论我国跨区域环境监管制度之完善

2014-03-28于文轩

长春市委党校学报 2014年5期

于文轩

（中国政法大学民商经济法学院，北京 100088）

跨区域环境监管是环境管理的一项重要内容。几十年来，我国跨区域环境监管取得了较大的成就，但同时也存在一些亟待解决的问题。一些国家经过长期的探索和实践，积累了不少关于跨区域环境管理的有益经验，可供我国在完善跨区域环境监管制度过程中参考和借鉴。

一、跨区域环境监管制度的概念和理论基础

“区域”，即地区范围，①亦即按照一定标准划分的连续的有限空间范围，具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性地域单元。[1]在环境保护领域，区域一般指行政区划或者自然生态界限，因此“跨区域”意指超越特定的行政区划范围或者生态环境范围。“环境监管”，是指人民政府环境保护机关以法定形式和国家名义，在全国范围内行使对环境保护工作的组织、指挥、执行、监督等权力，并对社会环境保护进行预测和决策。[2]（P135）跨区域环境监管制度，特指不同行政区域内的环境保护管理部门之间相互配合、协调合作，对环境保护事务协同管理的一整套措施。

与传统的按行政区域进行的环境监管相比，跨区域环境监督的特点主要体现在管理对象和管理趋向两个方面。跨区域监管以环境的自然特性为基础划分管理范围；而行政区域监管则以行政区域为单元进行管理。跨区域环境监管趋向于从生态整体性出发，基于生态环境的自然属性进行管理；而按行政区域进行的环境监管则通常从区域局部出发，基于环境资源的社会属性进行管理。

在环境保护领域实行跨区域监管，体现了生态环境整体性的内在要求。生态环境并非各种环境要素的简单相加，而是一个有机的整体，其组成部分之间存在着互相联系、互相制约、彼此依存的关系。生态环境的此种功能复合性、要素相关性以及结构整体性，要求在开展环境保护工作时不应局限于某一行政区域内的单独行动。事实上，人为地将生态环境分割为不同的区域，依据行政关系来调整生态环境的开发、利用和保护，割裂了环境要素和生态系统内部的有机关联属性。因而，突破现有的基于行政区划进行环境管理的传统模式，在相关环境要素分布区的环境管理机关之间寻求有效的协调与合作成为必然之选。尤其是对于一些面积较大的生态保护区、某些珍稀动植物的分布区、河流流域等地区，更应从地理区域和生态环境本身的特点出发，开展环境监督管理工作。

在环境保护领域实行跨区域监管，有助于提高环境管理效率。“公地的悲剧”现象说明了在追求最大化利益的个体之间为实现公共利益而采取合作的集体行动的困难性。美国经济学家曼库尔·奥尔森于1965年发现，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益”。[3]（P2）这是由于在集体行为中，集体利益的公共性使得集体成员产生“搭便车”的倾向。艾伯特·塔克提出了“囚徒的困境”这一经典的博弈案例，以此说明在一个社会中，当每个个体都在为自身利益考虑时，即使社会成员都遵守规则，个体的行为也不一定符合集体的或社会的利益，甚至也不一定真正能够实现个体的最大利益。[4]（P8-9）在环境保护实践中，如果所涉范围较大，各地方往往会自觉或者不自觉地扮演此类“悲剧”或者“困境”中的单个成员的角色。同时，由于地方政府之间利益需求差异，沟通不足、信息不畅，导致各自按照个体行为的结果未必是有效率的。通过跨区域合作，对环境监管系统的个体行为进行协调，有助于使环境监管运行有序化、高效化，解决个体理性与集体理性之间的矛盾，实现有限人力、物力的有效配置，提高环境保护的成效。

在环境保护领域实行跨区域监管，亦符合区域发展一体化的趋势。区域一体化包括区域经济一体化、区域政治一体化以及新兴的区域制度一体化几个层面。其中，制度一体化强调区域间的制度性合作，以实现信息的快速传递、政策的正确制定与高效执行。[5]区域制度一体化为地方之间的互动模式提供了一种新的思路：为了更好地实现行政管理职能，地区之间的协调、配合和协作为必然之选。由于区域发展一体化进程的加快，加之环境问题的宏观性、整体性和关联性等特征，跨区域环境监管成为有效保护环境的重要途径。

