的发展道路。归纳起来,主要有以下几方面经验。

第一,政府与市场分担。西方发达国家城市污水处理厂投资来源,一是政府投资,如美国一些城市污水处理设施由联邦和各州、市、镇政府投资建设,资金来自政府的投资和贷款。二是特许的私人法人投资兴建并独立运营。政府投资建设和运营又分三种情况:联邦政府投资建设,委托给地方运营;联邦或地方政府投资建设,交给所属的公有企业运营;联邦或地方政府投资建设,雇用或出售给私人企业运营。

第二,实行收费制度。西方发达国家建立起完善的城市污水处理收费制度。一是明确缴费主体为向公共污水处理系统排放废水的企业、居民及其他用户。二是向公众明确征收两大费用,即建设费和处理费。三是关于收费标准,不同国家的政策有所不同。如美国采用“从价计税制”,根据各级用户在污水处理工程运转与维护总成本费用中所占的比重,按比例分摊工程运转与维护成本。在日本,企业的负担金强制征收,先确定全体用户的负担总额,然后再分摊到每吨污水的负担金中。

第三,加强污染控制和监管。西方发达国家通过严格监管,控制污水排放。一是加强“源头控制”,减少工业废水排放,把好城市污水处理设施的入口关。二是做好“出口控制”,确保排往自然水体的水不超过环境容量容许的范围。如英国高度重视对污水处理及排放的管理。工业废水排放需向水管局提出申请,领到许可证后才能排放;直接排入河道的污水,必须处理至符合规定标准。

第四,完善法规和政策。西方国家通过制定严格的法规、条例和标准,控制水环境污染。英国1876年颁布世界上第一部水环境保护法规“河流污染防止法”,后又陆续颁布一系列法令,用行政和法律手段强制控制污染,保护水环境。日本为控制水污染颁发法规和条例,通过立法管理和实施标准,使水域环境得到较大改善。

第五,重视再生回用。西方发达国家不仅加强城市污水处理,而且特别重视污水的再生利用,通过法律、政策、技术等一系列手段,促进污水处理与回用的产业化。在美国,政府一方面通过立法和标准约束企业和个人的行为,另一方面又从产业政策、技术研发上为企业和个人提供支持。

(二)国内部分地区做法

从国内来看,江苏、浙江、江西、河南等部分地区城市污水处理方面的一些好的做法,值得我们学习和借鉴。

第一,科学合理规划,推进项目建设。一是在地方环境污染治理的总框架中,推进城市污水处理。二是综合规划,配套实施。如浙江省政府把污水处理纳入太湖等整体环境污染整治规划及国民经济和社会发展五年规划;江西省遵循“一次规划,分期实施”的原则,坚持污水处理厂和管网设施“四同步”,根据城市规划和现有容量确定污水处理设施建设规模,做到城市污水处理设施建设与城市规划相匹配。

第二,加强组织领导,分解落实责任。一是成立专门机构,加强对城市污水处理设施建设工作的领导。二是建立目标责任制,各级政府对行政区域内的环境保护工作负总责。如江西省政府成立全省污水处理设施建设领导小组,进行项目整体筹划、调度督导,组织统一招标及日常工作,各项目县(市)成立相应的组织机构;江苏省政府与省有关部门签订重点流域水污染治理目标责任状,制定工作方案,明确年度建设目标任务,并将目标任务层层分解落实。

第三,财政投入与市场化运作并举,解决资金难题。一是加大财政投入,发挥政府资金对项目建设的推动作用。二是大力推进市场化,鼓励各类资本投资、经营城市污水处理项目。三是加强收费管理,加大征收力度。如江苏省财政每年安排专项资金,用于淮河、太湖流域城镇污水处理工程建设。同时,积极开展市场化运作。目前大部分新建污水处理厂均实行BOT(建设—经营—转让)方式,部分地区还率先开展集中公开招标、集中建设、委托运营。江苏省自1997年起,开征城市污水处理费,并制定城市污水处理费征收管理办法。

