打造城市发展升级版：城市环境风险检视与超越

杨刘保

（中共长春市委党校 社会与文化教研部，吉林 长春 130103）

一、问题的提出：从生态城市到城市环境风险

城市，作为人类活动的密集场所，无时无刻不在发生着各种各样的交互关系。城市也常常表现为“在有限制的辖地上”居民的集合和彼此交往所形成的持久稳定的活动。城市化，作为推动经济社会发展的重要引擎，无时无刻不在影响着经济发展和社会活动的速度、广度和程度。“城市化被视作人类去往理想彼岸的现实版诺亚方舟，更被功利主义所支配的当代城市管理者，视作经济、文化发展的引擎和主体发动机，看来，城市化还将进一步提速。”[1]在城市化作为人类未来发展的一项基本选择之后，人们开始高度赞扬城市化发展所带来的各种福音，诸如便捷、快速、高效、机会、资源等等，与此同时，有一种质疑之声也随之出现：城市对我们到底意味着什么？城市与人，将如何继续携手前行？人类究竟如何选择适合自身发展并且可持续的城市化发展道路？这种质疑之声，把我们的目光既拉回到城市发展的原点，也聚焦于当下城市发展的困境，更投射到未来城市发展的走向。赞扬与质疑这两种不同声音的焦点在于，究竟应该建造一个怎样的城市才是人类的真正栖身之地？于是，人们给出了很多可供选择的答案，在这些答案之中，有一个答案似乎得到了更多人的认同，并作为城市化发展的一个新的重要命题和升级版本被提了出来——生态城市。生态城市这一概念是在联合国教科文组织（UNESCO）发起的“人与生物圈（MAB）计划”研究过程中提出来的。“他们把生态城市解释为一定地域空间内人与自然系统和谐、持续发展的人类居住区，是人类居住区（城乡）发展的高级阶段、高级形式。”[2]生态城市研究以城市生态环境为切入点，延伸到更多的城市建设与发展领域。“生态城市建设是一项涉及到经济、社会、人口、科技、资源与环境等子系统组成的时空尺度高度耦合的复杂动态开放巨系统的系统工程。其内容涉及到地理学、生态学、环境科学、人口学、系统工程学、技术学、经济学、社会学、法学、伦理道德学等许多相关领域，其思想有着极为深刻的哲学背景、社会背景乃至心理背景。”[3]

从城市生态环境的视角出发，生态城市建设符合我国经济社会发展的总趋势。首先，生态城市建设是和谐社会建设的基本要求。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。人与自然和谐相处的要求使得在城市化发展过程中必须关注城市生态环境问题。生态城市建设与和谐社会建设有着方向的一致性。其次，生态城市建设是小康社会建设的应有之义。全面建成小康社会在生态文明建设方面的要求是：“资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。主体功能区布局基本形成，资源循环利用体系初步建立。单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少。森林覆盖率提高，生态系统稳定性增强，人居环境明显改善。”[4](P18)生态城市建设必然是其中的一项重要内容。生态城市建设与小康社会建设有着内容的一致性。第三，生态城市建设是现代化建设的基本内涵。现代化是一场深刻的社会历史变迁和体制机制转型，是涉及经济、政治、文化、社会、生态等多个领域和层面的整体性变迁过程，其中包含着城市社会的变迁和城市发展的转型，现代化建设要求未来的发展是可持续的，而生态城市是未来城市可持续发展的基本方向。生态城市建设与现代化建设有着内涵的一致性。

城市发展中的生态环境问题由来已久。在风险已成为当代社会的重要特征、当今世界已经进入风险社会的背景之下，环境问题往往就是风险问题，环境风险成了社会风险的一种重要表现形式，如果不能有效采取预防性行动以及相应的制度化措施，这种环境风险的副作用就会越来越明显，甚至会造成不可预见的后果，从而使得环境的恶化变得不可控制。2013年12月12日至13日召开的中央城镇化工作会议提出，城镇建设，要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。因此，关注并治理城市环境风险、提升城市生态环境品质是推进生态城市建设、提升城市竞争力和城镇化质量的重点和重要依托。

