关于环境伦理的行政思考

王 瑜，许丽萍

（1.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 310070；2.内蒙古呼和浩特市环保局，内蒙古 呼和浩特 010021）

关于环境伦理的行政思考

王 瑜1，许丽萍2

（1.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 310070；2.内蒙古呼和浩特市环保局，内蒙古 呼和浩特 010021）

环境伦理旨在解决狭隘的人类中心主义和开明的非人类中心主义之间的争斗，而可持续发展的环境伦理观综合了这两种观念，要求在人与自然和谐的基础上，以发展的眼光和协调的观点来解决环境问题，它是一种现代环境伦理观。当前，在经济社会发展过程中，政府、市场、社会环境伦理缺失比较普遍，解决这一问题，政府必须树立现代环境伦理观，完善公共行政制度，建立“政府为主、市场为辅、社会广泛参与”的可持续环保机制。

现代环境伦理观；公共行政学；环保机制

在工业文明时代，随着科学技术的快速发展，世界各国在工业化推进方面取得了日新月异的成就，但是大规模开采矿产资源、制造化工原料、滥伐森林，对自然环境造成了巨大危害，自然界在人类的掌控下已经超负荷运转了，资源匮乏、环境恶化、珍稀物种濒危、灭绝等危机问题接踵而来，人与自然和谐发展的格局被打破，这些问题的出现需要人类重新认识、界定人与自然间的发展关系，反思人类自身原有的思维方式、发展模式、道德观等。人们已愈来愈清楚地意识到，对环境恶化和生态失衡问题的解决，仅仅依赖经济和法律手段是不够的，必须同时诉诸伦理信念。只有以伦理信念为基础，环境保护运动才能从幼稚走向成熟，从肤浅走向深沉，这种伦理信念就是环境伦理学的基本理念。[1]

一、环境伦理的内涵及发展

环境伦理的实质和核心问题是人与自然的关系。早在两千多年前，这一生态环境伦理观念在中国古代哲学家的思想理念中就隐约可见。老子是中国古代较早提出“天人合一”宇宙伦理观的哲学思想家，“天人合一”的思想强调在发展人类文明与自然环境保护之间出现矛盾时，要把维护自然的生态平衡作为一切行动的原则，这种观念是处理人与自然关系最宝贵的思想理念。古代哲人的“兼爱万物”等思想，也是现代环境伦理学的哲学基础。事实上，环境伦理就是处理人和自然的关系时所应遵循的伦理道德规范和行为准则。

环境伦理伴随着人类进步而产生，它一直在解决“人类中心主义”和“非人类中心主义”两种观点之间的争斗。在农业文明时代，生产力开始逐步发展，人口迅速增多，由此带来了人类对自然资源的开发程度加深，出现了植被破坏、水土流失、自然灾害频繁等一系列问题。进入工业时代，人们看到了生产力扩大带来的可观利润收益，开始了肆无忌惮地大规模开发自然，人与自然的关系演化为一种纯粹的功利性关系。人类被利益蒙蔽了眼睛，人类中心主义价值观成为这一时期的主要价值观，有限的自然资源成为不断满足人类无限扩大的欲望的“消费原料”，如果不加以节制，原料将会被消耗殆尽，这种价值观无视了人类代际间公平发展

的核心理念。心理学家弗洛姆曾说过：“二十世纪尽管拥有物质的繁荣，政治与经济的自由，可是在精神上二十世纪比十九世纪病得更严重”。[2]随着环境的恶化、资源的匮乏，人类开始意识到了危机，为了避免在工业文明后走入历史的死胡同，开始寻求从工业文明时代转型为生态文明时代的契机。1987年联合国世界环境与发展委员会（WCED）向42届联大“环境与发展会议”提交的《我们共同的未来》报告中，正式提出了“可持续发展”的概念，即“可持续发展既是满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。[3](P52)从此，可持续发展环境伦理观成为了生态文明时代的主要价值观，它强调人与自然的和谐统一，既关心人，也关心自然，既重视人的能动作用，也重视自然的道德地位；它整合和提升了环境伦理观，是生态文明时代一种新型的现代环境伦理观。

