依法独立公正行使审判权检察权的政治与制度保障

吴卫东

(中共湖北省荆门市委党校理论研究室，湖北荆门 448000)

依法独立公正行使审判权检察权的政治与制度保障

吴卫东

(中共湖北省荆门市委党校理论研究室，湖北荆门 448000)

依法独立公正行使审判权、检察权是司法体制改革的核心内容，是法治中国建设进程中必须切实加以解决的司法权运行的基础性问题。依法独立公正行使审判权、检察权的实现，党的领导是政治保障;深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度是制度保障。两大保障体系的建设应当齐头并进，不可错置和偏移。政治保障要从坚持和改善党的领导入手，制度保障要从司法管理体制、司法人员管理制度、落实司法责任、推进阳光司法、加强监督机制等方面发力，共同筑成依法独立公正行使审判权、检察权的保障体系。

审判权;检察权;司法体制改革

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，就依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，提出了明确要求，作出了全面部署。标志着党的十八提出的“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”司法体制改革目标，进入具体实施阶段。依法独立公正行使审判权、检察权是司法权运行的基本要求和发挥功能作用的基本前提，是司法体制改革的核心要旨。依法独立公正行使审判权、检察权的实现，应从坚持党的领导、积极稳妥地推进司法体制改革、建立对司法有力的监督体系等方面积极加以推进。

1 党的领导是依法独立公正行使审判权、检察权的政治保障

1．1 司法秉承的政治意蕴

司法是实施法律的重要方式，是司法机关及其工作人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门性活动。在我国，司法权主要指审判权和检察权。司法是政治的产物，“国家权力无论是鼎立还是分立、是分散还是集中、是相互监督还是相互制衡，都是为实现特定的政治目的、适应特定的政治需要而配置的。司法权作为整个国家权力体系中的一个分支，不能违背政治需要而存在。”［1］法律是党的主张、人民的意愿通过法定程序上升为国家意志的体现，司法通过正确适法，贯彻党的路线方针政策，巩固党的执政地位，维护人民群众的合法权益。当前，我国正处于在新的历史起点上全面深化改革的关键时期，司法只有坚持正确的政治方向，体现政治、回应政治，才能把握时代脉搏，顺应社会发展潮流，建设为民、权威、高效、公信的司法，为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标的实现提供强有力的司法支持。

1．2 党必须实现对司法工作的绝对领导

《中国共产党章程》规定，“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”［2］21。首先，政治领导是统帅和灵魂。只有发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，用中国特色社会主义理论指导司法工作，司法人员才能头脑清醒，立场坚定，经受住政治风浪的考验。司法工作才能坚持正确的政治导向，更好地运用法律处理深化改革进程中遇到的各种矛盾和问题。其次，思想领导是保证。要重视司法人员的理想信念教育，习近平总书记指出，“坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂。必须把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位，不断打牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。”［3］最后，组织领导是关键。要加强对司法队伍建设的领导，将党性观念强、具有大局意识、能为党分忧、为人民信赖、德才兼备的优秀法律人才选拔推荐到司法的重要岗位;要加强对司法机关中党的各级组织建设的领导，保持党的凝聚力、增强党的战斗力，发挥司法机关内党组织的战斗堡垒作用和司法机关中党员的先锋模范作用，认真贯彻落实党对司法工作提出的各项任务和主张。

1．3 改善党对司法工作的领导

《中国共产党章程》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”［2］21改善党对司法工作的领导，首先要转变领导理念。坚持法治思维和依法执政的理念，支持司法机关依照宪法和法律独立行使职权，切实保证法律正确有效实施。其次要改进领导方式和方法。党的领导与依法独立公正行使审判权、检察权是有机统一并非对立排斥，各级党组织和领导干部要尊重司法运行规律，尊重司法管辖、司法程序、司法裁决、司法执行，自觉维护司法公正高效权威。最后要完善领导体制。建立健全党领导司法工作的制度规范，不断提高党领导司法工作的能力和水平，保证司法活动依照宪法和法律，尊重事实、服从法律、服务大局，维护公平正义。

