公共服务横向援助的现实依据与理论基础*

2014-03-27翟秋阳王达梅

云南行政学院学报 2014年4期

关键词：均等化援助差距

翟秋阳，王达梅

（广州科技贸易职业学院，广东广州，511442；广东外语外贸大学政治与公共管理学院，广东广州，511442）

公共服务横向援助的现实依据与理论基础*

翟秋阳，王达梅

（广州科技贸易职业学院，广东广州，511442；广东外语外贸大学政治与公共管理学院，广东广州，511442）

公共服务横向援助是具有中国特色的公共服务均等化制度，在我国公共服务均等化过程中发挥独特和重要作用。城乡间、东中西部间公共服务差距，以及城市与东部财政实力雄厚，而农村与中西部财政能力较弱，是公共服务横向援助的现实依据。公共服务横向援助的理论基础既有政治角度的国家统一理论和公平正义理论，社会角度的人与人之间相互依存理论，还有经济角度的比较优势理论与横向财政均衡理论。充分认识公共服务横向援助的现实依据和理论基础，有助于进一步完善公共服务横向援助制度。

公共服务横向援助；现实依据；理论基础

在公共服务均等化的探索中，我国逐步形成具有中国特色的公共服务均等化制度——公共服务横向援助。它与西方多数国家的以纵向财政转移支付为主的公共服务制度有明显差异，也与德国的横向财政转移支付制度有较大区别。作为一种与众不同的制度，目前在认识上或多或少存在着疑惑，没有得到社会的普遍认可，甚至还有反对的意见，从而阻碍公共服务横向援助的发展。因此，迫切需要从现实与理论两个方面阐明公共服务横向援助的必要性，为公共服务横向援助提供充足的现实与理论支撑。

一、公共服务横向援助的发展历程与现状

公共服务横向援助是指发达地区（包括发达地区的政府及其部门、事业单位、社会组织、企业与个人）对不相隶属的落后地区的公共服务给予资金、物质、设备、培训等方面的无偿帮助。公共服务横向援助起源于改革开放初期实施的“对口支援”（或“对口帮扶”），在2000年之前，对口支援以经济支援为主，2000年之后，尤其2005年我国明确提出“公共服务均等化”目标以来，对口支援的内容中不断增加公共服务援助，公共服务横向援助日益成为对口支援的重要内容。

表1 改革开放以来我国公共服务横向援助的发展历程

发展阶段政策文件主要内容目的计划》1996年《国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》援云南省，广东省支援广西壮族自治区，江苏省支援陕西省，浙江省支援四川省，山东省支援新疆维吾尔自治区，辽宁省支援青海省，福建省支援宁夏回族自治区，大连、青岛、深圳、宁波市支援贵州省，开展以发展经济为主的扶贫协作缩小东西部差距；实现共同富裕；加强民族团结；维护社会稳定稳步发展阶段（1992-2007）2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》2001年《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》东部省、直辖市及计划单列市对口支援西部省份，在受援地区建设小学、中学、卫生所、文化站，组织教学、医疗、科技下乡活动，筹集对口支援的资金，开展小额信贷扶贫工作缩小东西部差距；共同富裕；加强民族团结；维护社会稳定；扩大内需2008年国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》2008年《国务院办公厅关于印发汶川地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》山东省-北川县；广东省-汶川县；浙江省-青川县；江苏省-绵竹市；北京市-什邡市；上海市-都江堰市；河北省-平武县；辽宁省-安县；河南省-江油市；福建省-彭州市；山西省-茂县；湖南省-理县；吉林省-黑水县；安徽省-松潘县；江西省-小金县；湖北省-汉源县；重庆市-崇州市；黑龙江省-剑阁县；深圳市-甘肃省受灾严重地区；天津市-陕西省受灾严重地区。支援省市在人力、物力、财力、智力等方面支援受灾地区一方有难、八方支援；加快地震灾区灾后恢复重建；维护灾区社会稳定加快发展阶段（2008至今）2010年国务院《“十二五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》促进西藏经济社会发展；防范和打击"藏独"分裂势力，维护西藏社会稳定，维护祖国统一；维护民族团结2010年《国务院关于进一步加强和推进对口支援新疆工作的实施方案》北京、上海、天津、黑龙江、辽宁、江苏、山东、重庆、河北、吉林、湖南、广东、四川、陕西、湖北、福建、浙江、安徽等省市，以及中央、国家机关、水利系统、公安系统、国有骨干企业、中科院及中国电信等支援西藏发展。支援内容包括干部援藏、经济援藏、人才援藏、技术援藏等北京、天津等19个省市对口支援新疆12个地州的82个县（市）以及生产建设兵团的12个师，支援内容包括资金、人才、技术、管理等方面，其中对财政支援作出明确规定，从2011年至2020年，在财政资金支援上，参照地方财政的一般预算收入的0.3%-0.6%测算。2011年对口支援资金量基数按照2009年地方财政一般预算收入并预计增长10%。2012-2015年，当年对口援疆资金按8%递增。促进新疆经济社会发展；维护新疆稳定；加强民族团结