二、现代环境伦理观缺失的表现

现代环境伦理观的缺失对政府制定行政制度、规章和政府行为方式会产生巨大影响。人都有追求自身利益的权利，但当个人利益与集团利益、局部利益与整体利益发生矛盾时，人们如何抉择就受到个人价值观的影响。目前的“高投放、高消耗、高排放、低效率”的粗放式增长方式，过度消耗环境资源的行为方式，给自然生态造成了严重损害，违背了可持续发展的核心理念。

（一）政府缺失现代环境伦理观的表现

第一，经济利益高于一切的发展理念。受传统官僚体制的影响，有些地方政府把生态环境治理看作是一个费钱、费力、费时、成效收益慢的大工程，在激烈的官员锦标赛中，一届政府的环境保护投入很可能成为下界政府的收益，加之国家各地区的发展指标考核中经济指标所占的比重相对较大，因此，各级政府为了自身的局部利益、短期利益，采用粗放外延型经济增长方式，遵循经济利益高于一切的发展理念，盲目地追求经济发展，追求GDP的增量。以内蒙古为例，一些县、区政府为了摆脱“贫困地区”的称号，无限度地开发现有矿藏资源，不惜以牺牲草原生态环境为代价换取短期的政绩，错误地把经济总量的增长看作是政府治理能力的提升，地区经济发展的同时自然环境也受到严重破坏。

第二，事后治理的管理方式。我国环境治理方式一般多采取事后防治、被动预防、短期治理等措施，即在环境已遭严重破坏的情况下，有时甚至出现了公民群体性事件时，各级政府才采取集中整顿的“末端治理”方式，这种环境治理模式造成的直接后果，一方面是自然环境系统长时间、大范围的失衡；另一方面，事后治理一般成本较大，政府不仅要为人类贪婪的后果埋单，还要为修复自然环境付费，以避免事故重复上演。

第三，部门间利益冲突。环境治理是一项费时、费力、成效慢的系统工程，环境保护的相关职能部门经常利用掌握的环境政策资源，在制定有关环境政策或法规时，忽视全局利益，千方百计为部门争权力、争利益，要审批权、要检查权、最后落实到处罚权。[4]为了本部门利益的最大化，部门间对执法有利可图的环境管理事项“抢”，对无利可图的环境管理事项“推”，形成权力垄断。

第四，环境执法监督机制薄弱。环境执法工作人员由于缺乏可持续环境伦理意识，导致在执法过程中政府监管责任严重缺位。例如，许多大型煤矿、电力、化工企业不惜花费高价得到内蒙古草原地区矿业的开发权，随后肆无忌惮地开发资源并形成垄断之势，这种形式虽然带动了当地就业和为第二、三产业的发展带来新机会，给当地带来了可观的经济收益，可是对生态环境却造成了严重的污染和危害。地方政府部门只为了眼前的利益，没有完全依法履行职责，应承担的监管责任也未得到有效追究，以至于最后出现企业开发资源、地方付出代价，企业“吃肉”、地方“出血”的现象，违背了现代环境伦理观的持续性原则。[5]

（二）市场缺失现代环境伦理观的表现

由于缺乏现代环境伦理观的引导，加之政府监管机制不到位，在自然环境保护上不能起作用或是不能充分发挥有效作用，使得企业为了赢得自身利益的最大化，常常无节制、无秩序地排污和开发，不惜以牺牲当代和后代人的自然环境为代价来维持当下的经济利益，把环境完全当做为人类生存和生产所服务的利用工具，环境资源产权不明晰、资源竞争不足导致资源浪费现象严重，“公地悲剧”愈演愈烈。

第一，自然资源产权不明晰。产权的广义定义是对财产的所有权，包括归属权、占有权、支配权和使用权。首先，我国宪法及《自然资源法》对所有自然资源均归国家及集体所有的模糊界定，使得缺乏具体的产

权主体代表，在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利、义务，形成了众多资源利用利益分配上的矛盾，地方政府、开发者、团体及个人，为争夺资源开发权益而不顾环境的承载能力进行掠夺式开发，完全违背可持续发展与利用的原则。其次，由于资源产权的初次分配都是掌握在政府行政部门手中，成了行政权的附庸，丧失了产权应有的经济激励作用，沦为资源行政部门设租和寻租的工具，严重妨碍了资源的合理配置。

