治理能力现代化背景下新进公务员素质探析

2014-03-11武晓平

云南行政学院学报 2014年4期

关键词：公务员岗位素质

武晓平

（重庆城市管理职业学院，重庆，401331）

治理能力现代化背景下新进公务员素质探析

武晓平

（重庆城市管理职业学院，重庆，401331）

十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的目标对新进公务员的服务意识、执政能力等方面提出了要求，而新进公务员的服务意识、协调能力、应急能力有待增强，也需要把学历优势转化为工作优势，入职动机也有待端正。为此，应从构建科学的公务员能力素质体系入手，完善新进公务员的学习培训体系，采取导师制与轮岗方法，通过健全公务员考核评价机制、塑造健康的行政文化氛围等方式提高新进公务员能力素质。

治理能力现代化；新进公务员；公务员素质

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。［1］治理体系和治理能力现代化既是全面深化改革的目标，又是改革成功与否的重要条件。治理能力现代化，对开展治理活动、行使治理权利的国家公务员特别是新进公务员素质提出了新的要求。

一、治理能力现代化对新进公务员的要求

在我国，公务员是指担任国家公职、岗位纳入编制预算、工资及福利由国家财政支付的工作人员，其范围不限于行政部门，还包括政党、人大、政协、司法机关等公共部门以及事业单位和国有企业中具有公务员身份的工作人员。［2］根据我国《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》，一般刚通过考核录用进入机关都是办事员，试用期满后大专毕业生是两年以后升科员，也就是说，一个专科毕业生要经过三年才能升为科员，目前我国招收公务员一般都是要求专科及以上学历，因此，本文所指的新进公务员是指进入公务员队伍工作时间不足三年的公务员。十八届三中全会提出的治理能力现代化对新进公务员的素质要求主要从几个方面表现出来。

（一）强烈的主体服务意识

十八届三中全会提出国家治理能力中的“治理”，与传统意义上“管理”国家相比，是一大进步，因为现代政治学和行政学中的“治理”是一个内容丰富、包容性很强的词语，其重点是强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。“治理”要体现四个统一：党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一，法治与德治的统一，管理和服务的统一，常规管理与非常规管理（应急管理）的统一。［3］随着社会经济的发展，公民的主体意识、自由意识、平等意识、权利意识、法律意识、参与意识等显著增强，这就要求作为国家治理者的公务员要把社会大众当作一个个具有独立自主性的主体，治理国家就是为社会中的公民服务，就是保障他们的主体性、保障其人身自由与法定权益。因此，作为治理主体的公务员必须具有强烈的服务意识。同时，现代治理中多元主体管理、互动式管理都要求公务员必须以服务的态度开展活动。

十八届三中全会也提出，要把服务型政党建设、服务型政府建设作为重点。这就是说党和政府已开始下决心转变工作思路与方式，也要求公务员首先转变思想观念与思维方式，工作就是服务，必须具有强烈的服务意识。

（二）坚定的政务执行能力

要实现国家治理体系和治理能力现代化，除要求制定科学的发展目标与战略外，特别重要的就是整个治理体系中要有坚定的政务执行能力，以保证大的方针、政策与战略能坚定不移地贯彻执行。对新进公务员而言，由于职务、工作年限及工作经验等原因，他们参与制度构建、战略决策、宏观规划的机会不多，但他们是制度的主要执行者、细分目标的实现者、规划的实施者。因此，国家新进公务员的政务执行能力是国家治理能力的重要体现，也是国家治理战略能否实现的关键因素之一。根据相关研究，执行力就是指执行战略决策、制度措施、方案计划以达到组织目标，完成组织使命的各种能力和力量。［4］其内涵包括理解能力、计划能力、协调能力、判断能力、控制能力、激励能力。现代治理能力要求新进公务员能够准确、深刻理解国家战略决策与制度政策设计理念，并能够准确进行目标细分，协调组织资源实施，并能够进行自我激励与目标激励。十八届三中全会也提出有效的政府治理就是对公务员政务执行能力的直接要求。

（三）突出的资源整合能力

治理能力现代化的一个方面就是政府职能的转变，向小政府、大社会转变，吸纳社会各方力量共同参与社会的治理。由于社会组织在协调民众利益、化解社会矛盾、减轻政府压力、提高服务水平、积累社会资本、促进社会公平等许多方面都有着不可或缺的作用，因此政府应当把大量不该管和管不好事务交由社会中介组织、民间机构办理。同时，随着经济社会发展，控制社会资源的主体越来越多元化，随着民众自主性增强，他们要求参与社会治理的愿望也越不越强烈。这都要求政府广泛吸纳社会各种组织、各种力量参与社会治理。为此，作为新进公务员应该具备突出的资源整合能力，把社会中的各种人力资源、物力资源、财力资源、智力资源都整合起来，共同参与社会的治理。此外，经济社会的发展，必然促进社会个体公民意识增强，促进社会群体自主意识增强，这就要求执行具体政务的新进公务员具有突出的协调能力，能够迅速化解各方矛盾、有效协调各方利益。