改革开放以来，我国公共服务横向援助经历三个发展阶段（见表1），1979年至1991年为“起步阶段”，1992年至2007年为“稳步发展阶段”，2008年至今为“加快发展阶段”。经过30多年的发展历程，公共服务横向援助已经取得较大成绩。公共服务横向援助范围覆盖除台湾、香港、澳门外的31个省市区，支援方以东部沿海发达省市为主，受援方涵盖所有中西部落后省份，其中以西藏、新疆、甘肃、四川（2008年汶川地震）为主。横向援助内容囊括义务教育、医疗、社会保障、社会救助、基础设施、体育文化等在内各种公共服务。援助力度不断加强，援助资金规模快速扩大。在2010年的“援疆方案”中，明确规定资金援助额度占地方政府财政收入的比例，并规定每年的增长率。这是建立横向财政转移支付制度的“尝试”，为公共服务横向援助的资金来源提供制度保障。

公共服务横向援助是“在中国特定政治生态中孕育、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式”，［1］对于促进我国公共服务均等化、缩小贫富差距、加强民族团结、维护社会稳定发挥独特作用。譬如，对西藏、新疆的公共服务援助不仅显著地改善当地的教育、医疗卫生设施，提高当地民众的教育和医疗水平，而且有力地维护边疆地区的稳定。汶川地震中的援助是最为典型的横向援助，也是效果极佳的横向援助，如果没有来自全国各地的援助，很难想象经过地震严重损坏的各种公共服务设施，能够在短时间内得到恢复重建，并且在数量和质量方面比原来有大幅度提升，使灾区人民享受到更高水平的公共服务。

尽管公共服务横向援助取得较大成绩，但成绩与问题并存。目前，公共服务横向援助以中央政府主导为主，通过政治动员和政绩考核等手段要求下级政府贯彻执行。这种做法能够形成统一的共同行动，在瞬时凝聚大量资源，然而，却存在着内在动力不足、可持续性不强的缺点。一些支援省市迫于中央政府压力开展横向援助，但往往只重投入，轻结果，后续跟进不够。援助期限一到，很快终止支援行动。一些支援省市为追求政绩以及受“面子心理”影响，不顾受援地民众的实际需求，盲目上马援助项目，互相攀比投入援助资金，将援助搞成“面子工程”。公共服务横向援助还存在着“政府为主，社会力量参与不足”问题，除了汶川地震援助中有大量社会力量参与外，其他公共服务横向援助较少有社会力量参与，成为政府自导自演的“独角戏”。这些问题妨碍公共服务横向援助的顺利开展，影响公共服务横向援助效果。进一步推进公共服务横向援助制度建设，充分发挥横向援助在公共服务均等化中的作用，需要解决认识论上的“根源性”问题，即在中国特殊的社会发展语境下，“为什么”需要公共服务横向援助。这需要从现实和理论两个维度寻找答案。

