宜都市土地整理现状及深化分析

2014-03-26田琼波

长江大学学报(自科版) 2014年5期

田琼波

（长江大学园艺园林学院，湖北荆州 434025 湖北省宜都市住房和城乡建设局，湖北宜都 443300）

土地开发整理是实现耕地总量动态平衡的主要途径，是改善农村生活条件和生态环境，推进农村城镇化，拉动农村经济发展，建设社会主义新农村的必然选择。本研究选取湖北宜都市作为研究对象，分析了该市土地整理发展的现状、存在的问题，并结合土地整理理论提出了对策建议。

1 宜都市土地整理现状

宜都市地处鄂西南，辖2乡7镇1个街道办事处2个管委会，总人口39.4万人，是全省38个山区县市之一。全市国土面积1357 km2［1］，呈 “七山一水两分田”分布，其中耕地面积2.13万hm2，林地面积9.57万hm2［2］；在经济发展上，宜都先后经历了3次大规模的经济转型:第一次是从传统农业转向 “五小工业”的转型；第二次是从 “五小工业”向 “重化工业”的转型；第三次是从 “重化工业”向“新型产业”的转型，形成了典型的 “工业主导型”县域经济发展格局。近年来，宜都市针对用地过程中 “三多三少”的突出问题，即林地多、耕地少，建设用地需求多、可用地指标少和农户分散开发多、政府集中开发少，大力实施了土地整治项目建设，特别是低丘岗地改造成效处于领先地位。

1.1 “双低改造”取得较好的综合效益

“双低改造”即低丘岗地和低产林改造工作，低丘岗地改造是指对地势相对较高、坡度25°以下、地理条件相对较差、缺水怕旱、利用效率不高的区片进行科学开发、综合利用。低产林改造是指对因受人为和自然因素的影响，经济效益、生态效益明显低于同类立地条件平均水平的林分进行优化改造、高效利用。“双低”改造是实现城乡统筹城乡发展、发展现代农业的一个重大举措，对于促进农业结构调整，增加农民收入，加快推进新农村建设，建设生态文明具有十分重要的意义［3］。

宜都在实施低丘岗地改造过程中遵循宜林则林、宜园则园、宜耕则耕的原则，2008年11月开展，重点实施了一系列土地整理项目，其中低丘岗地改造10.284 hm2，净增耕地面积3.5327 hm2；低产林改造项目40个，投资2.32亿元［4］，规模面积58.91 hm2，净增耕地19.37 hm2，使得原来耕地后备资源不足的情况得到了改善。“双低改造”的模式取得了较好的综合效益，生态效益、经济效益、社会效益都得到了彰显。

1.2 土地整理缓解了用地矛盾，促进了产业发展

宜都立足实际，通过督促建设、闲置收回、规划调整、压缩规模、鼓励投资等多种途径，推进土地集约经营利用，加强和改善土地调控，管住总量，严控增量，优化结构。通过推进用地方式的多元化，缓解了经济发展与耕地保护的矛盾。通过开展土地开发复垦整理，强力推进资源整合，提高资源利用效率，盘活改制企业及军工企业搬迁之后的闲置存量土地，承载了项目建设用地共3.1823 hm2，盘活土地资产3.82亿元，为招商引资提供了用地需求保障，县域经济发展工业用地矛盾明显缓解。

1.3 土地整理提高了土地使用效率，加快了城乡建设

土地是农民赖以生存的资源，也是各项建设项目的载体。调查分析，对土地进行整理开发，有助于农民得到实惠，获得土地补偿金，也在土地复垦、土地开发、土地整理工作开展中得到了更好的致富机会，更好地促进了新农村建设和城镇化建设。宜都坚持开源与节流并举的方针，在保障经济发展需求的同时，切实加强资源保护。就是这种可持续的土地发展模式，使宜都土地使用效率不断提高，促进地方经济的发展，带动农民致富。

