农民政治参与的路径选择——从非制度化到制度化

杨青友

(中共南陵县委党校,安徽 南陵 241300)

如何实现农民的有序政治参与是基层民主建设的核心内容，直接关系到政治文明、经济发展和社会稳定。然而，目前我国农民政治参与的情况并不乐观，存在制度化政治参与和非制度化政治参与共存且非制度化政治参与日显扩大的问题。虽然非制度化参与在一定阶段具有一定的积极作用，但负面影响更是显著，而制度化政治参与是一种有序的政治参与，是公民通过合理合法的手段和方式参与政治生活的行为，这种行为进而促进整个国家和社会政治体系的建构[1]，无疑对我国经济、政治、社会等方面的发展具有不可忽视的作用。因此，从非制度化走向制度化是我国农民政治参与的正确路径选择。

1 农民非制度化政治参与的现实审阅

随着我国经济社会事业的发展，广大农民的政治参与意识日益增强。近年来，农民不仅有制度化的合法参与，同时非制度化的政治参与也大量涌现。从理论角度审视，农民非制度化政治参与作为正式参与的补充，是农民维权意识提升的表现，若加强规范引导，对拓宽农民政治权益表达渠道、增强政治参与意识和丰富政治沟通资源等方面具有重要意义。但值得注意的是政治参与并不总是与政治稳定成正比，大量不适当的政治参与则会破坏政治稳定[2]，如抗议和暴力对抗、越级上访、围攻基层政府等。由于现实中农民非制度化参与行为的非法性、参与手段的简单性、利益要求的偏狭性等更多地体现了农民政治责任意识的丧失，其负面效应远大于正面效应。

1.1 产生负面示范效应，增加农村社会管理成本和风险

非制度化政治参与行为往往带有煽动性与利益刺激性，易产生负面示范效应。如部分农民采取越级上访等非制度化手段参与政治后，不仅解决了一些实际问题，获得某些合理或不合理的利益，还能给基层政府施加一定的压力。相反，一些人通过制度化渠道反映问题，不仅效率低下，而且还可能遭到打击与报复。这就使农民的心理发生了变化，导致越来越多的农民把越级上访、暴力威胁、围攻基层政府等当做利益表达和利益诉求的首选渠道。正是这种心理期盼，在一定程度上促使农民们一旦在基层遇到问题或遭遇不公时，就可能采用非制度化政治参与方式[3]，如若重视不够，其负面示范效应必将进一步扩大，增加农村社会管理的难度。

1.2 冲击既有制度规范，削弱政治体系的合法性

政治体系的合法性主要来自公民的认可与支持。虽然越级上访、暴力威胁等非制度化政治参与能使有些农民通过特殊手段达到一时的目的，但这种参与行为是以牺牲正式制度和规则为代价，为社会主义民主政治建设埋下了隐患。如果大多数公民确信权威的合法性，法律和政策就比较容易实施。反之，如果政治权威的合法性受到怀疑，社会政治谣言四起，法律和政策难以贯彻，社会动乱就会发生，在这种情况下，即使用暴力手段迫使公民服从，那也是暂时的[4]。非制度化政治参与是农民通过既定规则之外的方式来为政治系统提供社会信息的，这种信息往往带有农民对现行政治体系的不信任感，易使政治系统对社会活动作出不准确甚至错误的判断，对既定社会规则的正确性产生怀疑。同时，由于非制度化政治参与是突破现有制度框架的行为，势必对现有制度产生冲击，影响制度的合法性，进而削弱政治体系的公信力和合法性。

1.3 阻碍参与型农村政治文化的形成

政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、政治信仰和政治感情，它是由本民族的历史和当代社会、经济和政治活动进程所促成的[5]。政治文化通过塑造公民价值观对公民政治参与行为起导向作用。非制度化政治参与阻碍着新型农村政治文化的构建,具体表现在：一是阻碍了农村政治文化的理性发展。农民非制度化政治参与突破了现有的制度规定，给政治生活带来了不稳定的因素，是对新型农村政治文化所倡导的理性、有序的政治参与的直接否定。二是阻碍了农民参政素质的提高。新型农村政治文化要求农民有较高的参政热情、较强的参政意识、有效的参政结果。但是，农民非制度化政治参与的行为缺乏制度性、有效性和成果性，根本不能提高农民的参政素质。三是阻碍了农民良好政治心理的形成。政治心理是政治文化中的深层因素，是在政治社会化过程所形成的稳定心理，它主宰着人们的政治行为，如果非制度化政治参与政治心理不消除，农民非制度化政治参与行为就不会减少。