二、我国跨区域环境监管制度的现状及其存在的问题

经过四十多年的发展，我国在跨区域环境监管方面取得了一定的成就，但在政策基础、法律体系、监管机制、配套制度、纠纷解决机制等方面存在一些亟待解决的问题。

（一）我国跨区域环境监管制度现状

我国现有的一些环境资源立法规定了跨区域监管制度。2014年修订的《环境保护法》就此作出了原则性规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”其他“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”②在关于海洋环境保护和水资源保护的立法中，跨区域环境监管制度有进一步的类似规定。《海洋环境保护法》规定：“跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决或者由上级人民政府协调解决”。③关于水资源保护的立法较多，例如，水资源利用和保护方面的《水法》、水环境保护与治理方面的《水污染防治法》等法律，《水污染防治法实施细则》《淮河流域水污染防治暂行条例》等行政法规，以及国家环境保护总局先后制定发布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》《淮河和太湖流域排放重点污染物许可证管理办法（试行）》等行政规章，均规定了对水资源按照其自然流域进行流域综合管理。此外，河南、江苏、安徽和其他省市也先后颁布了一系列地方性法规和规章。[6]这些立法确立了我国跨行政区环境保护在水资源的保护方面的基本法律框架。

我国还建立了相关的配套制度，促进跨区域环境监管工作的开展。现有立法已包含一些与跨行政区环境监管相关的法律制度，并集中体现在水资源的保护方面，包括水污染防治规划制度、污染物排放总量控制与排污许可证制度、饮用水源保护制度、地下水保护的经济刺激制度、地下水环境影响评价制度、排污申报登记和许可证制度、农业污染控制和面源污染控制制度、水污染纠纷处理制度等基本法律制度。这些制度在我国跨行政区水污染防治实践中发挥重要的作用。[7]

在监管体制方面，我国建立了一些跨行政区域的环境监管机构。根据《水法》关于“流域管理和行政区域管理相结合”、“重要江河、湖泊设立流域管理机构”的规定，我国按照统一管理和分级管理的原则，在淮河、海河等重点治理区域成立了淮河水利委员会等跨区域性质的流域综合管理机构，负责“流域综合治理，开发管理具有控制性的重要水工程，搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源综合开发、利用和保护”。④

2006年，国家环境保护总局向全国派出了华东、华南、西北、西南、东北等环境保护督察中心，每个督察中心的督察范围涉及若干省区，其职能主要包括督察地方对国家环境政策、法规、标准执行情况，督察重大环境污染与生态破坏案件，督察重、特大突发环境事件应急响应与处理，督察重点污染源监管和国家审批建设项目执行情况，督察国家级自然保护区、国家生态功能保护区环境执法情况，帮助和协调地方环境保护部门开展跨省区域重大环境纠纷的协调，跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调等工作。这些督察中心在跨区域环境监管方面发挥了积极的作用。

（二）我国跨区域环境监管制度存在的问题

尽管我国在跨区域环境监管方面取得了较大的进展，但同时也存在一些问题，主要体现在以下五个方面。

第一，缺少连续、稳定而清晰的跨行政区环境监管政策基础。跨区域环境监管涉及两个以上人民政府或其部门。要实现跨区域的环境合作，主要依靠双方或多方的意愿。在我国，政策在落实环境合作意愿方面具有非常重要的作用。一些环境监管合作政策往往由于人事变动等因素而受到影响，由此直接影响到环境合作政策的实施效果。另一方面，尽管不少政策和立法文件均规定环境的保护实行“统一规划、统筹兼顾、综合利用”，但这些要求常常由于缺乏具体落实措施和制度而失于空泛。

第二，跨区域环境监管立法不完备。首先，缺乏跨行政区环境监管的综合性立法。现有的关于海洋环境和水资源跨行政区监管的法律规定散见于各个有关的法律文件中，既不系统也不全面，难以依法对跨行政区环境监管进行综合的规范。其次，缺乏程序性立法。例如，一些法律、法规中规定了水事纠纷和污染纠纷的处理机构，但纠纷当事人如何申请处理、处理通过哪些步骤和手续、决定如何作出、不服处理的申诉或上诉期限等，均未作出规定。[6]再次，法律明确规定的跨区域环境监管适用范围狭窄，仅限于海洋和水资源，对于其他环境要素，如空气污染、土壤污染、资源保护等方面，则没有明确的法律规定。在2010年环境保护部、发展改革委等部门联合发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中，就大气污染联防联治作出了规定，但这些内容并未在相关立法中作出明确规定。

第三，跨区域环境监管机制不健全。我国现行的环境保护相关法律均规定，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督和管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督和管理，其他有关部门分别在各自业务范围内对污染防治实施监督和管理。在这一体制下，无论是统管部门还是分管部门，均按照行政区划设置，并且分管部门基本上都是按单要素设置，如土地、矿产、林业等部门。对于日益严重的系统性、结构性和功能性的环境破坏，这种人为分割的条块化监管机制显然无法适应环境管理的现实需求，其问题主要表现在：统管部门与分管部门的关系不清、权责不明，在实践中发生问题时经常互相推诿；执法机构设置重复，致使不同部门环境执法机构的职能交叉和重叠；缺乏专门的综合性协调机构，导致环境执法协调能力薄弱，无法很好地适应跨区域环境管理的需要。