2 宜都市土地整理存在的问题

宜都的土地整理取得了一定的成效，不仅土地资源得到了极大地保护，产业也加快了发展步伐，促进了地方经济的发展，成为群众增收的助推器。但是在这一过程中，还存在很多问题，土地的使用价值没能发挥出应有的效用，粗放型模式依旧存在。

2.1 生态建设重视不够，影响可持续发展

受土地整理经济利益驱动，上马的土地整理项目，片面追求增加耕地面积和提高复种指数，忽略了农业生产生态环境建设，尤其是对生态安全保护重视不够，减弱了土地整理的效果，甚至破坏了土地的生产能力。未利用地上的原生、次生自然生态系统将被单一的大规模农作物所替代，而这些单一的农作物却往往不完全能适应宜都市的地理条件，导致景观多样性降低，并且某些生物的生存空间遭到破坏，作物的质量也不断降低。

宜都近年来很多农田都实施大规模的承包制度，土地整理中采取 “路成框”的指导思想，引起项目区的景观破碎，导致植被斑块间的自然连通度降低，进而影响到生物多样性的维持。土地整理中的村镇迁并、荒地开发、筑路修渠等活动势必会改变已有的各类型植被单元构成的地表景观格局，并因此造成许多生态过程的中断。因此，可持续发展是土地整理工作的重要原则。

2.2 土地整理制度缺失，影响土地整理效益

首先，制度严重落后，国家关于土地整理工作的法律法规尚不健全，而农民承包的土地比较分散，受利益趋动的影响，在土地整理中遇到许多阻力，推进土地整理工作缺乏法律法规的有效支持，从而制约土地整理工作的深入发展。宜都作为一个县级市，关于土地整理后的土地保护几乎是空白，土地整理工作缺乏制度保障，管理松懈，土地整理规划较粗放，可操作性差。其次，土地开发整理工作是一项系统工程，涉及千家万户，需要政府鼎力支持和各部门的配合，仅靠国土部门的努力其成效是非常有限的。加之，乡镇政府受利益趋动的影响，重视不够，认为土地开发整理是国土部门的事情，更有个别乡镇截流土地开发整理资金，严重影响了土地开发整理项目的正常开展。最后，土地开发整理项目重立项轻管理现象突出。在土地开发整理项目审批前，大家都很重视，但获得国土部门的审批后，大多都忽略了后期管理，往往是项目建设竣工一、二年后，基础设施得不到修善，沟渠毁坏严重而得不到及时修复，严重影响整项目区灌排或道路通行，作为一家一户的农民不可能来维修。作为集体经济组织的村委会，一是村级组织无维修资金，二是不能向村民摊派。因此，土地开发整理后续管理就是一个急待解决的问题。

2.3 资金管理缺乏规范，影响土地整理效益

目前，宜都财政部门尚未建立土地开发整理项目专人、专账、专户管理，资金拨付程序变数大，影响了项目工程进度。土地开发整理资金由耕地开垦费（其标准为:占用基本农田的为土地补偿费总额的1.5～2倍，占用其他的耕地的为1～1.5倍）、新增建设用地有偿使用费地方结余留存部分、国有土地有偿使用费（其标准是土地出让平均纯收益的15%）、土地复垦费（其标准是90～2250元／hm2）和土地闲置费（2～5元／m2）几部分组成［5］。湖北省人民政府颁布的《湖北省耕地开发专项资金征收和使用管理办法》（鄂政发［1999］52号文件）对耕地开发专项资金的收取和使用作了明确规定。国务院《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》再次明确了土地出让金中用于农业土地开发的比例。但是在实际工作中，由于拨付流程复杂并且资金数额较大，导致资金使用流程不太规范。随着土地整理事业的日益发展，资金短缺问题将愈发突出，而解决土地整理的资金投入问题，是土地整理的关键和瓶颈。为此，在土地整理中要多渠道、多途径地解决资金投入问题，坚决落实政策，保证资金调度。