二、公共服务横向援助的现实依据

我国改革开放实行“非均衡发展”战略，“效率优先，兼顾公平”、“东部沿海省份优先发展”、“城市优先发展”等策略在短时间内激发经济发展潜能，促使经济取得巨大成就，但却直接造成公共服务非均等化。经济高速增长使得每个人的福利都增加，在一定程度上“宽容”或掩盖公共服务非均等的事实，但随着经济增速放缓，人们对公共服务非均等化带来“福利差距”的切肤体会越来越深刻，公共服务均等化由“潜在社会问题”转变为“显性社会问题”。当前我国公共服务非均等化不仅突出体现为城乡差距，也体现为东中西部差距。

公共服务城乡差距在义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等方面均有显著表现。城乡义务教育差距具体体现为教育资金投入、办学条件、师资水平等方面，其后果是直接导致城乡义务教育质量差距。有关统计数据显示，北京大学和清华大学的农村学生比例在20世纪50年代为50%-60%，而2000年后降到约20%，并呈继续下降趋势，其他“985”和“211”重点高校同样存在这种情况。20世纪80、90年代很多农村小孩通过考大学改变命运，但这种情况越来越少。农村义务教育质量低下导致广大农村人口在高等教育上正被边缘化，使得他们丧失提高自身的最佳机会，失去改变命运的机会。在公共卫生、基本社会保障、公共就业服务等领域，农村在资金投入、条件设备、从业人员水平等方面与城市有着明显的差距，使得农村居民享受的公共服务水平远低于城市居民。以基本社会保障为例，我国城乡基本社会保障均等化指数从2000年的0.773增加到2007年的0.986（见图1）。该指数由基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障三者合成，指数越高，说明城乡差距越大。2000年以来均等化指数不断提高表明我国城乡基本社会保障差距呈现持续扩大之势。

图1 我国城乡基本社会保障均等化指数

我国公共服务的东中西部差距也不容乐观，改革开放以来，这种差距逐步形成并且扩大。如表2所示，在财政收入、财政支出、教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出等指标上，其排序依次是东部省份、中部省份、西部省份。公共服务财政支出数额在很大程度上决定着基本公共服务供给水平，在公共服务综合绩效等级与排名上，东部省份排名靠前，多数中部省份居中，绝大部分西部省份排名靠后（见表3）。

表2 2010年我国东部、中部、西部绝大部分省份的财政收入与财政支出情况（亿元）

表3 我国东中西部省份公共服务综合绩效等级与排名（2000~2004年）［2］

从全国范围看，我国公共服务存在着城乡差距和东中西部差距，从一个省份看，省内也存在着城乡差距和地区差距。有些人认为，某省经济发展水平高，该省的城市、农村、各地区的公共服务水平都比较高。这是一种基于想象而非事实的推论，以经济水平高掩盖省内城乡和地区间公共服务水平的差距。广东省是经济发达的沿海省份，但在公共服务供给上，却面临着较为严重的城乡间以及地区间失衡问题。从城乡差距看，在医疗卫生方面，医疗卫生资源主要集中于城市，农村基层医疗卫生机构普遍基础薄弱、硬件、软件水平较差。截至2008年，全省共有494个村没有卫生站，其中欠发达地区有289个村。乡镇卫生院三分之二的从业人员未取得执业（助理）医师资格，高校医学毕业生不愿到农村就业，农村医疗技术人员普遍存在年龄老化、专业水平低的问题。［3］2010年作者在广东农村做的调查显示［4］，有将近一半的被调查者（48.7%）对当前的公共服务（包括义务教育、医疗保障、最低生活保障）表现出不满意态度。

广东省省内各地区公共服务水平差距不亚于我国东中西部区域差距。在公共医疗卫生服务上，全省近60%的医疗机构、医院床位数和70%的三甲医院、85%的社区卫生服务机构集中于珠三角地区。平均每所乡镇卫生院业务用房面积，珠三角为7181平方米，东西两翼、粤北山区只有2098平方米；平均每所乡镇卫生院万元以上医疗卫生设备，珠三角是46台，东西两翼和粤北山区只有8台。在基础教育投入上，2004年，东莞市人均教育经费支出为2529元，人均财政性教育经费为1721元，人均预算内教育经费为1545元，而揭阳市同类指标分别为310元、169元、164元，分别是东莞市的1/8、1/10、1/9。珠江三角洲地区初中毕业生升学率已达到90%以上，而50个山区县则只有48%，有的县仅有35%。［5］