（四）出色的改革创新能力

要想实现国家治理体系和治理能力现代化，最根本路径是改革，最重要的是解决我们国家在体制、机制、制度方面存在的突出问题。［3］这要求具体执行政务的新进公务员要有不破不立的精神、创新的思维方式、勇于面对困难的决心和坚定的毅力。在改革过程中，必然会出现新事物、会面临新问题，新进公务员必须有创新精神，要以新的视角去观察问题，新的思维去分析问题，以新的方式方法去解决问题。

（五）娴熟的工具运用能力

治理能力现代化的一个方面是高效治理，要实现高效治理，就必须要有现代化的治理工具，并且治理工具的现代化本身也是治理能力现代化的一个内容。现代社会中，民众与组织掌握着各种各样的先进工具，要想更好地服务于民众，作为服务于民众最前线的新进公务员，必须具有娴熟的工具运用能力。在现代社会中，有两种工具最为重要，一是以计算机为载体的现代信息技术工具，二是以各种媒介为载体裁的传播工具。新进公务员必须掌握现代信息技术，才能高效、优质地服务于民众，必须了解与掌握各种媒介的传播规律，娴熟的运用各种媒介传播有效信息。

二、新进公务员素质与入职动机分析

目前，我国公务员的选拔录用一般都要经过报名、资格审查、考试、面试、体检、政审、公示、任前培训等程序才能上岗。其中最为关键的是考试环节，因此公务员考试又称为我国第一大考。但经过这一系列程序选拔录用的公务员的素质与治理能力现代化的要求还有一定的差距，主要表现在以下几个方面。

（一）服务意识需大力增强

公务员的服务意识，是公务员为机关、企业、事业组织和公民个人等社会公众服务的过程中所具有的信念、价值观和愿望，它主要从责任感、服务态度、办事效率等方面表现出来。新进公务员服务意识不强从以下方面表现出来。第一，强烈的精英意识使公务员不能以平等的态度去对待需要服务的对象。由于公务员录用比例较低，考试竞争异常激烈，导致被录用的人员具有强烈的精英意识与自我优越感，从而使得许多公务员在服务过程中不能以平等的态度去待需要的对象。第二，不合理的公务员职业认识扭曲了公务员的服务态度。社会中人们认为公务员都拥有大量资源、掌握一定权力，认为公务员职业都是神圣的、高级的，而不是普通的、平凡的。这一不合理的认识导致公务员内心易膨胀，从而导致服务态度不好。第三，无为意识也降低了服务质量。许多公务员在行使公权力的过程中，容易出现不求有功、但求无过的心态，从而易采取不作为，降低了服务质量。第四，唯上意识导致了服务效率低下。特别是许多新进公务员为了得到上级领导的认可，为了自己的前途，一切办事都遵循唯上原则，办领导交办的事，做领导喜欢的事，而群众的事情则能拖则拖，办事效率低下。

（二）协调能力需大力提升

现代治理能力要求公务员能有效协调社会各阶层、各组织、团体、个体之间的利益，还要能有效协调与上级、下级、同事、其它部门之间的关系。［5］但新进公务员在这几个方面的协调不尽如意，需大力提升。过分注重协调与上级关系。在公务员的评价机制及晋升机制中，领导的评价与影响占据非常重要的作用，因而绝大多数新进公务员都非常注重协调与上级关系，积极处理领导交办的事宜，主动为领导服务。这种过分注重协调与上级关系的思维容易使新进公务员工作重心转移、价值取向改变、生活方向迷失。被动协调与同事、其它部门关系。许多新进公务员在工作中只守自己的工作职责、只做自己的事，事不关己，高高挂起，不会主动与其它同事、其它部门协调，不会积极协助其它人、其它部门完成工作，只是在迫不得已的情况下才找其它人、部门商量。怠于协调与服务对象的关系。许多新进公务员不愿意、不屑于与服务对象打交道，忘记自己是服务者，把服务对象看作是来求自己的。

（三）改革精神需大力塑造

建设现代治理能力的关键途径就是改革，要改变社会发展中不科学、不合理的地方，改变影响社会健康发展的各种因素。这就要求新进公务员要有牺牲精神、要有面对困难的决心与勇气。但我国有关调查表明，许多社会个体选择公务员作为自己的职业时，是因为公务员的工作环境舒适，工作稳定，［6］公务员具有良好的养老、医疗等保障条件，福利好，公务员有利于子女的教育和未来发展（67.26%），［7］另一项调查研究也表明，社会个体报考公务员最看重的是“工作和收入稳定”、“福利及保障好”，其次是“社会地位高”（26.83%）和“掌握一定的权力”（23.04%）。［8］这些入职心态表明许多新进公务员喜欢追求稳定、追求舒适、追求轻松，缺乏创造、缺乏创新、缺乏拼搏，改革精神需大力塑造。

