我国生育保险制度的设计目的和存在不足探讨

杨小艳

随着社会的发展与进步，人们逐渐认识到生育不再是一个家庭的私事，而是整个社会的事情。生育行为除了具有繁衍子嗣的自然价值，还具有人口再生产、民族发展和社会繁荣的社会价值。妇女是创造人类文明和推动社会发展的一支伟大力量。妇女的发展水平是社会发展的重要指标，也是衡量社会进步程度的尺度［1］。随着女性社会地位的不断提高，国际社会对女性的保护也在逐渐增强，生育保险制度的建立便是保护措施之一。对于女性而言，怀孕生育当妈妈是其一生最幸福、最快乐的事情，同时也是最“危险”的事情。正如女权主义理论家朱丽叶·米切尔所言，女性受压迫的种类主要有四类：生产、生育、性和儿童的社会化。“历史上妇女没有进入关键的生产领域，不仅仅是在压迫关系中她们的体弱所致，还由于她们在生育中的作用，妇女生育后需要脱离工作休息一段时间，但这并不是决定性的因素，而是妇女在生育中所起的作用。”［2］女性一旦怀孕分娩就会面临两种“危险”：自然风险和社会风险。根据世界卫生组织的统计，全球每天约有800名妇女死于与妊娠和分娩有关的可预防疾病。所有孕产妇死亡有99%发生在发展中国家。联合国儿童基金会《二○○九年世界儿童状况》报告指出，中国每年约有7 000名妇女在分娩中死亡，占全球孕产妇死亡总人数的1.3%。生育期间的妇女除了面临生育导致的生命或者身体健康危险之外，还面临着因生育导致的就业歧视和中断收入的社会风险。女性生育期间因身体和生理原因需要暂时退出工作岗位，回家休养，对于企业而言招用怀孕女工不但需要承担相应的生育费用，还要重新安排非本岗位的员工替岗，因此企业为了能在日益激烈的竞争环境中获得生存和发展一般不愿意聘用女工。生育既然是全社会的事情，那么，生育招致的风险便不应仅由女性承担，而应由全社会分担，建立社会统筹的生育保险制度尤为重要。

一、生育保险制度的基本理论

（一）生育保险制度的内涵及特征

生育保险制度是在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度［3］。生育保险是随着人类社会的发展而逐步产生的社会保障制度，其与基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险共同构成基本社会保险体系。与社会保险制度中其他保险相比，生育保险具有以下特点：第一，生育保险实施对象范围狭窄。生育保险的实施对象主要为女性，这一特征由生育行为的自然属性和国家的经济发展水平所决定。我国生育保险制度的受惠人群只包括女性，但随着经济的不断发展，国际上有些国家逐渐将男性纳入生育保险待遇的享受主体范围。在我国享受生育保险待遇不仅仅要求须为女性主体，而且需要同时满足是在职女职工、正式登记结婚、符合国家计划生育政策、达到法定婚龄这四个条件。农村妇女、城镇灵活就业妇女、无业妇女、失业妇女、个体户妇女等均无法享受。第二，生育保险给付项目较多。我国生育保险制度的具体内容主要包括三种：生育津贴、生育医疗费补贴和生育产假。第三，生育保险实行产前和产后都享受原则。《女职工劳动保护特别规定》第7条规定，女职工生育享受98天产假，其中产前可以休假15天。女职工怀孕后期身体负荷越来越重，无法负担正常劳动，从保护妇女权益的角度出发，各国均统一规定赋予妇女产前休假的权利，但产前的假期不得推后使用。第四，生育保险具有明显的阶段性。生育保险的实施对象是怀孕的妇女，女性怀孕具有一定的周期，不像其他险种，如医疗保险则是长期性的。

（二）生育保险待遇享受的资格条件

目前，我国尚没有一部生育保险的专项立法。1994年，国家颁布《企业职工生育保险试行办法》后，各地根据本地的实际情况制定了相应的生育保险实施细则，因各地的经济发展不平衡，生育保险具有浓厚的地方色彩。从各地颁布的生育保险实施细则看，享受生育保险待遇的资格条件主要有三个：第一，用人单位按照规定及时参保、连续缴费达一定期限（各地标准不一）；第二，参保职工生育或者实施计划生育手术符合国家法律、法规的规定（主要指计划生育方面的法律法规）；第三，参保职工在生育保险定点服务机构生育或者实施计划生育手术。