2 积极稳妥地推进司法体制改革，构建依法独立公正行使审判权、检察权的体制机制

推进司法体制改革，建设公正高效权威司法，是全面落实依法治国基本方略，建设法治中国，保证小康社会全面建成的重要保障。推进司法体制改革，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则，在宪法框架下精心组织、周密部署、稳妥推进。

2．1 改革司法管理体制，保证国家法律统一正确实施

依法独立公正行使审判权、检察权是宪法的基本要求。我国宪法第一百二十六条和第一百三十一条分别规定了，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。维护司法机关依法独立公正行使职权也是党的一贯主张，早在1978年，党的十一届三中全会就曾指出:“检察机关和司法机关要保持应有的独立性，要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”［4］十三大以来的党的历次报告都有强调保证人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权的内容。党的十八大报告进一步强调要“确保”人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，表明党中央维护司法机关依法独立公正行使审判权、检察权的坚定决心。习近平总书记强调指出:“支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”［5］长期以来，由于地方牢牢掌握着本辖区司法机关的人财物的支配权，地方司法机关的活动不可避免地受到地方政府的影响甚至干预，出现了司法地方化的倾向。司法地方化的形成，妨碍了社会主义法制的统一，阻碍了社会主义市场经济的建立完善。改变我国司法机关人财物受制于地方的现状，打破司法机构与行政区划高度重合的设置格局，保证国家法律统一正确实施势在必行。《决定》要求，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”这一重大决定，对于突出司法的国家属性，维护国家法制的统一具有重要意义。鉴于前述司法管理体制改革的内容涉及《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《法官法》《检察官法》等相关法律内容的修改，还有待于相关法律作出相应回应后，方能依法推进。

2．2 建立符合司法职业特点的人员管理制度，激发司法队伍活力

司法是专门性的法律活动，对司法人员的专业素养有着很高的要求，司法人员“不能仅仅是法律人才，还应具备国家公务员所应具有的国家意识、政治意识和社会责任意识。”［6］实现司法队伍专业化、职业化，应当建立符合司法职业特点的人员管理制度。由于我国对司法人员的遴选、晋升、交流等方面缺乏科学合理统一权威的规定，在当前各类案件数量剧增，人民群众对司法的新要求、新期待显著增强，司法人员面临着办案负荷大、要求高、责任重，而司法环境不优、政治经济待遇偏低、职业风险较大的困境，不少地方出现了高素质司法人员流失的现象。特别是不少基层人民法院、人民检察院，条件相对艰苦，司法人员职级偏低，待遇不高，向上级司法机关、条件相对较好的基层司法机关或其他机关流动的渠道不尽合理、有序、公平，导致发展空间偏窄，人才流失现象加剧。有些中西部地区的基层司法机关甚至出现了办案人员紧缺、办案人员断层的“人才荒”。《决定》要求，“健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”落实《决定》要求，建立司法人员交流制度，形成合理的司法人员任职轮换制度、选拔交流制度、鼓励激励制度，规范司法人员交流机制，形成科学规范的选人用人导向，使司法人员的流动更加科学、更加有序、更加公平。建立健全优秀司法人员逐级遴选制度，有助于打通基层司法机关到上级司法机关的人才流动通道。2002年7月最高人民法院下发了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，该意见第28条规定:“在确定法官员额的前提下，上级人民法院法官职位出现缺额，逐步做到主要从下级人民法院的法官中择优选任”。科学合理规范的司法人员有序流动、逐级遴选制度的建立，将拓展司法人员的发展空间，促进司法人员的全面发展。健全司法人员职业保障制度，尽快实现法官和检察官等级与政治经济待遇对接，提升司法职业荣誉感和价值归属感，调动司法人员的积极性，激发司法队伍的活力，化解当前以行政职级决定司法人员政治经济待遇，导致基层司法人员政治经济待遇偏低的困境。同时，可以增强司法职业吸引力，吸引更多的优秀人才包括优秀的法律专家学者、优秀律师加入到司法队伍中来。

