深化环太湖地区城乡一体化改革发展研究

方 伟

(中共苏州市委党校，江苏 苏州 215011)

城乡发展一体化，是我国现代化和城镇化发展的新阶段，涉及的内容十分广泛，面临的问题复杂多变[1]，是我国城乡领域理论研究及实践探索的热点问题。当下环太湖地区城乡一体化发展正进入以全面深化改革、新型城镇化和现代化为主要特征的全面深化发展阶段[2]，面临着新的挑战、新的发展要求以及有待突破的诸多难题，理论和实践都迫切提出了创新回答的任务。

一、 深化环太湖地区城乡一体化改革发展的背景分析

(一)现实基础

我国学术理论界普遍认为，城乡一体化发展就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民的发展作为一个整体来统筹谋划，关键在促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、相互补充，逐步达到城乡经济社会协调发展。在此方面，苏州、嘉兴带头探索，带动环太湖地区成为长三角乃至全国统筹水平高、体制机制活的城乡统筹发展先行区。

1.苏州样板

苏州城乡统筹以富民优先为导向、科学规划为引领、制度创新为关键、转型升级为路径、固本强基为保障，科学谋划，重点突破。其实践做法可概述：坚持“三农”与“三化”互动并进，通过“三形态”、“三集中”、“三置换”、“三大合作”、“三大并轨”等系列制度创新，率先形成城乡发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“七个一体化”新格局[3]。

2.嘉兴样板

嘉兴自2004年开始探索，深入推进“十大改革”(土地使用、就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务和规划统筹)，在国内率先建立起以现代化实现程度、区域差异程度，以及城乡差异程度为主要考核内容的“城乡一体化评价体系”，成为浙江全省统筹城乡发展的典范[4]。

3.无锡、常州和湖州也从各方面为全国推进城乡一体化探索贡献了“路线图”

无锡通过承包地、宅基地分别置换社保和产权房的“两置换”，大力推进了农业向规模经营和现代都市农业发展区集中、工业向开发园区和工业集中区集中、居住向城镇和农村新型社区集中的“三集中”，城乡公共基础设施、劳动就业、城乡社保、公共服务“四对接”推进城乡一体化；常州从城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业保障、社会管理“六个一体化”方面，形成城乡融合的现代产业，建设无缝对接的城乡基础设施，完善城乡均等的公共服务，建立城乡并轨的社会保障和社会管理体系；湖州把村庄作为统筹城乡发展的基础，把村庄建设与小城市、小城镇建设很好地结合起来，强调了基础设施建设与新农村建设相配套、公共服务建设向农村全覆盖，走中心村、小城镇、小城市与中等城市协调发展的道路，探索了中国美丽乡村建设的湖州模式。

(二)实践和理论动因

近十年来，环太湖地区城乡一体化改革发展已走向高度自觉，特别是以苏州、嘉兴为代表，因其分别成为国家发改委“城乡一体化发展综合配套改革试验区”、浙江“城乡一体化发展综合配套改革试点市”、农业部“全国农村改革试验区”而拥有了长三角其他城市无与相比的政策空间和优势，以综合性顶层设计推进城乡一体化改革发展已成为这一阶段鲜明特征。当前，环太湖城乡一体化改革发展又进入一个新的快速发展期，2010年国务院《长江三角洲地区区域规划》提出，到2020年长三角地区力争率先基本实现现代化[5]，其后，党的十八大、十八届三中全会又相继提出全面深化改革，健全城乡一体化发展体制机制的改革任务[6]。显然，环太湖地区城乡一体化发展由此进入以全面深化改革、新型城镇化和现代化为主要特征的全面深化发展阶段。这一阶段，如何适应全面深化改革、新型城镇化以及现代化发展需要、更高层次推进城乡一体化改革发展，既成为当下环太湖地区城乡发展的一个新实践命题，又成为当下城乡一体化理论必须回答的一个命题。