二、我国生育保险制度的设计理念和目的

根据原劳动部1994年颁布的《企业职工生育保险试行办法》的规定，之所以建立生育保险制度其立法目的在于：维护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健，均衡企业间生育保险费用的负担。但是，根据该规定还是难以真正明确职工生育保险的主要目的是什么，或者说维护的是职工哪一种合法权益。笔者认为，职工生育保险的立法理念是人权和平等。所谓平等，如恩格斯所言：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切公民，都应当有平等的政治地位和社会地位。要使这个结论甚至能够成为某种自然而然的、不言而喻的东西。”［4］生育保险系国家和社会在生育事件发生时给妇女提供的最低程度的帮助，旨在保障她们在遭遇风险的时候能够有尊严地生活。它是公民最基本的权利，女性同胞人人都应该享有，不应有任何区别对待。

（一）减轻企业压力，创造公平竞争环境

在市场经济体制下，企业间的竞争日益激烈，以最少的投入换取最大的产出成为各企业的经营宗旨。女职工生育期间发生的全部费用都由单位承担，则必然造成因女工数量的不同而使企业承担的生育费用不平衡的状态，导致企业的用工成本增加，影响企业的公平竞争。建立生育基金制度，由基金支付生育费用则可以杜绝或者减缓该类现象的产生，正如学者所言：“我国生育保险制度改革的主要目标是将以企业为载体的、单一的、缺乏调剂的、无抵御风险能力的自保型企业保险制度转化为全社会的、协调的、抗风险能力强的互助互救型生育保险制度”［5］。

（二）保护女性就业权，实现男女平等就业

企业承担全部的生育费用则意味着企业女职工越多，同种情况下其生产经营成本则越高，对想方设法降低成本、增加收益的企业而言，则不愿意招聘女职工，造成女工就业受到歧视，很多怀孕女工往往找不到工作。建立生育基金制度，分散生育费用，企业则不用担心录用女工会遭受经济损失，女工也不用担心怀孕被歧视或者被单位辞退的现象发生。在录用成本相同的情况下，企业可以单纯从劳动能力上选择男女职工，女性可以和男性公平竞争。

（三）保障女性劳动力恢复，提高人口素质

没有生育保险制度，女性在生育结束之后迫于生活压力不得不尽快投入工作，但身体尚未康复势必影响劳动能力的正常发挥，产妇不仅会面临沉重的精神压力，也会给其身体健康留下隐患。产妇身体在没有得到足够的营养和休息的情况下哺乳，婴儿的健康也难免受到相应的影响。生育保险制度提供产前检查费用，鼓励孕妇去正规医院进行必要的产前检查，从而可以保障胎儿身体健康，提高人口整体素质。

三、我国生育保险制度的不足与完善

（一）生育保险制度覆盖面狭窄

自1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》确立生育保险制度之后，经过60多年的发展，目前我国关于生育保险方面的法律法规主要有《社会保险法》《劳动法》《妇女权益保护法》《企业职工生育保险暂行办法》等。《社会保险法》的出台标志着我国第一部综合性社会保险法律的形成，但是，这些法律法规的规定过于纲领化、框架化，不能满足市场经济体制下民众的需求，实践中暴露出来的问题越来越多。我国的生育保险制度虽然实行多年，在保障妇女权益方面发挥了重要作用，但生育保险制度散见于政府规章和一些政策性文件中，尚未出台生育保险方面的专项立法，目前的立法层次低，且地方性色彩浓厚，各地标准不统一。我国生育保险的缴费比例相较其他国家相对过高，但实际支付却不高，导致各地生育基金每年结余过多，生育基金没有构建科学的管理体系。我国生育基金目前最大的问题是其覆盖范围极其狭窄，主体仅限于女职工，而城镇个体户、家庭保姆、钟点工、临时工、非全日制工、农村妇女、男性等均无法享受生育保险待遇，这在其他国家是无法想象的。