2 农民非制度化政治参与的成因透视

农民非制度化政治参与的扩大是多方面因素交织的结果，具体说来有以下一些因素。

2.1 参与机制不健全，利益表达渠道不畅

一个具体的政府过程，要经过以下几个基本的环节：利益表达，利益综合，政策制定，政策执行等[6]。我国农民利益表达不畅的一个重要方面是制度设计的缺陷，一直以来，农民的利益是被国家安排，我国虽然建立了公民参政的人民代表大会制度、村民自治等一系列制度，但这些制度在具体实践过程中尚待进一步完善和健全。如人大选举中的提名、候选人确定常出现选举走过场，不尊重选民意见的情况。在村民自治中，部分地区出现把村民委员会当作乡镇办事机构的职能异化现象，导致其形同虚设，无法真正保护农民利益，农民制度化政治参与既不能触及上层国家政权，与上层建筑和意识形态也无涉，而低层次的政治参与又内容狭窄，作用有限。同时还存在着地方政府利益偏好的扭曲，很难做到下情上达、客观公正。部分地方政府在土地征用、资源开发、处理村集体财产等方面行为失范，司法权威不足，农民权益受到侵害而不能得到法律部门有效保障，就有可能以非理性、难以控制的方式发泄出来[7]。

2.2 利益表达分散，自治组织缺失

组织化参与是表达群体利益的一个重要方式。改革开放以来，我国农民收入差距拉大，农民阶层内部也出现了如农业劳动者、农民工、乡村干部、乡村企业管理者等不同利益群体。从农民个体看，教育程度、家庭经济状况、政治面貌、获取政治信息的能力和数量也千差万别，导致农民利益表达呈现出高度的分散化和个性化特点，在利益协调过程中，属于不同利益群体的公民越来越多地从本群体的利益要求出发，在政治参与中表现出不同的立场和态度[8]。相对分散的利益需求需要以组织的形式进行整合。现实中，受自身素质制约，农民难以建立自身的组织进行利益的整合和表达。现行的《社会团体登记管理条例》规定成立社会团体必须先经其业务主管单位审查同意并向民政部门注册登记，这一条件也直接制约着农民组织的成立。农民缺乏一个真正属于自己法定的、正式的社会组织来代表、综合、反映他们的利益。绝大多数农民都是以个体和小团体形式进行政治参与的，虽能解决个别问题，但往往造成问题表达的个体特殊性掩盖了问题的普遍性，并未真正达到影响政治体系以解决问题的作用，反而进一步导致分散的、个体的非制度化政治参与的扩大。

2.3 政治文化多元交织，影响农民的政治参与意识和行为

当前，农村政治文化呈现出传统政治文化、主流政治文化、外来政治文化相互交织的多元并存的基本格局。中国几千年来形成的“顺民、草民”等落后思想；农村家族、宗族观念；既逆来顺受又官逼民反的矛盾心态；既有平均思想又有特权观念的双重人格，企盼“明君”、“清官”的政治依附意识等传统多重政治心理，构成了当代中国农民非制度化政治参与的传统文化基础。随着农村经济体制改革的不断深入及农村基层民主建设的推行，单纯的农耕产业正在向农工商多元产业过渡；阶层间合理分化促成的地位差异正取代行政强制与血缘纽带的聚合功能；经济生活多样化与社会流动的增长正突破原来封闭的格局；使村民的经济、政治、文化观念日渐更新[9]。在全球化的格局下，西方文化不断涌进国门，不仅冲击着我国的主流政治文化，也震撼着传统政治文化，使我国政治文化趋向多元化。政治文化的多元交织，使农民摆脱了传统政治文化的束缚，唤醒了他们的政治参与意识；但又因各种价值观念，感情偏好，评价取向相互交织、冲突，使得农民的政治参与动机和意识很难完全接受主流政治文化的引导，无法进行正确的价值选择和判断，从而越出政治系统的轨道，发展成为破坏性的非制度化政治参与。

2.4 农民自身素质现状影响其参与行为的正确选择

农民的整体素质不高首先表现在农民文化素质普遍较低。据《中国农村统计年鉴·2011》公布数据显示，2010年农村平均每百个劳动力中初中及以下文化程度的占82.5%。新生代青年农民大多走进城市，进入第二、三产业。农村培养的大学生同样也走出农村，融入了城镇，造成农村永远是一个知识的贫瘠地。学者王浦劬认为受过良好教育的公民因为有健全的认知技巧，学历高的公民政治关心程度也高，这说明文化水平及其技能对农民有效选择政治参与方式，维护自身权益具有至关重要的作用。农民法律意识、合作意识、现代民主政治观念也同样淡薄，农民不知道他们利益是什么以及它们的利益在多大程度上得到国家法律的保护，对政治参与目的责任及权利缺乏正确的看法，难以进行理性的选择，容易产生政治参与的盲从和非理性化，通过非制度化的渠道发泄出来。