二、发展的悖论：城市发展与城市环境风险的纠结

城市建设发展与城市环境风险如同一对孪生姐妹，很多时候彼此形影不离，诸如城市生活垃圾问题，因废气、废水、固体废弃物排放而产生的空气污染、水污染、土地污染，还有噪音污染等环境问题常常与城市的发展相伴而生。这些问题都是人类活动造成的，而城市的发展又离不开人类的活动，城市是人造体，人群是城市发展的最基础的元素和符号，这是城市发展的悖论。人类活动所带来的城市环境风险是城市发展中挥之不去的梦魇，于是，城市的管理者们试图降低或解决这些环境风险，但效果往往并不明显，这成了城市发展中的纠结所在。

何以如此？原因之一是，作为社会环境的城市公共空间与作为栖身居所的城市私人空间的区割。法国社会学家伊夫·格拉夫梅耶尔曾以“空间”概念构筑了城市世界的一种研究方式。在伊夫·格拉夫梅耶尔看来，“所有被开发、居住、周游的空间都或多或少带有与此关联的人类活动的印记。其中尤以城市为甚，因为城市是典型的构筑空间，集中了大量的人和彼此依存的活动。”[5](P18)据此，伊夫·格拉夫梅耶尔讨论了城市空间的四种内涵：作为社会产物的城市空间、作为社会环境的城市空间、作为竞争场所的城市空间和作为观察范围的局部空间。伊夫·格拉夫梅耶尔在探讨“作为社会环境的城市空间”时认为，城市世界是一个特殊的环境，“这个环境由人和物根据某种秩序集合和配置而成”。[5](P19)1925年，美国芝加哥学派的创始人、社会学家帕克开始以生态方法关注和研究城市环境效应，由此创立了一种新的城市研究理论，即城市生态学。城市生态学中的城市是物质环境和人际环境的结合体。伊夫·格拉夫梅耶尔所探讨的“作为社会环境的城市空间”即是物质环境和人际环境相互交融在一起的场所。

如果从公共空间和私人空间的划分来看，伊夫·格拉夫梅耶尔所探讨的“作为社会环境的城市空间”更确切地说是作为社会环境的城市公共空间，而与此相对的就是作为栖身居所的城市私人空间。在分析城市发展与城市环境风险的纠结时，区别并研究作为社会环境的城市公共空间与作为栖身居所的城市私人空间的不同是一个可能的思路。作为栖身居所的城市私人空间是指以居所为主，包括工作环境在内的城市私人环境空间，而作为社会环境的城市公共空间是指包括广场、道路、公园、河流、空气等这样的城市公共环境空间。前者是占据了个人生活绝大部分时间的小空间，由于人们更多的时间是生活在这样的小空间中，于是往往会认为它与个人的身心健康关联度更高，进而特别关注小空间中的环境问题；后者是只占个人生活中小部分时间的大空间，人们在其中停留的时间相对较少，于是往往会不关注或极少关注其中的环境问题，尽管它同样会对个人的身心健康带来不可估量的影响。这就是城市公共空间与私人空间的区割。区隔是指人们对某两种或两种以上的事物进行了有意识或潜意识的区别看待，并主动将它们分割甚至对立起来。当人们无法忍受公共空间中的环境问题时，进入私人空间领域活动就会成为更多人的选择，这将会进一步加剧这种区隔。于是，私人空间中的环境问题得到人们更多的重视并力图改善，比如对于甲醛是否超标等家居环保的要求得到进一步强化，而公共空间中的环境问题往往由于集体的无意识而日益加重甚或恶化，比如绿地被破坏、垃圾乱扔乱堆放、PM 2.5浓度增加等问题成了生态城市建设中的纠结所在。