（四）学历优势有待转化

随着国家公务员考试对学历要求的提升，新进公务员的学历也有改变，2014年的年国家公务员岗位，对报考勤者在学历方面的要求是，仅的8.99%岗位要求专科生可报考，有88.50%岗位要求本科生才可报考，有18.48%岗位要求硕士生才报考。在实际录用过程中，同等条件下高学历的录用的可能性更大些，这表明，我国新进公务员本科及以上学历者居多，与社会大众相比，在学历方面有一定的优势。但学历的优势并不一定代表能胜任工作，相反部分新进公务员在工作中表现出人际关系不良、沟通协调能力差、综合分析能力弱、创新能力不足、职业倦怠感强等。许多新进公务员需要把高学历的优势有效转化为高素质的职业综合能力。

（五）入职动机有待端正

关于公务员的入职动机，我国许多学者做了调查研究，重庆大学的李志通过对574名报考公务员大学生入职动机的问卷调查表明，排在前五位依次分别为追求工作待遇、缓解就业压力、追求社会地位、追求社会期望、追求权利资源。［6］其它学者的研究也表明许多大学生报考公务员看重的是公务员的待遇福利与工作环境、公务员掌握的社会资源、公务员的社会地位。三江学院的齐鹏对大学生入职村官的动机进行调查表明，大部分大学生都比较看重有村官经历后，在国家公务员的考录或参加事业单位和街道社区招聘时能优先录用。［9］以上调查研究都表明，许多人入职公务员都是看重公务员职业岗位的附属物，而并不是看重公务员职业岗位本身。

（六）应急能力有待锻炼

随着我国经济的快速发展以及社会改革的深入进行，我国重大自然灾害和各种危急事件频发，呈现出不确定性、紧急性、多样性、非程序化等特点。这要求处于工作一线的新进公务员具备一定的应急处理能力，要求公务员具有培养敏锐的信息捕捉能力、果断的临场处理能力、统筹协调能力、现场指挥能力、动员组织能力等。［10］但许多新进公务员平时不注意学习应急预案，或学习流于形式，对事件的苗头不能敏锐观察，快速反应能力欠缺，遇事逃避或不能勇于面对，应对措施失当、处置方法手段简单。这些会导致应急事件不能在第一时间得到有效处理，会导致事件的影响越迅速扩大，从而会影响政府的公信力，影响社会的和谐稳定。

三、新进公务员治理能力提升策略

治理能力现代化本质上是要把科学健康的治理体制和治理机制转化为一种能力，这种能力应从公务员身上直接体现出来。我国新进公务员相关能力存在的不足与治理能力现代化的要求还有一定的距离。为此，可采取发下策略，迅速提升新进公务员的治理能力。

（一）构建科学的公务员能力素质体系

构建科学的公务员能力素质体系是提高公务员能力素质的前提。许多西方国家都是通过构建科学合理的能力构建，从而迅速提高公务员能力素质。英国政府通过开发统一的公务员能力基准，建立能力本位公务员培训体系，从而大力提升了高级公务员的管理能力。［11］日本通过构建能力等级制度，并与职务升迁制度密切联系，从而大大提高了公务员工作效率。而我国的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》仅提出公务员应具有政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力等九个方面，并没有对各级公务员应具有的能力进行细分。这导致我国公务员能力建设没有操作性强的指标体系。

国家应高度重视公务员能力素质体系建设工作，应组织相关人员或聘请专业人员对公务员能力进行研究分析，分析公务员能力的内涵、要素及体现方式等方面。同时，要对各级各类公务员的工作岗位及能力要求进行深入分析，从而构建出不同岗位、不同职级公务员的能力体系，从而构建出不同岗位新进公务员应具备的能力与素质。在构建新进公务员能力体系时，要注意对新进公务员岗位进行分级分类，如乡镇街道等基层岗位、地市级部门岗位、省部级岗位，还要区分出一般服务岗位、专业技术岗位、特殊岗位。还要对新进公务员在不同时期应具务的能力要求进行细分，如分入职初、试用期、试用结束期、三年后或三年后等阶段，不同阶段的能力要求也不一样。通过对岗位的分级分类分时段，从而详尽地构建出各级各类岗位应具备的能力及素质，从而为公务员能力建设提供标准与依据。