二、环太湖地区城乡一体化改革发展面临的挑战和问题

(一)大幅度提高农村居民收入水平面临挑战

增加居民收入是第一民生目标，仍是城乡统筹的焦点目标[7]。按照“十二五”规划“两个同步增长”的要求(苏州将之具体化为“居民收入六年倍增计划”并将之作为城乡基本实现现代化的一个硬指标)，对比当前经济社会发展现状，这一目标实现有较大的困难。

(二)进一步缩小城乡社会事业建设差距面临着挑战

城乡差距不仅表现在以城乡居民收入水平为代表的经济发展层面，也表现在公共服务和社会事业领域。政府对农村公共产品和投入的不足将会严重延缓农村现代化的进程。

(三)劳动就业滞后于城镇化发展

农民尤其是失地农民仍是城乡统筹工作的重点人群，他们的就业如何将直接影响着城乡统筹的真正绩效。很多村改居的新市民即便有医疗养老保险，但也并未完成真正意义上的市民角色转换，原因就在有无足以在城市生活的就业做支撑。

(四)土地制度改革面临着挑战

土地制度改革说到底是土地产权制度改革，仍是城乡统筹的核心问题[8]。既涉及农民对土地流转的意愿，还涉及工商资本公司能否、如何进入农业，涉及农村生产力又涉及农村生产关系。十七届三中全会指出“三个不得”，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”，同时还审慎提出“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。十八届三中全会虽对农村土地流转指出了市场化方向，但也没有否定“三个不得”。农业现代化如何将资本、技术、信息、管理、销售与劳动力与土地流转结合？农民组织化空间如何不被挤压？等等，这些问题仍需探索。

(五)城乡一体化推进进程中累积的问题提出了挑战

城乡一体化推进进程中累积的问题最突出的是合作社发展中存在的问题。第一，发展不平衡的现象比较突出，主要是在地区发展、结构类型、运行质量等多方面均存在不平衡性。第二，合作社功能和作用发挥有待加强，社区、富民等合作社收入主要来自于物业出租收入，社员从合作社得益还不太多，所占的收入比例还不高，绝大多数股份合作社的分配还只是保底分红，富民特色并没有真正得到体现。第三，合作社规范化建设有待加强。财务制度、发展方向、发展规划等都急需加强。第四，合作社发展环境不宽松，税收负担太重。社区股份合作社，承担了大量社会管理职能，既不给予财政补贴，又不给予税收优惠，不尽合理。

(六)缩小城乡行政管理体制差距面临着挑战

总体而言，环太湖地区城乡社会管理一体化相对于其他方面发展较为滞后。大多数基层政府是合并组成的，有的集中居住社区人口过万，加上外来务工人员，现有乡镇的社会管理能力远远适应不了如此管理幅度，城管、工商、治安、环卫等公共服务提供远远跟不上[9]。特别是农民自身群体的分化较为突出，近年演化出来的农村内部二元结构还没有引起注意。如，参加经济合作组织都是需要一些条件，会员农民可以享受财政、税收、金融、科技、人才等全方位的投入，而没有入社的农民则无法享有，再一次失去制度安排。这都需要基层政府公共服务和公共产品提供能够跟上。

(七)改革发展动力乏力面临着挑战

历史地看，环太湖地区城乡一体化发展自始就被赋予“率先”的时代内涵，深度烙上了政府强力推进的烙印，可以说探索取得的巨大成效与政府政策高投入密不可分，总体上表现为一种外生力量的强力推动，是政策增量投入带来的变革，而且大多表现为城向乡单项流动，乡向城流动乏力。在当下加速推进现代化进程中，环太湖地区城乡一体化内生性发展的瓶颈也逐步显现，与现代化发展有着较大差距。单向的、增量投入型的政策创新推进效应正在逐步递减，提升农村农业农民内生性发展能力迫在眉睫。

上述问题和挑战，主要源自于以下三方面：源于经济社会发展提出的“现代化”的新要求；源于农村农业农民内生性发展能力不足，农业业态弱势、农村社区弱势、农民权益地位弱势还没有根本改变；源于当前仍然存在的城乡二元结构等体制机制障碍。