第四,一手抓政策一手抓监管,确保项目实施。一是通过财政、税收、土地、价格等政策,引导社会加大对城市污水处理项目的投入。二是加强行政、法律、技术监管,确保城市污水处理达到规定标准。如江西省出台一系列政策措施,包括实行污水处理厂建设与项目审批挂钩政策,减免项目审批过程中的行政事业收费;落实污水管网经营政策,污水处理厂合资合作、土地使用和企业税收优惠政策等。浙江省加强监管,实施城镇污水处理厂水质管理和在线监测监控。绍兴市污水处理厂按照水质实际情况收费,对超标排污单位加收污水处理费,促使企业废水经过初步处理后再进入污水处理厂。

三、完善吉林省城市污水处理的对策建议

国内外城市污水处理的经验和做法,对吉林省有很多有益的启示。

(一)统筹规划,科学布局

城市污水处理设施是城市基础设施的重要组成部分,要把城市污水处理问题放在全省经济社会发展大背景中通盘考虑。一是纳入国民经济和社会发展规划,统筹安排,分步实施。二是纳入城市环境综合整治规划和基础设施建设规划,在环境污染治理总体框架中推进城市污水处理。三是制定吉林省城市污水处理设施建设规划,提高规划的权威性和强制力。同时,要根据未来城市人口变量、经济发展趋势及城市各功能区需要,科学预期城市供水量、生活污水排放量和工业废水排放量,科学确定城市污水处理设施的数量、规模及空间布局。

(二)政府主导,多元化运作

城市污水处理具有公益属性,政府要切实承担主导责任,发挥组织领导、规划和政策制定、监督管理等方面的作用。无论是城市污水处理设施的建设还是运营环节,都需要政府代表社会公众的利益牵头去做。但政府主导并不是政府包办一切,而是根据污水处理行业的特点,结合全省经济发展水平和财政支付能力,采取多元化的运作方式。在政府主导下,城市污水处理既可采用完全政府投入模式,也可引入市场化运作模式。如采取委托国有企业运作、BOT(建设—经营—转让)、TOT(转让—经营—转让)等多种方式开展城市污水处理设施的建设和运行。

(三)建立科学合理的收费制度

建立可持续的收费制度是确保城市污水处理系统良性运行的核心和关键所在,要加快建立行之有效的收费机制,不断提高污水处理费收缴率。一是广泛宣传引导,让百姓和企业真正树立“污染者付费”、“使用者负担”、排污收费天经地义的正确观念。二是统一征收机构,可明确一个行政主管部门全面负责城市污水处理费的征收和管理。三是科学定价,引入第三方专业机构,实事求是进行城市污水处理成本核算,做到公开透明、公正合理。四是污水处理收费价格的调整,应当结合实际,采取“少量多次,分步实施”的方法,逐步实现国家规定的目标价格,避免大幅度一次性调整引发社会矛盾。五是分类定价,根据居民生活用水、工业用水、经营服务用水和特种用水四类水质分别制定不同的价格,根据国家政策法规要求对各类排水按照水质、水量征收污水处理费。

(四)完善组织、政策和监管保障机制

首先,加强组织领导和目标责任制考核。实行政府首长负责制,政府主要领导是第一责任人。按照分级负责的要求,将环境保护和城市污水处理的目标任务进一步分解落实到各地区和各有关部门,并将指标完成情况纳入各级政府和各有关部门的绩效考核目标责任制,作为领导干部综合考核评价的重要内容。同时,将考核结果作为省级财政转移支付、国家和省以奖代补专项资金安排的重要依据。

其次,完善政策体系。建立健全一整套政策支撑体系,奖优罚劣,规范管理。一是制定资金投入政策、收费政策及各项优惠政策,引导企业和社会资金加大对城市污水处理的投入。二是建立省级以奖代补专项资金,对运营好的污水处理企业进行奖励,发挥其引导和鼓励作用。三是研究制定相关政策措施,积极鼓励各地结合实际,因地制宜加快发展再生水利用和污泥处理处置项目。

再次,强化管理和监督。在吉林省城市污水处理领导小组的统一领导下,省发改、建设、财政、物价、环保等部门通力合作,密切配合。做好城市污水处理项目的审批和管理;加强对污水处理费征收与使用的监管;建立全省城镇排水在线监测手段,实行所有城市污水处理企业进出水主要指标动态实时监控和指导,确保达到规定要求;在收费标准上做好审核把关工作。

[注 释]

①文中数据来源于吉林省住房和城乡建设厅《关于2013年全省城市生活污水处理设施建设运行情况的通报》。

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