（二）计划外生育应享受生育保险待遇

我国的生育保险制度，并非所有女职工生育都可以享受生育保险待遇，还需要同时满足三个条件：达到法定婚龄、正式登记结婚、未违反计划生育法律法规。笔者认为这些限制条件非常不合理，有违生育保险制度的设立初衷。

第一，生育保险制度的设立初衷是为了维护女工的合法权益，保障其在生育事件发生期间能够得到基本医疗保健和基本生活保障。每个怀孕妇女都应当平等享受生育保险待遇，这不仅是人权的基本体现，也是社会保障的最低要求。所谓人权，李步云在《人权法》教材中指出，人权就是人在其所生活的社会，特别是国家中所应当享受并得到充分保障与实现的各种权益。人权的内涵随着国家的经济发展水平、文化背景、社会制度以及价值观念的不同而有所不同，90年代初中国的人权即生存权，生存权乃首要人权。随着经济的不断发展，人权的内涵逐渐扩大，除了生存权外，又提出了发展权的概念。对现如今的中国而言，人权的主要内容有生存权、基本自由权、公民权和其他权利，其他权利包括知识产权、就业和失业保护权、生育待遇保护权等。我国《宪法》规定，国家尊重和保障人权。任何人都享有基本人权，任何人的基本人权不容任何个人和组织 （包括国家机关、企业、事业组织和政党等）的侵犯和非法剥夺，国家是尊重和保障人权的义务主体，人权的国家保障义务包括尊重、保护、满足和促进四个方面［6］。因此，国家应当充分尊重女性的生育保险待遇，采取各种措施保护和促进以及落实女性的生育保险待遇，而不应设置重重障碍阻碍生育保险待遇的受惠主体享受生育保险待遇。

第二，剥夺违反计划生育政策的孕妇的生育保险待遇有滥用权力之嫌。计划生育作为我国的基本国策，人人都应该遵守，以实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。每个公民都有保障计划生育实施的义务，但是法律关系的保护不能违反“一事不二罚”的法律规则。根据现行的法律规定，违反计划生育政策的，按照《计划生育法》的规定给予相应的处罚，法律已经对违反计划生育的行为进行了处罚，被侵害的权益已经得到了相应的救济，为何还要在其他方面再次惩罚行为人的过错呢？

第三，剥夺违反计划生育政策的孕妇生育保险待遇有违公平正义原则。丹·笛福说“公正是施政的目的”，不仅立法要遵循公平正义原则，行政、司法也要贯彻。女性职工按照国家法律规定缴纳了生育保险费用，为企业的生存发展贡献了自己的劳动和智力，根据权利义务对等原则，其应当享受生育保险待遇。行为人履行了义务，就应当享受与此相对应的权利，若履行了义务却不能享受权利，权利义务不对等必然导致公平正义的流失。正义是社会的一种基本价值观念和准则，规定着社会成员具体的基本权利和义务，规定着资源与利益在社会群体之间、社会成员之间的适当安排和合理分配。换句话说，正义表现为“每一个人他所应得的”这种基本形式［7］。生育保险待遇正是一个人所应得的权利，不因有无准生证而区别对待。

总之，现行的生育保险规定明显不妥，不仅要求不能违反计划生育政策，即使符合计划生育政策还需要领取准生证才可享受，这一规定剥夺了广大女性的生育待遇权，应当予以取消。生育待遇不应当和计划生育挂钩，也不应当和准生证挂钩，只要发生生育这一客观事实就应当有资格享受。

[1]李银河．妇女：最漫长的革命[M].北京：生活·读书·新知识三联书店，1997．

[2]朱丽叶-米切尔.妇女：最漫长的革命［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1997.

[3]潘锦棠．中国生育保险制度的历史与现状[J].人口研究，2003（2）．

[4]马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1972．

[5]孙丽平．我国生育保险制度改革现状[J].中国劳动科学，1997（12）．

[6]郭道晖．人权的国家保障义务[J].河北法学，2009（8）．

[7]A.J.M.米尔恩.人的权利与人的多样性-人权哲学[M].北京：中国大百科全书出版社，1995.