第二，自然资源市场缺位和竞争不足。目前，我国很多自然资源市场还没有发育起来或根本不存在。“产品高价，资源低价，环境无价”[6]（P21）可以说是我国目前价格格局的真实写照，因而自然资源被过度开发，污染越来越严重。有些资源产品市场虽然存在，但价格偏低，只反映了劳动和资本的成本，没有反映生产中自然资源损失和环境损害的机会成本，如我国一些地区的地下水和灌溉用水无价或低价，导致被大量浪费。[7](P19)自然资源市场上，竞争不足是一种不完全市场状态，使得效率受损。

第三，“公地悲剧”愈演愈烈。英国学者哈丁在1968年提出“公地悲剧”的结论：“每个人追求个人利益最大，最终结果是不可避免地导致所有人的毁灭”。[8](P89)环境资源作为典型的公共物品，它的公共性和非排他性、无偿性使得每个人都可以无条件地使用这种资源，而且不会因为一个人的占有影响其他人对资源的使用权；但从全人类的整体角度看，环境资源又具有稀缺性，这便出现了“搭便车”式的抢先消费，而以等价交换为基础的市场机制在此不起作用，因而结局则可能是所有人为了个人的私利而无节制地争夺有限的资源。

（三）社会缺失现代环境伦理观的表现

第一，公众环境意识发展滞后。在狭隘的人类中心主义观的影响下，我国公众环境保护意识滞后，参与环境保护的意愿不足，甚至存在着重视个人利益、忽视社会利益；重视局部利益、忽视全局利益；重视眼前利益、忽视长远利益的现象。

第二，民间环保组织发育尚未成熟。我国民间环保组织起步晚、数量少、作用小，首家环保NGO“自然之友”成立于1994年3月31日，那时可持续发展的环境伦理观在中国尚处于发展初期，为数不多的民间环保组织还没将这种核心理念真正应用到实践中。非政府组织多为官方或半官方性质，受政府管制，其发展理念受政府环境伦理观的严重约束，参与决策和监督政府、企业的作用没有真正发挥出来。

三、树立现代环境伦理观的路径选择：建立政府、市场、社会三方参与的环保机制

党的十七大提出了建设生态文明的发展目标，指出生态文明建设是建设和谐社会理念在生态与经济发展方面的升华，这一思想蕴含着丰富的政治内涵，从而将生态环境上升到政治问题的高度，[9]在生态文明社会中，可持续发展是现代环境伦理的核心理念，它要求实现人类社会的可持续发展，并建立一种道德上的规范，最终将这种伦理理念运用到社会实践中，成为指导人们对待自然的行为准则。而公共行政学为这种转变提供了选择路径，即从公共行政学视角，把环境问题纳入到政府决策、政府行为、市场竞争和公民参与过程中，完善公共行政制度，建立“政府为主、市场为辅、社会群体广泛参与”的环境保护机制，实现政府发展模式由工业化向生态化转变。

（一）完善政府的环境伦理责任

生态环境治理作为一项典型的公共政策，具有非竞争性和非排它性以及利益不可分性，不能单纯依靠市场和公民社会自治，政府仍是环境保护的主要责任主体。环境保护涉及到跨部门、跨区域的综合问题时，需要各地区政府、环保相关职能部门以及社会力量、企业的通力合作，政府作为掌握公权力和重要资源的责任人，应该积极发挥宏观调控的能力，在现代环境伦理观的影响下，将制定的规划、政策、法规和标准真正地付诸实施，把“环境保护”、“可持续发展”的理念运用到实践中去。

第一，树立环境优先的行政理念。政府在制定和实施经济、社会发展规划的时候，必须树立“以人为本、全面、协调、可持续发展”的科学发展观，把环境保护放在首要位置，并统一纳入经济发展的规划之中。要千方百计增加环保投入，把它作为衡量经济发展质量的标准之一，也要把其作为考核官员政绩的一个重要标准。

第二，对环境产业实施政策倾斜。环境产业存在相当大的正外部性，投资周期相对较长，投资金额巨大，所以政府应该给予环境产业更多的优惠，主要包括更优的税收政策、更少的土地使用费、更长的土地使用

期限、更优的融资政策和更强的产权保护制度等，以增强对环境产业投资的激励。

第三，明确各级政府职能。进一步明确各级政府在环境管理中的职能及分工，避免“多龙治水”、相互冲突、彼此竞争。在建设生态文明社会的过程中，各级政府部门要调整所承担的环保职能，使政府、企业及环保中介组织之间各司其职、合理分工，建立起自我约束、相互监督的运行机制。具体说，就是要把环境污染治理的责任留给企业，把环境资源配置的职能交给市场，把社会服务性职能转给中介组织，政府则主要负责相应的调控、监督及协调，避免权力垄断，职责不清的问题。