（二）完善有效的公务员学习培训体系

学习与培训对于提高公务员的服务意识、组织协调能力、端正源程序职动机有办好的作用，也能增强改革精神，有助于公务员把学历优势转化能力优势，从而增强工作能力、提高工作效率。新加坡通过建立科学、完善、先进的公务员培训体系，保证了其公务员队伍的勤政、精干和高效。［12］我国新进公务员在入职前都要进行岗前培训，入职后的学习培训由各系统、各部门或单位安排，培训学习的效果也参差不齐。提高新进公务员能力，应依据分级分类分时段应具备的能力要求与标准，完善相应的学习培训体系。这一培训体系应包含如下方面：学习培训内容应包括公务员的通用内容与不同相应岗位扩特殊岗位内容；同一岗位在不同工作时间段也有不同的培训学习内容；学习内容中应规定必须学习的内容与选择性的学习内容，统一组织的与单位自己组织学习的内容；应规定每一工作阶段必须完成的学习时数。在建设好培训内容体系后，应加强学习培训的组织实施，提高学习培训的质量。一是组建高质量的师资队伍实施培训；二是通过把学习内容以培训包形式向社会招标，吸引社会各种力量参与公务员的培训与建设工作；与各高校合作，把公务员能力体系纳入高校的学生培养体系。

（三）实施新进公务员导师制与轮岗制

导师制是新进公务员快速进入工作角色，尽快适应岗位要求的有效方式。应给每位新进公务员安排工作经验丰富、工作能力突出的公务员作为其导师，对新进公务员在工作方式、工作方法、工作内容、等方面进行指导，有条件的还可以实行AB角方式，安排两名老公务员导师进行工作指导。

轮岗是丰富新进公务员管理服务经验、锻炼其应急能力的重要方式，也对提高新进公务员适应能力、减轻职业倦怠、增强自身价值有重要作用。我国部分地方要求新进公务员到如信访、应急等与群众密切接触的一线工作一段时间的方式，能有效增强新进公务员的服务意识、提高其应急能力与协调能力。这一模式应进行推广，同时应加大轮岗的力度，新进公务员在某一岗位工作一定时间，具备该岗位的能力要求后，则应调整到其它岗位，以提高其适应能力，丰富期其工作经验。

（四）健全公务员考核评价机制

我国目前的公务员考核评价机制有几个方面的特点：一是考核内容的同质化。公务员法规定了绩效考核的内容有“勤、德、绩、能、廉”几个方面，因此，在操作中，对大部分人员都主要从这几个方面进行考核，但各单位没有根据各自的工作实际，对这几个方面赋予具体内涵，从而导致考核内容同质化。［13］二是领导考核影响过大。我们现行的考核方法主要有个人总结、领导评议、等四种，考核时，一般是由其上级领导根据个人总结、出勤记录、民主测评这几个方面，然后提出考核等次，再由部门负责人进行确定。这其中，领导提出考核等次的影响过大。三是考核结果没有激励作用。实际工作中“平均主义”、“人情考核”的现象比较普遍，导致考核起不到激励作用。为此，在新进公务员考核中，应建立基于工作成效的能力导向考核评价机制。首先对新进公务员的工作岗位进行具体分析，分析其工作要求、工作职责、工作内容、结果影响。然后对完成各项工作所需要能力进行分析。考核时，若具体相应能力，则其工作应顺利完成；若没有完成，则认定为不具备相应能力。这样的考核方式就能很好地促进工作完成，也更激励新进公务员自我提升能力与素质。

（五）塑造健康的行政文化氛围

行政文化是公共行政的精神，对行政人员品德和责任心的培养有巨大的促进作用，对行政人员价值观和行政行为、工作态度也有巨大的影响。行政文化对新进公务员的影响尤其深远，许多负面行政文化对新进公务员产生了非常大的负面影响，如官本位的行政意识，办事拖拉、形式主义的行政作风，拜金主义的行政价值观，长官意志、暗箱操作的行政习惯，在这些负面行政文化影响下，新进公务员不再积极学习知识经验、不再热心服务群众、不愿努力增强能力。因此，应塑造健康的行政文化氛围，应塑造通力合作，协商沟通、平等互助的人际文化，塑造公仆意识、奉公亲民、廉洁自律的服务文化，塑造国家使命，社会责任、群众重托的价值文化，勇于开拓、敢当责任的创新文化，公开公正、依法办事的作风文化。让新进公务员在健康的行政文化氛围中，全方位的提升自己、完善自己。

新进公务员能力素质的提升，是一个长期的过程，也是一个系统工程，需要政府从能力体系构建入手、系统运用学习培训、岗位锻炼、评价机制促进、行政文化熏陶等多种方式实现，也只有这样，才能有效提高我国新进公务员能力素质，实现我国治理能力现代化的目标。

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