原因之二是，生态环境的“公地悲剧”魔咒对城市发展形成负效应。1968年，美国学者哈丁在《科学》杂志上发表了一篇文章——《公地的悲剧》。哈丁在文章中设置了这样一个场景：有一块公共草场，一群牧民同在这块草场放牧，其中有一个牧民想多养羊增加收入，尽管他知道草场上羊的数量已经够多了，再增加羊的数量，只会使草场的质量下降。但是从个人利益角度出发，他肯定还是会选择多养羊以图增加个人收益，因为在他看来，草场质量下降的代价由大家平均分担。这种代价乍一看似乎被分散了。但是，当每一位牧民都这样思考并作出这样的选择时，草场就会继续退化直至无法再给羊群提供给养，草场质量下降而由大家平均分担的代价反过来在每个牧民身上不断累加，最终只会导致所有牧民破产而带来悲剧。按照哈丁的描述和理解，当一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止其他人使用，由此导致资源的过度使用甚至枯竭，即为“公地悲剧”。在现代社会，“公地悲剧”往往伴随着个人在复杂社会系统中的选择性行为。由于风险往往是“选择的某种行动之结果的不确定性，以及由于这种不确定性使行动者的期望目标与实际状况之间发生差异，而给行动者造成损失的可能性。”①所以，这种“从我出发”的选择性行为往往使得环境风险这样的“公地悲剧”频繁发生。

从资源环境的角度来看，“公地悲剧”的典型例子很多，如草场过度放牧、过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源以及污染严重的河流和空气等。以城市汽车的增加为例，我们一边享受着汽车文明带来的好处，一边又承受着现代科技发展所带来的环境风险。汽车，尤其是家用汽车的增加是城市居民生活水平提高的一个显著标志，也给人们出行带来了便利。但是，当现有的城市道路交通系统无法承载现有的汽车容量时，交通拥堵就会随之而来，这时候人们就会怪罪于落后的道路网和道路交通系统的设计者与城市决策者们，而很少从自身去寻找这种窘境之所以产生的原因，人们依然在汽车能给自己带来交通便利的基本认知理念之下购买汽车，继续在为城市的交通拥堵增添一份压力，紧接着，道路交通系统的设计者与城市决策者们必须要为交通拥堵找到解决的办法，或架桥，或扩路，或划设单行线等。然而，城市的道路空间是有限的，而汽车的增加却无限。于是，一场道路的使用者与道路设计者和城市决策者之间的博弈就此拉开。城市的道路空间正是哈丁理解的“公地”，当这种“公地”再也无法承载日益增加的汽车容量时，“公地悲剧”就会产生。为解决这种城市道路交通的“公地悲剧”，限购、限行、摇号等各种控制手段就自然而然出现了。

从另一方面看，我们往往也会抱怨城市环境质量的下降，当然，导致城市环境质量下降的因素很多，不断增加的汽车排放的尾气也是诱因之一。已经拥有汽车的城市一族在抱怨城市的环境质量，没有汽车的城市一族也在抱怨城市的环境质量。可是，就在这种抱怨之中，为了出行便利，购买汽车依然成为人们的现实选择，汽车在增加，排放的尾气往往使得城市空气中的PM 2.5浓度也有所增加，进一步增加了城市生态的压力。城市人群呼吸的城市空气是另一种形式的“公地”，一旦城市生态环境治理和改善的努力无法抵消汽车尾气排放等造成的环境压力之时，环境质量就会更进一步下降，于是就会产生另一种形式的“公地悲剧”。事情还没有结束，这种下降往往会带来如下的结果：城市生产和生活的区域向空气质量相对较好的城郊地区转移，更多的城郊地区甚至农村地区进入到城市的规划框架之内，被融入到城市的发展之中，成为城市生态治理的一部分。

为什么会出现上述“公地悲剧”？在城市生态系统中，道路、空气都是重要的组成部分，它们对于城市居民来说，具有社会公有性、社会公享性和社会公用性，这种“三公”性质就使使用者产生了权利和义务上的困境，即有权利使用但没有明确的维护义务。之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，都认为应该得到重视，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力，不仅阻止的行动乏力，而且自身往往还在加剧事态的恶化。在过度使用之后，于是就有了城市发展中的道路“公地悲剧”和空气“公地悲剧”。