我国城乡间、东中西部间公共服务差距与各地经济发展水平和财政收入有着密切关系，目前中央政府通过纵向财政转移支付来缩小城乡间和东中西部间公共服务差距，但这是一个较为漫长的过程。我国农村人口众多，且经济发展落后；中西部地区有18个省区，土地面积占全国的86.4%，人口占全国58.9%，约8亿人口。即使中央政府将一半的财政收入用于公共服务的转移支付支出，对于弥补公共服务供给的庞大“缺口”也将“力不从心”。当前城乡间、东中西部间的财政能力依然呈现“强者恒强，弱者恒弱”趋势。城市、东部地区政府财政实力雄厚，除了维持本地区公共服务支出外，还有一定富裕的财政能力可以支持农村和中西部地区公共服务发展，而农村、中西部地区财政能力较弱，急需得到城市和东部地区的支持。在这种特殊背景下，公共服务横向援助无疑成为切合我国国情和实际需要的选择。

三、公共服务横向援助的理论基础

我国公共服务横向援助具有较强的现实依据，然而，“实然”并不一定转化为“应然”选择。做出“应然”选择，需要相应的理论作为支撑。换言之，必须从理论上阐明公共服务横向援助的必要性和合理性。

1.政治角度的理论基础

公共服务横向援助的政治理论基础包括国家统一理论和公平正义理论。国家统一与稳定是每个公民的基本愿望，只有实现国家统一与稳定，才能避免战火，在和平环境中生存与发展。建国60多年来，中国共产党是国家统一理论的践行者，为了维护国家领土完整与主权统一，做出巨大努力和贡献，包括成功收回港澳主权，努力推动台湾与大陆的统一，坚持反对边疆民族分裂主义，妥善处理与邻国的边界争端等。［6］实现国家统一与稳定的方式和手段比较多，在我国特殊国情下，公共服务横向援助是一种有效的方式。20世纪80年代以来，针对新疆、西藏出现的不稳定因素以及危害国家统一的行为，中央政府采取公共服务横向援助方式，号召经济发达省份对新疆和西藏进行对口支援，在新疆和西藏各地区修建大量的公共服务设施，显著提高新疆和西藏的公共服务水平，使当地居民能够安居乐业，支持国家统一政策，反对各种分裂势力和分裂行为。

公平正义理论是政治领域的重要理论。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。［7］实现社会正义，在政治制度安排上必须坚持两个原则：“第一个原则是每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则是社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。”［7］这两个原则包含着四重含义，首先是保障所有公民的自由权利，以确保人的尊严得到维护；其次要体现平等的机会；再次是体现为公平的分配；最后是合理的制度应当矫正正义，这是罗尔斯强调的“差别原则”，它体现为对社会弱势群体的帮助。他认为在富人和穷人之间的差距越大，穷人的状况也就越差，这就违反了相互有利和民主平等原则。［7］那些状况好的人不应有权否决可为最不利者提供的利益，要最大限度地增加那些最不利的人的期望。罗尔斯的正义理论为公共服务横向援助提供充分理论基础，公共服务横向援助有助于消除城乡差距、区域发展失衡等不公平现象，使社会上处境较差的人获得更多的利益，正体现出社会正义这条重要原则。