第四，完善环境监督机制。要想有效规范主体行为，在倡导道德意识约束的前提下还要及时完善环境监督机制，对人类的环境行为进行有效制约，防止自然环境的进一步恶化，实现从末端治理到全程监督，同时还要建立环境保护的反馈机制与预警机制，尽量把损失降到最低。

第五，建立健全生态环境法制体系。1989年12月26日我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，距今已有二十多年了，与它相关的《草原法》《自然资源法》《森林法》都在这几十年中不断修改和完善，而作为国家的一项基本法《环境保护法》却一直没有调整，其中的一些条款已经与当下的政府、市场、社会发展现状不相匹配。因此，要调整《环境保护法》使其适应现代环境伦理观的要求，当立法所规定的具体义务逐渐内化为人们心中的道德义务，形成新的更高层次的环境伦理时，这种法律行为规范就会成为具有普遍约束力的社会伦理，从而获得人们自觉履行的效力。

（二）健全市场调控机制

政府是环境保护的主导力量，与政府的主导地位相对照，市场通过微观层次上的经济杠杆和市场规律的作用，也能够在推动环境保护方面显示它的巨大威力。市场直接投资环境保护事业，是环境保护的直接参与者，但它的环保行为离不开政府的引导。

第一，进一步完善市场规则。现代环境伦理观要求人们一切行动都要以实现环境、经济和社会的和谐发展为己任，因而，相关部门要尽快建立一套市场规则，包括市场进入规则、市场竞争规则和市场交易规则，主要目标就是要实现企业利益和社会环境效益的共赢。实际上，任何企业的活动和经营行为，都该接受伦理道德方面的约束与限制，接受环境道德的约束是有利可图的，企业同心协力地珍惜环境并不会花太大的成本。[11]否则，企业如果以牺牲社会环境效益为代价而换取经济利益，最终也会使企业自身受损。

第二，建立健全市场化环境治理机制。首先，实现排污收费制度。按照“谁使用，谁付费；谁污染，谁补偿”的原则，市场要对污染者按其排放污染物的不同种类和污染程度大小征收排污费，将环境污染带来的外部负效应内部化，变向地激励排污者提高环保意识，改变生产经营模式，逐渐树立绿色企业的意识，提升自身的企业形象，从而得到广大群众的认可。其次，实施环境税制度。对有污染性的产品征收环境税，就会使产品价格升高，消费者对其需求就会减少，而生产者的收益就会下降，通过这一方式促使其多生产绿色产品而减少污染性产品的生产。例如，比利时和丹麦对电池、剃刀、一次性照相机甚至轮胎征收环境税；在意大利，对不可降解的塑料包装袋征收相当于生产费用5倍的税；在丹麦、芬兰、瑞典还对不可处理的饮料容器征收环境税，英国、德国、瑞典等国还对含铅汽油和无铅汽油实现差别税收，从源头上防治污染和提高资源的利用效率。[12]

第三，完善竞争规范机制。企业为了在激烈竞争的市场环境中获得盈利，必将其个人利益置于首位，为了规制这些竞争行为，要实施有效的环境经济手段对其约束和规范，确保环境资源的可持续利用。排污权交易制度就是市场规制方法之一，1968年由美国学者戴尔斯（J.H.Deles）最先提出，1976年开始在美国广泛实施。它的成效在于：“排污权交易①更能发挥市场机制的作用，其实质是将排污权作为一种商品来买卖，通过价格信号，使排污企业对自身的排污行为作出理性自主的选择。但是，实施排污权交易的前提是要有相对成熟的市场条件、有序的市场交易规则，而且需要有政府行之有效的监督和管理。”[13]然而，政府如不能准确、及时地监测企业的排污量，或对有些无证排污或超量排污的企业不能严格监管，则排污权形同虚设，所以，这一过程中政府监管落到实处就十分重要了。

（三）完善社会参与机制

社会参与机制就是通过非政府、非营利组织，以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式参与环境保护，如利用环保群众运动和环境道德舆论去推动社会通过全方位的改革和建设，克服环境的外部