三、现代化进程中深化推进环太湖地区城乡一体化改革发展的对策建议

环太湖地区城乡一体化改革发展必须要与率先基本实现现代化进程相适应，为此，需要我们加大攻坚力度，从体制创新、农村内生发展力量积聚等方面深化农村综合配套改革，由侧重外生性强力推动向高度关注内生性力量成长转变，由侧重城向乡单向流动为主向城乡双向互动深度融合转变，沿着市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正等现代化发展方向更高层次推进。

(一)深化改革，进一步完善城乡一体化顶层设计

城乡一体化是一个系统的、动态的实现社会变迁的历史过程，建立健全科学有序的政策制度框架尤为重要。需要以全面深化改革为抓手，继续深化发展空间性上的制度性变革，生产力要素市场化的制度性变革，集体所有制实现形式的制度性变革，基层社会上层建筑(包括行政管理体制变革、社会管理体制)的制度性变革、农村居民国民待遇的制度性变革，等等，着力构建合理、公平、效率、符合科学发展和保障农民利益的体制机制，建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，继续健全和拓展公共服务体系，提高政策标准，提高覆盖面，提高普惠性，提高亲民性和便民性，进一步优化城乡生产资源、公共福利资源配置，切实改善和提升农民生产生活条件，加快农民市民化进程。

(二)沿着市场化和产业化方向，重点探索农村新型集体经济的实现形式

首先，要加快农村新型合作经济组织转型升级。既要发展又要规范，不断提升合作社的发展规模和质量。主要是：加快推动合作社由行政发动、服务推动向依法规范发展转变；完善合作社内部治理结构；增强农村新型合作经济组织带动能力，可选取联合发展，有条件的乡镇也可创办合作联社或总社，打破地域界限，积极开展横向联合和纵向联合，加快由社区型向企业型、封闭型向开放型、传统集体经济组织向现代企业制度转变。其次，要深化农村资源性要素的确权改革，使农村集体资产、土地承包经营权、农民宅基地、合作社股权等都能变成农民生产要素，实现城乡双向流动，致富农民。第三，在加强政策扶持上、强化指导服务上取得新突破，出台政策优惠，给予人才培训支持，提高农村新型合作经济组织经营管理水平，支持镇、村集体经济发展壮大。

(三)沿着市场化方向，重点改善农村金融环境和金融服务，建立健全农村金融服务体系

调研中发现，城乡一体化投入非常庞大，除了农村集体投入和农民投入外，迫切需要大资金进入，但现实却是投资融资渠道缺乏和单一，产品单调。建议环太湖地区充分利用长三角发达的金融市场，金融引领、金融驱动，高效改善农村金融环境和金融服务。创新融资方式，通过政策吸收商业银行、保险、信托、小贷公司、社会资本等多元主体参与城乡一体化投融资体系建设。大力发展地方股权交易中心等金融市场，探索建立农村产权流转市场，借助于农村产权流转市场，逐步放开流转农村社区合作经济组织股权，以适应农村城市化、农民市民化的潮流，满足农村居民跨区域迁移的需求，争取成为农村金融改革试验区。

(四)沿着民主化、社会化、共享化方向，重点提升农村社区建设现代化水平，进一步完善乡村治理

一是建立健全农村新型治理机制。扎实推进镇、村两级层面公共服务和社会管理改革，建议将村级公共服务和社会管理经费纳入财政支出体制，尤其要注意农村社会不同群体之间的利益调节，防止农村自身二元结构膨胀和深化。

二是强化公共服务和自我服务有机融合。近年来，环太湖地区农村集中居住化程度高，农村社区硬件建设力度大，公共服务和公共产品提供有了长足进步，但更要强化公共服务与居民自我服务的有机融合，实现共建共享。