中国共产党的理论体系中蕴含着丰富的公平正义思想，亦为公共服务横向援助提供扎实的理论基础。公平理论贯穿马克思主义思想体系的始终，马克思认为，公平是要确保“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”，［8］保证每个社会成员获得平等的基本生存权。恩格斯指出，“在国与国、省与省、甚至地方和地方之间总会有生活条件方面的某种不平等存在，这种不平等可以减少到最低的程度。”［9］邓小平结合中国实际情况对公平正义理论进行中国式“改造”，提出“两个大局”思想。“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的地区较快的发展起来，从而带动内地和边远地区更好的发展，这是事关大局的问题，内地要顾全这个大局，反过来，发展到一定的时候，又要求沿海地区拿出更多的力量来帮助内地的发展，这也是个大局，沿海也要服从这个大局。”［10］公共服务横向援助正是我国经济“发展到一定的时候”开始推行“第二个大局”的具体政策表现形式。三个代表重要思想中的“最广大人民的根本利益”不仅包括政治、经济和文化利益，也包括享受同等公共服务待遇的利益，公共服务横向援助能够显著促进这种利益的实现。科学发展观从一个崭新角度诠释公平正义理论，“以人为本、全面、协调、可持续”的发展理念无不与公平正义息息相关。对于我国城乡、区域发展差距问题，科学发展观特别强调发展的协调性，不仅重视城乡、区域经济发展的协调性，也非常重视城乡、区域公共服务发展的协调性，并主张通过横向援助推进城乡、区域公共服务均等化。近年来，我国进一步加大公共服务横向援助力度与科学发展观思想有着密切联系。

2.社会角度的理论基础

从社会角度而言，人与人之间相互依存关系是公共服务横向援助的基础。人类社会由一个个独立的人构成，但是每个个体的生存都离不开其他人，人与人之间存在着紧密的相互依存关系。狄骥认为，人在社会中生存，他永远并只能和其他同类一起在社会中生存；人类是一个原始的自然实体，绝不是人类意愿的产物，因而人无论过去、现在或者将来都是人类群体的一部分。社会群体存在并将永远存在，作为其组成部分的人既意识到个体性，也意识到自己与其他人的联系。［11］既然人与人之间存在着相互依存性，那么每个个体都应做有利于他人的事情，而不能做损害他人的事情。从国家层面看，由于人与人之间存在着相互依存关系，那么，国内各区域间同样存在着相互依存关系，因此，国家应加强各区域间的交流与合作，增进各区域利益以及国家整体利益。在此种语境下，公共服务横向援助的支援方与受援方都是国家的有机构成部分，彼此之间的关联性客观存在，经济能力较强的支援方做“实现并发现相互关联性的事情”，在公共服务上对经济落后地区进行援助，有助于增进彼此间的“共同利益”。

尤为值得关注的是，在社会流动的持续增强和社会风险加剧的背景下，人与人之间相互依存关系呈不断强化趋势。现代社会是一个高风险社会，自然风险（地震、洪水、干旱、海啸等）和社会风险（暴动、政变、核泄漏等）时常发生，个体在这些巨大风险面前往往无能为力，而且没有谁能够在不确定的灾难前独善其身，在灾难前，只有依靠整个社会力量和彼此间的“利他”相助才能有效抵御风险。高风险社会下的人与人愈加紧密的相互依存关系意味着公共服务横向援助具有必要性和紧迫性。

中国传统文化中的“一方有难，八方支援”为人与人之间相互依存理论提供最好注脚。我国古代有很多“一方有难，八方支援”例子。譬如，北宋1123年收复燕山后，燕山“士庶流散，公私俱空，百姓流离失所，嗷嗷待哺”，北宋竭尽全力援助燕山，从河北、河东、山东等地紧急划拨粮食运往燕山，发动全国募捐，下令江淮、湖广、闽浙、四川等地百姓缴纳“燕山免夫钱”［12］。南宋1180年在隆兴府成立“江西运司养济院”，以“病而无归者”为收容对象，帮扶来自各地的生活上有特殊困难的人。［13］古代“一方有难，八方支援”既为公共服务横向援助提供丰富的经验借鉴，更提供了肥沃的社会文化土壤。