三、策略与选择：超越城市建设与发展悖论的两种可能

1962年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》一书在美国问世，这本书是人类首次关注环境问题的著作。在当时，这是一本争议很大的书，书中描述了农药的大量使用对人类环境造成的巨大危害，在春天来临的时候，大自然一片寂静之声。这样惊世骇俗的预言不仅受到与之有利害关系的生产与经济部门的猛烈抨击，而且也在全世界范围内产生了极大的震动。该书尖锐地指出了人类文明存在的问题，促进了全球生态保护意识的觉醒。蕾切尔·卡逊在书中指出，人类一方面在创造高度文明，另一方面又在毁灭自己的文明，生态环境问题如不解决，人类将生活在“幸福的坟墓”之中。城市生态环境是城市居民幸福感的重要测量指标，城市生态环境的改善是城市居民幸福感提升的重要方面，作为主观感受的幸福可以通过生态环境来反映和衡量，城市居民主观感受的幸福与城市生态环境往往呈现出正相关性。古希腊哲学家亚里士多德说过，人们为了生活来到城市，为了更好的生活而居留于城市，城市的本质在于“诗意般地栖居”。如何超越城市建设与发展的悖论，使城市人群懂得并触摸到“让生活更美好、让市民更幸福”这一城市发展的真谛，这一课题在考验着我们的眼界和视野，在等待着我们的行动和选择。

（一）城市生态意识启蒙：增强对生态城市理念的认知和认同

对一种事物认知和认同的增强有两种基本途径，一种是外界的东西对大脑持续不断的刺激和反复，另一种是内在自我意识对于事物的自觉的觉察，当然，这种内在的自觉觉察首先也需要通过外界的刺激和反复，一旦对事物的自我内在觉察机制形成，就会自发产生并不断加深对事物本身的认识。“随着经济发展和社会进步，随着绿色GDP、绿色交通、绿色出行等绿色概念的倡导，人类对自身活动的反思性、人们的环保意识在不断增强，人们更加关注环境生态系统对自身所造成的影响，不管这种影响是显见的还是潜在的。”[6]要增强对生态城市理念的认知和认同，需要城市人群的生态意识启蒙。城市生态意识是指对城市生态的认知和态度。城市生态意识启蒙就是要引起人们对城市生态的重视，转变人们传统的生态观念，培养强烈的城市生态意识，树立科学合理的城市生态观念。诸如中国五省八市“酷中国——全民低碳行动计划”、“地球1小时”等活动的开展，其目的都在于此。

2007年，WWF（世界自然基金会）向全球发出了一项倡议：呼吁个人、社区、企业和政府在每年三月最后一个星期六20时30分—21时30分期间熄灯1小时。此项倡议活动被称为“地球1小时”，也称“关灯1小时”，其目的旨在激发人们对保护地球的责任感，以及对气候变化等环境问题的思考，表明对全球共同抵御气候变暖行动的支持，这项活动目前已成为全球最大的环保活动。2013年3月23日，包括悉尼歌剧院、帝国大厦、东京塔、迪拜塔、白金汉宫在内的各国标志性建筑在当地时间晚八点半熄灯1小时。在中国，北京鸟巢、水立方、世贸天阶等标志性建筑同时熄灯，同一时段，从上海东方明珠到武汉黄鹤楼，从台北101到香港天际100观景台，中国各地多个标志性建筑均熄灯1小时，全国共有127个城市加入“地球1小时”活动。[7]2014年的地球1小时熄灯活动于3月29日星期六晚8时30分举行。2014地球1小时主题是“蓝天自造”。WWF中国总干事卢思骋说:“我们将今年地球1小时的主题定为蓝天自造，是为了呼应当前中国最急迫、最受关注的环境议题——雾霾。以此呼吁每一位公民、每一家企业、每一级政府从自身开始，每日每时，采取实际行动，应对雾霾，清洁空气。”[8]长春市为了使广大市民能与环卫工人共同维护城市整洁，从2013年10月份开始，以后每月的26日都定为“市民保洁日”，其目的也在于唤醒广大市民维护长春城市生态环境的自觉意识。