3 农民从非制度化政治参与到制度化政治参与的现实路径

根据农民政治参与的现实状况，笔者认为，实现农民从非制度化政治参与到制度化政治参与的转变，需从如下几方面着手。

3.1 优化制度环境，拓展农民利益表达的渠道

邓小平曾指出:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[10]。可见制度对农民的有序政治参与起着关键的作用。良好的制度环境是农民政治参与和利益表达提供先决条件。因此，一是在人大代表中保证普通农民代表的比例，扩大农民的话语权。实行城乡居民同比例选举人大代表制度实施后，在设定农民代表比例时，要充分考虑农民的职业现状、现有身份、收入水平等因素，从而确保一定比例的普通农民代表，避免农民代表的去农化、精英化。同时，要完善代表候选人产生方式。现行的候选人产生方式有2种：选民联名推荐和组织推荐，实际上后者占多数。因此，要通过完善候选人产生的方式，做到农民代表应真正由农民选举或推选产生。二是完善村民自治制度，避免村委会的过度行政化倾向。法律要进一步规范村委员会与乡镇政府之间的关系，明确乡镇政府对村委会的指导范围，规范干部行为，防止村民自治成为基层政权的延伸机构，使其真正发挥自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的功能和作用，切实维护农民的自治权利。三是完善信访制度。对现有信访部门进行整合，形成完善的信访处理体系，把人民调解、司法调解和行政调解结合起来，形成“大信访”格局。为信访的公正和效率提供组织上的保障；加强信访工作的法制化、规范化建设，逐步改变一部分农民人信官不信法、信访不信法、信上不信下的传统观念。四是进一步建立健全民主制度，使民主形式多样化，为扩大农民有序的政治参与，维护自身权益提供制度保障。

3.2 构建新型农村政治文化

一定类型的政治文化是与一定的政治发展阶段相适应的。中国传统政治文化的消极层面，使中国人的思想活动，乃至他们的整个人生观都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中[11]。因此，要加强农民政治参与的制度化建设，就必须构建与之相适应的新型农村政治文化，为农民政治参与提供良好的社会氛围。而要构建新型农村政治文化，应当从推动政治社会化，倡导先进政治文化，推进传统政治文化的变革，培养农民独立政治人格，形成民主型的价值取向等方面为新型农村政治文化的重构创造条件，同时要依据农民的政治心理和行为现状采取符合实际的有效措施，彻底摒除传统政治文化的消极影响。

3.3 提高农民的文化素质

一定的文化素质直接影响政治参与水平和质量的高低，决定着政治参与能否健康、有序、和谐地发展。因为文化素质较高的群体往往不仅具有较高的民主意识和政治参与意识，而且还拥有较多的政治知识和参政技术，懂得“为什么参与”和“怎么参与”，政治责任心较强，参政议政的能力较强。因此，针对目前农民文化水平整体偏低的情况，政府要加大农村教育的投资力度，改善教育条件，提高农民的教育水平；利用学校、现代传媒及参与实践等现实途径对农民进行政治制度、政治过程以及农民作为公民的权利和义务等政治知识的教育。而且还要改善农民法律意识普遍淡薄的现状，大力推广普法教育，培养农民的法制观念，树立农民知法、懂法、守法并依法参与政治生活的意识，培养他们理智的判断力与政治责任感[12]。

3.4 提高农民政治参与的组织化程度

提高农民组织化程度，可以把分散化的利益诉求集合起来，以组织形式向立法者和决策者提供政策性建议，以群的联合力量和集体行动来弥补个体自卫能力的不足[13]。有利于推动立法者和决策者和广大农民的信息交流沟通，推进政府过程的合理化。同时还培养了农民政治参与所必需的政治技能，为农民提供了政治社会化的机会，使农民政治参与行为更加规范化与理性化。具体来说，政府可建立健全农民组织的各种法律、规范，制定政策，引导、帮助与鼓励农民建立各种合法的中介组织，培养农民的自组织意识，锻炼农民的自组织能力，促进农民组织化程度的提高，保障农民组织的健康、有序发展。同时，还得发挥农民自身在组织化中的积极性与主动作用，转变他们的观念，使其认识到组织化维权的重要性，提高其政治参与水平。

[参考文献]

[1]十八大报告[M].北京：人民出版社,2012:18.

[2]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2006:166.

[3]张兴杰,吴 钢.迈向理性——中国政治年报[M].兰州：兰州大学出版社，1999:291.

[4]孙海英.新农村建设中农民非制度化政治参与探析[J].齐鲁学刊，2009，(3):93-96.

[5]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔(曹沛霖等译).比较政治学—体系、过程和政策[M]上海：上海译文出版社，1987:175-176.

[6]燕继荣.政治学十五讲[M].北京：北京大学出版社，2004:260.

[7]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社，1997:26.

[8]董郁立,施滨海.政治中国[M].北京：今日中国出版社，1998:365.

[9]陶东明,陈明明.当代中国政治参与[M]．浙江:浙江人民出版社，1998:243.

[10]王沪宁.当代中国村落家族文化——一项对现代化的探索[M].上海：上海人民出版社，1991:62.

[11]邓小平文选(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1994:333．

[12]王亚南.中国官僚政治研究[M]．北京:中国社会科学出版社，1981：39.

[13]谢治菊.农民非制度化政治参与的现实审视与路径优化—基于西部民族地区的实证研究[J].云南行政学院学报，2011(3):82-86.

[14]马克思恩格斯选集(第4卷)[M]．北京:人民出版社，1972:29.