3.经济角度的理论基础

公共服务横向援助的经济角度的理论基础包括比较优势理论与横向财政均衡理论。比较优势理论的基本内容是，每个国家在不同产品上各有优势和劣势，一个国家要集中生产并出口“相对丰裕”的产品，进口“相对稀缺”的产品，［14］以实现国家经济利益最大化。该理论既可以解释国家间的贸易合作，亦可以用来分析一个国家内部各区域之间的经济交流合作。在我国，各区域均具有不同的比较优势和劣势，经济发展较快东部沿海地区，技术密集型企业较为集中，拥有大量人才和先进技术，以及雄厚资金力量和科学管理经验，但自然资源和劳动力资源较为匮乏。经济发展滞后的西部地区则拥有丰富的自然资源和劳动力资源，但缺乏技术、人才和资金。东西部之间存在着巨大的互补空间，东部对西部进行公共服务横向援助，对东部而言，能够换来西部丰富的自然资源和劳动力支持，推动东部经济持续发展；对西部而言，不但能够提高公共服务水平，而且提升技术水平和管理水平，促进经济加速发展。因此，公共服务横向援助能够加强东西部之间的交流合作，实现优势互补，相互促进，共同发展。

横向财政均衡理论是与纵向财政均衡理论相对应的理论，该理论的开创者为詹姆斯·布坎南。他提出“财政剩余均等化”概念，认为财政均衡应建立在更基本的、被一般所接受的横向均衡原则之上，以使每一个处于平等地位的人都得到“平等的财政对待”。［15］约翰·格拉汉赞同布坎南的横向财政均衡观点，认为公共服务具有不可分割性，不能完全根据受益原则提供，因此需要横向财政转移支付，并主张设定尽可能高的公共服务最低基本标准。理查德·M.伯德和麦克尔·斯马特指出，横向财政平衡像纵向财政平衡那样具有弥补缺口的功能，要有充分的转移支付来均等化所有地方政府的收入（包括转移支付）和实际支出。［16］德国是世界上实行横向财政均衡制度的最主要国家，成效非常显著，对于德国统一后促进东德经济发展、公共服务均等化以及维护国家稳定起到不可磨灭的作用。横向财政均衡理论是公共服务横向援助的最为直接的理论基础，其在德国的成功经验为公共服务横向援助改革提供有益的启示。我国各区域间由于经济发展水平不同，财政收入具有较大差距，根据横向财政均衡理论，财政能力较强的地区应对财政能力较弱地区进行横向财政转移，以达至横向财政均衡，促进公共服务均等化。

四、小结

在我国经济持续发展的同时，努力推进公共服务均等化，缩小城乡差距和区域差距，实现城乡间地区间“共担、共享、共赢”，既是当前我国政府的一个重要历史目标，也是一项艰难的挑战。在实现这一目标过程中，公共服务横向援助与其他政策手段一样，同样扮演着极其重要的角色。公共服务横向援助既有充分的现实依据，又有坚实的理论基础。今后应不断总结公共服务横向援助的经验，积极推进公共服务横向援助制度改革，充分发挥其在公共服务均等化中的作用。

［1］赵明刚.中国特色对口支援模式研究［J］.社会主义研究，2011（2）：55-61.

［2］江爱平.我国区域间基本公共服务非均等化的现状与发展趋势［J］.广西社会科学，2010（8）：119-123.

［3］蒋大志.全省平均每千农业人口乡村医生和卫生员数0.82人［N］.南方网，2010-01-06.

［4］此次调查于2010年6月至8月开展，被调查对象是广东省的肇庆、清远、湛江、汕头、河源等市的农村居民，此次调查回收问卷295份，有效问卷275份。

［5］蒋大志.全省近60%医疗机构集中在珠三角［N］.南方网，2010-01-06.

［6］王永华.建国后中国共产党维护国家统一的理论与实践［J］.求实，2011（9）：24-29.

［7］［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988：3，302-303，79.

［10］马克思恩格斯选集（第3卷）［C］.北京：人民出版社，1995：444.

［11］马克思恩格斯全集（第19卷）［C］.北京：人民出版社，1963：8.

［12］邓小平文选［C］.北京：人民出版社，1994：277-278.

［13］［法］莱昂·狄骥.宪法学教程［M］.王文利等译.沈阳：春风文艺出版社，1999：8.

［14］［宋朝］蔡绦.铁围山丛谈［M］.中华书局，1983.