在城市生态意识启蒙方面，一是通过经由科学论证的、以数字表述为依托的数量化生态宣传使城市人群达到对城市环境风险的感知，在感知的基础上，形成对生态城市理念上的建构和认同，进而自觉地投入到城市生态环境的改善与维护上。二是利用典型的、正反方面的城市生态案例，进行宣传和教育，在全社会营造客观、理性地看待城市生态的氛围，避免夸大和放大现有的城市环境风险。在这两个方面，要注意一点，即“要针对风险的建构和放大进行有效地预警和干预，找到关键环节和关键节点，将真实信息及权威声音、科学结论及推理过程、专业知识及标准表述，通过不同渠道大容量、多维度、宽视角、高频率地进行传播和输送，以最大限度地抑制风险建构的放大效应，最大限度地形成风险建构的衰弱效应。”[9]三是唤醒城市人群关于城市生态与自身生存发展休戚相关的意识，正确地面对城市发展中的各种环境风险，培育自身的风险责任伦理，主动承担起改善和维护城市生态环境的责任。四是通过舆论宣传，积极营造一种城在林中、林在城中的林城合一和人与城共生的和谐城市生态文化理念。应该说，立足于中国当下现实，在全面建成小康社会的过程中，加强城市生态意识启蒙和培育，增强城市人群的生态意识，是推进生态城市建设、使城市发展走出倒U型发展模式②的思想观念前提。

（二）城市生态治理的模式与机制：从单方支配到多元共治，从单一城市治理到多城市联合治理

治理需要纵向联通、横向联合，国家治理、社会治理的过程就是多元主体协商的过程。十八大报告提出，要健全社会主义协商民主制度。“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”[4](P26)协商民主可以在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设之中得到充分的展现和运用。通过经济层面的协商民主实现经济和谐，通过政治层面的协商民主实现政治和谐，通过文化层面的协商民主实现文化和谐，通过社会层面的协商民主实现社会和谐，通过生态层面的协商民主实现人与自然和谐。

城市环境风险与城市居民生活息息相关。当城市发展的硬杠杠与城市人群对环境保护的软要求发生矛盾时，协商民主就会起到消弭分歧、达成一致的作用。“协商民主把协商主体从政治精英扩展到广大公民；从选举环节扩展到决策过程。协商民主鼓励公民积极参与公共协商，公民参与不仅局限于投票，或者请愿、陈情或社会运动，而应该在充分掌握信息、发言机会平等与决策程序公平的条件下，对公共决策进行公开的讨论，进而提出可行的方案或意见。”[10]

近年来，城市环境风险事件有所增加。2012年10月22日，宁波镇海湾塘等村数百名村民，以该市一化工企业（PX项目）距离村庄太近为由，到区政府集体上访，并围堵了城区一交通路口，造成群体性事件。10月28日晚宁波市政府经与项目投资方研究决定：坚决不上PX项目；炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证。“在厦门PX事件中，民众认为PX项目未来存在某种风险，并且认为这种风险后果非常严重，这种对风险的建构最终导致了现实的群体性事件。”[9]对于这类城市环境危机事件，我们要有新的社会治理模式，要从政府的单方支配模式转变为城市各类群体的多元共治模式。多元共治模式打破了城市各阶层在话语权上的隔离，建立起了实现彼此有效沟通的机制。未来的城市生态治理需要实现由政府“单打独斗”向社会协同、公众参与等多元共治转变。在多元共治模式中，以政府为主体的管理者是核心和关键，城市各阶层的协同参与是基础和根本，这其中，既包括城市中的民间组织、机构和相关团体，也包括普通的市民。这种新的治理模式的基本途径就是让城市各类群体参与到环境事件中来，以协商民主的形式展开争论、沟通、交流与协调，“在不同利益主体参与对话，进行理性的论辩和说理之后，选择并实施一种能够达成最大共识、体现最大愿望、符合最大利益的最优环保方案，从而实现人与自然和谐。”[6]让更多的人参与协商和决策，这是优化城市生态治理的有效办法。