第四，跨区域环境监管配套制度亟待完善。目前，一些为跨区域环境监管所必需的制度尚未确立。环境资源使用权交易制度即为一例。一定地域范围内的环境资源具有总量上的有限性。基于此，以美国的“泡泡”政策为发端，一些国家确立了排污权交易制度。与此类似，在跨区域环境监管实践中，也可以通过类似的环境资源使用权交易制度，在区域之间实现环境资源和环境容量的优化配置。我国尽管在排污权交易方面进行了一些试点，但迄今为止尚未形成成熟的制度。环境污染损害保险制度为又一例。跨行政区的环境损害产生的损失往往非常巨大，而该损失往往是一定区域内众多企业共同作用的结果。为此，不少国家都建立了污染损害保险制度，通过让污染企业缴纳保险金的方式，将污染损害赔偿社会化。我国目前尚未建立环境污染损害保险制度，使许多有明确污染责任主体的污染损害难以给受害人支付足额的赔偿，且导致社会不安定因素的增加。

第五，缺乏跨区域环境纠纷解决机制。跨区域环境开发和利用行为往往涉及众多利益主体。这些主体各自具有不同的利益诉求，有时会产生一定的冲突和矛盾，甚至可能激化为跨区域环境纠纷。跨区域环境纠纷的解决是跨区域环境监管的重要内容。公平有效地解决行政区域之间的环境纠纷，才能为跨区域环境监管创造有利的条件，并确保跨区域环境监管的顺利进行。我国的相关法律虽然对此作出了一些规定，但从整体来看尚缺乏系统、明确、具体的解决跨行政区环境纠纷的法律机制，也没有完整的纠纷处理程序。

三、国外跨区域环境监管制度概述

基于生态整体性特征进行环境治理，是一些国家经过长期探索得出的有益经验。其中，一些国家在跨区域环境监管方面通过长期的实践取得了一些较为成熟的经验，可供我国借鉴。

美国联邦环境保护署是美国的环境保护行政机构，其主要职责为：制定和实施环境保护政策、法令和标准；对州和地方政府、个人和有关组织控制环境污染的活动提供帮助；协助环境质量委员会向总统提供和推荐新的环境保护政策。[8]为保障环境法律和政策的实施，联邦环境保护署设立了十大区环境保护分署，其主要职责为：根据联邦法律对本区域进行环境管理，发放许可证，起诉违法行为，执行审判结果；管理有害废物清除；检查联邦项目对所在区域的环境影响，为州、地方及私人组织补助资金。各区署长向联邦环境保护署长负责，协调州与联邦政府的关系，以确保区域性环境问题得以解决。[9]此外，美国1965年《水资源规划法案》还要求建立新型流域机构，在一些跨州的河流则建立河流管理委员会，并配备州际委员会来协调州之间的水事纠纷。

英国十分重视协调机构的建设，设立皇家环境污染委员会，向议会提供环境决策建议。此外，英国在环境保护领域还有众多的协调机构，其中包括清洁空气委员会、国家水委员会、水域风景区舒适委员会、国家放射性防护局、自然保护委员会，等等。为了实现流域一体化管理，英国于1973年颁行《水法》，据此设立了10个水管局。各局对其区域的水问题实施全面管理，管理范围包括水源保护、用水分配与供应、污水及污染物处理、河水和下水道管理等。

在法国，环境保护事务在1970年之前由各部门分散管理。1971年，法国设立环境部，标志着法国步入相对集中的管理模式。法国环境管理非常注重咨询与协调机构建设，设立长期发展委员会、环境最高委员会、自然保护全国委员会和环境跨部委员会等，负责各个部门、区域之间的协作和配合，并根据1964年《水法》建立了全国范围的流域管理体制。

日本跨区域环境行政协调制度形式多样，不仅限于跨区域环境监管，对其他一些行政事务同样广泛地开展跨区域合作，合作方式包括事务委托、部分事务组合、协议设置共同机构、广域联合等。其中，“广域联合”大致相当于跨区域政府联合。经过1994年修改的《地方自治法》第284条第3款规定，跨区域的政府可以通过联合的形式处理跨区域行政事务。[10]

在全球范围内，1992年在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展会议，102个国家元首或政府首脑通过并签署的《21世纪议程》中，要求按照流域对水资源进行统一管理，全面阐述了流域水管理的目标和任务。[11]（P15）