三是提高村民自治水平。要改革和完善村级民主自治机制，培育多元社会组织，培育农村社区领袖，深度开发农村农民自律管理资源，通过民主自治提升农村社会自我管理自我服务水平，充分发挥农村社会多元组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用[10]。

(五)沿着市场化、产业化、生态化方向，重点加快农业现代化步伐，走出一条具有环太湖地区特色的农业现代化道路

没有农业的现代化，就没有环太湖地区的全面现代化。坚持合作化、农场化、园区化的发展路径，建立与市场经济相适应的农业农村体制机制，着力构建现代高效、绿色农业体系[11]。一是推进农业规模化经营，促进农业融合发展，延伸农业产业链，提高农业综合效益；二是优美的生态环境体系，要继续提高村庄环境整治水平，努力实现环境优良、生态宜居；三是现代的科技支撑体系，包括加强农业物质技术装备，重视农业科技进步，大力培养农业科技领军人才、实用人才和职业农民；四是完备的基础设施体系，包括加强以农田水利为重点的农业基础设施，按照现代化水平高、覆盖范围广的要求，加强农产品批发市场网络建设，加快建设现代粮食物流体系和鲜活农产品冷链物流系统；五是安全的产品质量体系，包括普遍健全乡镇或区域性动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点；六是健全的市场营销体系，推进农村流通现代化，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。

(六) 沿着公平化、均等化、共享化方向，重点加强农民教育，提升农民就业能力和文明素养

富民一直都是城乡统筹的核心任务，而富民不仅要靠保障性收入、财产性收入，对大多数农民而言，更为主要的是靠工资性收入。提升农民就业能力是根本。不仅要加大就业、职业培训，更为基础和长远的是做好农民教育工作。要加大投入，提升农民融入现代社会的技能和素养。核心问题是培育农业企业家。

(七) 沿着公开公正化方向，重点推进基层政府行政管理体制改革

着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。推进公共服务市场化社会化，引入多元公共服务供给主体。创新公共服务体系与技术，扩大公共服务覆盖范围，提高公共服务品质。结合民主自治，建立公共服务绩效评估系统，强化对公共服务成本与品质的监管。推进强镇扩权，适当扩大经济和社会管理权限，增强基层政府公共服务和社会管理职能，有效承接并快速提升公共服务供给水平和服务水平。

参考文献：

[1] 何冬妮,张飞.努力形成以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局——关于城乡发展一体化的研究综述[N].人民日报, 2010-11-02(09).

[2] 方伟.新一轮城乡一体化改革“改什么”？ [N].苏州日报，2014-5-26(A04).

[3] 蒋宏坤,韩俊.城乡一体化的苏州实践与创新[M].北京：中国发展出版社，2013：8—120.

[4] 叶菁华,陶德凯,王耀南.因地制宜 科学规划 推进城乡发展一体化——苏州、嘉兴两地统筹城乡发展纪实及对南京的启示[J].江苏城市规划，2011(9)：18—23.

[5] 国务院.国家发展改革委关于印发长江三角洲地区区域规划的通知[EB/OL].(2010-06-22)[2014-03-20].http://www.gov.cn/zwgk/2010-06/22/content_1633868.htm.

[6] 中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-15)[2014-03-20].http://finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml.

[7] 汝信，付崇兰.城乡一体化蓝皮书:中国城乡一体化发展报告(2012)[M].北京：社会科学文献出版社，2012:9—10.

[8] 包宗顺.苏南城乡一体化发展亟待新突破[J].江苏大学学报：社会科学版， 2011(1):78—80.

[9] 邵云娜,环太湖地区撤村转居工作的问题与对策——以常州市为例[J].常州大学学报：社会科学版，2013(3)：41—44.

[10] 方伟.环太湖地区城乡一体化进程中城郊社区转型的实践探索[J].嘉兴学院学报，2010(4)：40—43.

[11] 叶祝女.环太湖地区生态循环农业发展研究——以浙江省嘉兴市为例[J].常州大学学报：社会科学版，2014(1)：58—61.