有些城市的环境风险并非依靠某一城市自身所能单独解决。比如，城市雾霾天气的形成和发生一般具有系统性和扩散性，它往往会超越城市的地理边界，波及的范围会越来越广，影响面也会越来越大。这种环境风险在扩散中常常体现出一种相互性和区域性，城市之间会互相影响，风险会彼此叠加，这就需要实现从单一城市治理机制到多城市联合治理机制的转变。通过采取区域协同治理机制应对这类环境风险是生态城市建设的一个基本思路。2013年3月23日，北京市和天津市签署加强经济与社会发展合作协议，其中就有不少联手治理雾霾的内容。针对改善京津地区环境质量，协议提出，要加强京津PM 2.5污染治理合作，探索建立重污染天气的应急联动预案，建立两市领导高层协商机制，这种联合治理还在扩大。2014年2月26日，习近平同志在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀一体化发展要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。习近平就推进京津冀协同发展提出7点要求，其中就提到：“要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。”[11]只有联合治理，才能极大增加城市间集体防御行动的可能性，有效拓展城市生态治理的空间，切实提升城市生态治理的层次。

随着人类活动广度的扩展和深度的加剧，应对城市环境风险，城市自身内部的多元共治和城市之间的联合治理将会成为一种常态，多元共治和联合治理的精髓就是协商、协作、协同、协调，这是未来城市生态治理的基本模式与有效机制，是城市居民、城市管理者等各类城市人群的集体意识在城市生态治理行动层面寻求的突破。

[1]王国伟.城市神话的终结？[J].读书，2013，（6）.

[2]倪鹏飞.生态文明建设是提升城市竞争力的重要基石［EB/OL］.http://www.chinacity.org.cn/cstj/cycs/102976.html.2013-03-11.

[3]盛学良，彭补拙，王华，吴以中.生态城市建设的基本思路及其指标体系的评价标准[J].环境导报，2001，（1）.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社，2012.

[5]（法）伊夫·格拉夫梅耶尔.城市社会学[M].天津：天津人民出版社，2005.

[6]杨刘保.和谐社会视阈下协商民主的中国范式与逻辑[J].中共长春市委党校学报，2014，（2）.

[7]何光，刘洋，廖爱玲，饶沛.中国127个城市参与地球一小时活动鸟巢等熄灯［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20130324/000128.htm.2013-03-24.

[8]徐润南.“地球一小时”:今年特别关注“蓝天自造”［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-03/30/c_133224398.htm.2014-03-04.

[9]刘岩，邱家林.转型社会的环境风险群体性事件及风险冲突[J].新华文摘，2013，（24）.

[10]戴桂斌.协商民主:扩大公民有序政治参与的重要途径[J].襄樊学院学报，2008，（12）.

[11]习近平：打破一亩三分地思维京津冀要抱团发展［EB/OL］.http://finance.stockstar.com／MS2014022800001206.shtml.2014-02-28.

［注 释］

①转引自长春理工大学学报（社会科学版）2007年第3期刘岩、孙长智的《风险概念的历史考察与内涵解析》。

②从环境和经济发展两者的关系来看，学术界存在一个理论——环境库兹涅兹假说，即倒U型发展模式。这是因为城市作为人类的聚集区，人类的生产、生活在享有原始优质自然资源带来的益处，如清澈的河水、清新的空气、肥沃的土壤等。随着人类的发展，尤其是今天城市的聚集，人们改变了原始的生态环境，生活垃圾、工业排放等使自然环境遭到极大程度破坏。但当经济发展到一定程度时，随着经济实力的加强，公民素质的提高，人们会通过行政、经济、法律等手段加强对环境的保护。参见倪鹏飞著《生态文明建设是提升城市竞争力的重要基石》，http://www.chinacity.org.cn/cstj/cycs/102976.html.