不经济性。

第一，鼓励民间组织发展。环境政策工具的有效发挥需要市场、社会组织等其他主体的广泛参与，非政府环保组织就是其中不可或缺的重要主体之一。环境保护是环保组织的天职，维护生态平衡的生态整体利益观是环保组织的核心理念。如著名的环境机构“自然之友”、“绿岛”、“阿拉善生态协会”、“内蒙古草原保护协会”等都积极参与到生态政策的制定、执行、监督等环节中，通过“对话”、“沟通”、“对抗”等方式建言献策，从社会组织的角度约束政府、企业、公民行为，保障环境政策的顺利执行，同时也弥补了政府与市场的不足，为自然环境保护注入新的活力。今后，要广泛宣传现代环境伦理观，积极鼓励、培育民间环保组织的建立和发展，制定相应的鼓励性政策，如降低民间组织成立门槛、减免税收，在调动市场机制的条件下，鼓励更多私人企业多为民间组织提供资金和技术支持，使现代环境伦理意识逐渐深入人心，成为一项约束所有行为主体的规范标准，指引着环境主体的一切行动。

第二，注重公民参与。在环境保护过程中，要注重公民参与，从现代环境伦理观的高度确立公众在环境保护中的主体地位，肯定公民所拥有的保护环境的知情权、参与权、表达权以及相应的责任，使公民由消极的环境权利享用者、追求自身需要满足的消费者，转变为主动维护人类共同环境利益的责任者。为了实现人类发展与自然保护的和谐共存，要在积极、有效地宣传环境伦理道德意识的前提下，树立公民绿色消费观念，创建与环境和谐共生的新的生活方式；要让他们通过自己的行动，影响政府和企业的决策，确保他们在经济发展中确立生态效益重于经济效益的价值观。

第三，保障公民环境权。环境权的基本意义是“人类在开发保护环境资源时要兼顾世界各国和人类各代的环境权益，为全人类及其子孙后代保护环境”。[14](P42)确立公众环境权，有利于动员全社会的力量，充分发挥公众的积极性、主动性和创造性，参与环境资源保护工作，对政府决策、企业行为进行监督，减少资源的浪费，提高资源配置的效率。

[1]杨通进.环境伦理学的基本理念[J].道德与文明，2000，（1）.

[2]郭令西.环境伦理教育的理论和实践[D].长沙理工大学，2011.

[3]世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].长春:吉林人民出版社，1997.

[4]杨洪刚.中国环境政策工具的实施效果及其选择研究[D].复旦大学，2009.

[5]高志友.环境伦理学视野中的可持续发展[D].成都理工大学，2002.

[6]张世秋，李彬.关于环境税收的思考[J].环境保护，1995，（9）.

[7]于珍.我国生态环境保护制度创新研究[D].郑州大学，2006.

[8]G.哈丁.公地的悲剧[A]，艾伦.科特雷尔:环境经济学[M]，商务印书馆，1981.

[9]陆聂海.生态政治和政治生态化刍议[J].理论研究，2008，（2）.

[10]朱红兰.论现代环境伦理对我国环境立法的影响[D].重庆大学，2010.

[11]李桂玲.我国环境保护的伦理导向与法制保障[D].成都理工大学，2010.

[12]徐冬青.环境问题：21世纪中国面临的严峻挑战[J].学海，2002，（5）.

[13]范俊玉.政治学视阈中的生态环境治理研究[D].兰州大学，2010.

[14]徐玲燕.环境保护的社会机制[D].浙江大学，2005，（10）.

［注 释］

①排污权交易是科斯定理在解决环境问题上的典型运用，政府环境管理部门依据一定的环境质量目标或标准，确定某一区域环境可承载的污染物总量，按排污总量的上限对排污权进行初始分配，以许可证的形式发放到相关企业，并允许排污权可以在市场上自由交易。由于不同企业的治污成本不同，治污成本低的企业为了经济利益积极减污而将过剩的许可证在市场上出售，而治污成本高的企业也有积极性去市场上购买排污权以节约成本。

［责任编辑：解梅娟］

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2014-05-08

王瑜（1981— ），女，内蒙古呼和浩特人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事公共政策研究；许丽萍（1982— ），女，内蒙古呼和浩特人，呼和浩特市环保局工作人员，主要从事环境规划与管理研究。