2．3 落实司法责任，实现审裁统一

司法实践中，司法行政化现象一直是困扰司法活动正常开展的难题。大量案件的裁判权归属于法院的行政领导以及行政色彩浓厚的审判委员会，“由于审判委员会成员并非都是精通各门法律和熟悉各类案件的全才，在不亲自查阅卷宗、不详细研究案情的情况下，仅在有限的会议时间内听取办案法官短暂的汇报，是很难保证案件质量的。”［7］法院行政领导以及审判委员会虽然不是案件审理的亲历者，但却最终行使案件的裁决权，形成了“审案的不判，判案的不审”以及审判合议庭功能弱化、审判委员会职权膨胀异化的不正常现象。《决定》明确提出“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”对此，应加快改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，实现权力与责任的统一、责任与风险承担的统一、审理与裁判的统一。

2．4 推进阳光司法，促进司法公正

《决定》提出，“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。”推进阳光司法，人民群众能更多地接近司法、了解司法、参与司法。2008年10月最高人民检察院推出了人民检察院“检务十公开”制度，2009年12月，最高人民法院作出了司法公开的六项规定。最高法院院长周强指出:“法院要通过全媒体主动、全面发布权威信息;认真倾听民众呼声，充分发挥新媒体传播速度快，参与范围广等特点，准确发布司法解释和案件审理、执行信息，健全裁判文书公开、审判流程公开、执行信息公开平台;增强裁判文书的说理性，增强民众对法院工作的了解、理解和信任。”［8］阳光司法为社会和群众监督、检验、评判司法活动提供了足够宽广的空间，有利于全社会尊重、理解、信任和支持司法，自觉维护司法权威良好社会风气的形成。

3 建立健全监督机制，确保依法独立公正行使审判权、检察权的良性运行

权力失去监督必然滋生腐败，在推进依法独立公正行使审判权、检察权的进程中，同时建立健全对司法权运行的监督机制，以防止司法权力滥用、司法腐败、司法不公现象发生，确保司法权力的良性运行。

3．1 加强人大监督

司法权终极来源是人民的授予，司法权必须为人民服务、受人民监督、对人民负责，满足人民需求，顺应人民期待，维护人民群众合法权益。人民代表大会是我国的权力机关，监督人民法院、人民检察院的审判、检察工作，是宪法赋予人大及其常委会行使监督权的重要职责。坚持人民群众主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，是新形势下做好监督司法工作的根本指针。人大定期听取司法机关的工作汇报、检查司法机关的工作、开展工作视察和工作评议，形成既尊重和维护司法机关依法独立公正行使审判权、检察权，又对司法活动中有法不依、执法不严、违法不究等司法不公和专横现象进行监督的良好格局，促进司法公正的实现。

3．2 重视社会舆论监督

在全面深化改革开放的进程中，广大人民群众对司法的关切度越来越高。积极发挥政协、社会组织、群众团体和广大人民群众对司法的监督作用，消除司法不公、司法腐败现象，不断实现广大人民群众对司法公正、权益保障的新期待。重视舆论监督对促进司法公开、公正，弘扬法治精神、宣传法治理念的积极作用。随着互联网的兴起，新闻媒体、网络的舆论监督举足轻重，要加强正面引导，处理好舆论监督与司法机关依法独立公正行使审判权、检察权的关系，防止“媒体审判”代替司法审判现象的发生，为依法独立公正行使审判权、检察权营造良好的舆论监督环境，使舆论监督在推进司法改革，维护司法机关依法独立公正行使审判权、检察权方面发挥更为积极的作用。