四、完善我国跨区域环境监管制度的建议

鉴于我国跨区域环境监管存在的问题，我国可借鉴国外成熟经验，从发展理念、协调机构、监管机制和配套支持措施等方面进行完善。

第一，推动打破经济优先和地方本位的思维定势，扩大区域协调与合作。区域之间的协调与合作，是解决环境问题尤其是跨区域环境问题的必由之路。2014年修订的《环境保护法》明确规定了保护优先、预防为主、综合治理等原则。⑤在此基础上，应继续着力转变地方政府的经济优先观念，通过相应的机制和制度予以保障。唯有改变经济优先和地方本位的思维定势，方可真正实现环境保护工作的区域间协调。

第二，明确跨区域环境监管协调机构。2014年修订的《环境保护法》未明确跨区域环境监管的协调机构。建议在环境保护部下设专门的跨区域环境监管协调机构，负责总体协调部门之间和地区之间有关环境保护方面的事务，从而提高环境管理工作的效率，促进区域间环境保护的协调和合作。该机构由有关部委派员组成，主任由国务院负责环境保护工作的副总理担任。需要说明的是，该机构与现有的国家环境咨询委员会不同，前者是协调机构，而后者则是专家咨询机构。同时，还应设立区域性和流域性执法机构，并实行垂直监管。在不改变中央统一监督、地方分级负责体制的前提下，适当突破现有的行政区划的限制，根据生态环境的特点和环境保护需要设置区域性环境执法机构，负责协调跨省区、跨流域的环境管理工作；根据流域设立流域管理机构的做法应当坚持和推广。此外，还应推动环境保护行政管理的垂直领导机制，从而避免地方政府为了片面追求经济发展而对环境执法的不当干预。[12]现有的流域管理机构可根据这一要求逐步完善，使其更加符合跨区域环境监管的要求。

第三，促进跨区域环境监管法制化。应在政策层面将跨区域环境监管提升到应有的高度，为进一步立法提供政策依据。此类政策应当强调区域环境监管立法的重要性，并规定基本原则和基本制度，必要时亦可规定具体措施。在立法方面，首先应扩大跨区域环境监管的范围，将更多的环境要素和资源纳入跨区域综合管理中来。其次，提高跨区域环境监管的法律位阶。目前我国仅有《环境保护法》《海洋环境保护法》和《水法》明确规定了跨区域协调管理和流域管理，其他相关规定以地方性法规居多，缺乏足够的法律效力。因此，应提高立法的位阶，使其上升到国家立法层面，为其他地方立法提供法律依据。再次，制定与跨行政区环境监管实体法相配套的程序法，保证实体法的有效落实。

第四，建立和完善相关配套制度和支持体系。首先是建立高效、畅通的信息沟通机制。有关人民政府和管理部门之间应当相互交换环境信息，从而增进彼此之间的信任，并逐步形成一个交流互动的平台。就我国环境信息交换的实际需要看，建立环境信息交流机制，应更多地考虑跨区域的政府及其部门之间以及有关人民政府与企业、社会团体、非政府组织、公众之间的信息沟通和交流。通过机制化地交流环境信息，不仅可以为环境决策提供依据，而且有助于加强各地方在环境保护方面的协调与配合，并有助于保护公众参与环境保护的权利。其次是建立和完善环境资源使用权交易制度。在此应明确规定环境资源使用权交易的地域范围、交易对象的范围、交易规则、参与交易的主体资格要求等内容，将市场激励与行政管理有机结合，共同为环境保护服务。需要特别注意的是，应当对跨区域权利交易制度作出明确的规定，从而为监管实践提供制度支持。再次是完善跨区域环境纠纷处理机制，特别是通过专门立法，明确有关纠纷处理主体、程序、法律效果、补救措施等方面的规定，为纠纷处理实践提供法律依据。

[1]姜维.简论地方政府间的区域公共管理[J].企业家天地，2007，（8）.

[2]吕忠梅.环境法学[M].北京：法律出版社，2004.

[3]（美）曼库尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店，1996.

[4]谢识予.经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社，1997.

[5]庞效民.区域一体化的理论概念及其发展[J].地理科学进展，1997，（2）.

[6]王灿发.跨行政区水环境管理立法研究[J].现代法学，2005，（5）

[7]王芳.跨行政区水污染防治管理机制立法思考[D].中国政法大学，2006.

[8]解振华.国外环境保护机构建设实践分析[N].中国环境报，1992-10-15.

[9]曹凤中.美国环境管理模式的思考[N].中国环境报，1998-04-16.

[10]傅钧文.日本跨区域行政协调制度安排及其启示[J].日本学刊，2005，（5）.

[11]阮本清.流域水资源管理[M].北京：科学出版社，2001.

[12]贺思源.论我国环境执法机构的重构[J].学术界，2007，（1）.