3．3 科学设计司法审级层级监督

根据《决定》要求，司法管理体制改革将逐步推进，省以下地方法院、检察院人财物统一管理体制以及与行政区划相分离的司法管辖制度的建立，上下级司法机关的监督关系将呈现新样态。《决定》指出，“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。上下级司法机关之间建立适应新模式、新格局要求的新型监督关系是司法机关面临的新课题。构建科学合理规范的上下级司法机关之间的审级监督、层级监督制度，形成上级司法机关依法履行对下级司法机关监督职责的同时，又能保证下级司法机关依法独立公正行使审判权、检察权实现的良性机制。这些，需要进行科学全面的顶层设计、作出合理详尽的制度安排，需要在修改《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《法官法》《检察官法》时严密论证、精心部署，需要制定大量整体性、协同性、精细化、可操作的配套性规范，保证司法机关人财物科学合理配置，司法活动有序协同联动，实现司法资源效益的最大化、最优化。

3．4 拓宽人民群众有序参与司法、监督司法的渠道

司法活动吸纳人民参与，司法过程透明公开，司法结果回应社会关切，积极接受人民监督和评判，取得人民信任和支持，是实现司法民主化、现代化的必由之路。《决定》要求广泛实行人民陪审员、人民监督员制度。这是扩大司法公开面，人民群众参与度，实现司法民主，监督司法活动的重大部署。我国的陪审制是参审制，要建立人民陪审常态化机制，不断增强人民陪审员的使命意识、责任意识，做到“真审真判”。2003年部分检察机关开始试行人民监督员制度。人民监督员制度相继被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》《2006年中国的国防白皮书》和2008年《中国的法治建设》《国家人权行动计划(2009-2010年)》、2010年《中国反腐败和廉政建设》等六个白皮书［9］。2010年底，经中央同意，人民监督员制度在全国检察机关全面推行。人民监督员制度的实行，对于监督检察司法活动，具有积极意义。落实《决定》要求，要进一步改进人民监督员选任方式，健全监督体制机制，拓宽监督渠道和途径，实现人民监督员制度的规范化、制度化、法制化。

［1］江必新．正确认识司法与政治的关系［J］．求是，2009(24): 51．

［2］中国共产党章程［Z］．北京:人民出版社，2012．

［3］习近平．坚持严格执法公正司法深化改革，促进社会公平正义保障人民安居乐业［N］．人民日报，2014-01-09(1)．

［4］中共中央文献研究室．中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报［C］．北京:人民出版社，1982:11．

［5］习近平．在首都各界纪念现行宪法公布实行30周年大会上的讲话［N］．人民日报，2012-12-05(2)．

［6］张建军．我国司法官遴选制度的构建［J］．国家检察官学院学报，2005(5):46．

［7］刘淑君．法官独立行使审判权探析［J］．甘肃政法学院学报，2002(1):24．

［8］周强．运用新媒体大力推进司法公开公正司法［DB/OL］．http://www．chinanews．com/fz/2014/02-19/5858805．shtml

［9］郭洪平．人民监督员制度:让检察权运行更加规范［N］．检察日报，2011-02-23(3)．

责任编辑:沈宏梅

Political and Systematic Guarantee for the Independent Exercise of Judicial Right and Procuratorial Right in Accordance with Law

WUWeidong

(Department of Theory Research，Party School of Jingmen Municipal Committee of CPC，Jingmen 448000，China)

The independent exercise of judicature right and prosecuting rightaccording to law is the rudimentary content of justice system reform and also the basic issue of judicial rightoperation in the process ofbuilding China ruled by law．For the realization of the independent exercise of judicature right and prosecuting right according to law，the Party’s leading is the political guarantee;for the deepening of justice reform，the building of fair，effective and authoritative socialist judicial system is the system guarantee．The two systems should advance together．Political guarantee should start from strengthening and improving the leadership of the Party and systematic guarantee should start from the reformation of the judicial system，judicial personnelmanagement system，judicial responsibility implementation，fair justice promotion and supervisionmechanism，in order to construct the guarantee system of independentexercise of judicature right and prosecuting right according to law．

judicature right;prosecuting right;judicial system reform

D926

A

1009-3907(2014)11-1569-04

2014-04-28

吴卫东(1969-)，男，湖北天门人，教授，硕士，主要从事司法制度及行政法学研究。