3 宜都市土地整理工作深化建议

3.1 加强部门合作，重视综合效益

今后土地整理应把提高耕地质量作为重要目标之一。只有重视质量，才能提高土地生产率，提高土地综合生产能力。土地整理中应加强土壤改良和农田基础设施建设。另一方面，土地整理中应增加生态环境保护和景观规划的内容，土地整理之前必须进行生态环境评价，评价项目工程对动植物、土壤和景观的影响，尽量减少对其危害。注意乡村景观的生态价值和文化背景的融合，把丘陵沟谷和土地整理中农田、乡村建设结合起来营造优美的农业和乡村景观。因地制宜，建立生态补偿机制受现阶段生产力及环保技术水平的限制，资源的开发往往会导致对环境的破坏，使得环保和经济两者无法兼顾，只能取其一。

作为宜都政府，首先应该站在利益协调人的角色做好宜都土地整理的管理工作，应理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、乡镇街道的密切配合。其次，为了鼓励实施生态型的土地整理，建设可持续发展的土地整理模式，就应对这些整理项目实施一定的补偿政策。相反，应对那些破坏生态环境的土地整理进行一定的惩罚。宜都政府应该高瞻远瞩，制定相应的政策，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进土地整理事业中生态补偿机制的快速建立。按照《宜都市区域征地补偿标准》，进一步健全和完善征地程序，切实维护集体土地所有权和农民土地承包经营权，加强对农村集体内部征地补偿费分配和使用的监管。大力促进新农村建设，认真落实农业结构调整的政策和措施，在保证基本农田不减少的前提下，抓好耕地利用方式的转变，推动实现农业现代化。应积极借鉴国内外土地整理在生态补偿方面的成功经验，坚持改革创新，健全政策法规，完善管理体制，拓宽资金渠道，努力实现从国家、区域、产业3个层面对生态型土地整理给予合理补偿，在实践中不断完善生态补偿机制。

3.2 加强信息公开，获得农民支持

我国政府提出以科学发展观、以人为本实现经济社会全面协调可持续发展。土地是农民的基本生活资料和生活保障，农民对其最了解、最关注，土地整理项目关系到农民切身利益。因此农村土地整理项目中应引进公众参与方式，让农民加人到土地整理项目全过程中，参与项目的决策、管理、实施、监测和评估，了解农民对项目的实际意见和建议，取得他们对项目的认同与支持。同时发挥农民的监督作用，保证国家资金使用安全。只有农民能亲自参与决策与实施，才能保证项目的科学性、正确性和持续性，才能真正实现土地整理目标。土地整理项目具有参与主体的多元化和利益指向分散化的特点，要在项目实施过程中保证参与者的积极性和目标的协同性，广泛的公众参与是合适的选择。由于目前土地整理项目区大多在农村，面对的公众是广大农民，因此民主集中制是公众参与的最佳方式［5］。

首先，明确公众参与的层次，对应土地整理工作的各个阶段开展公众参与。一般可分为操纵、咨询、协商和公决，应该通过不同的层次提供公众参与的平台。其次，明确各个阶段的公众参与模式。立项阶段可在公决这个层次上进行，由村民大会或村民代表大会表决，来决定是否在本村实施项目；规划设计阶段可在咨询和协商的层次上进行，土地利用方式的改变、道路及排灌沟渠的布置、权属的调整需要广泛地征求意见和反复协商，才能保证设计方案的可操作性；实施阶段，对适宜农民参与的小面积或技术含量不高小型农田水利工程施工，应该在操作的层面上进行，引导农民履行自己的参与权和监督权［5］。

3.3 加强项目管理，引进绩效考核

轻管理是目前宜都土地整理工作中一个重大的瓶颈，因此加强运行管理是土地整理后续工作中重要的环节。运行管理是对项目建成后发挥功能阶段的管理，只有加强运行管理，才能保证项目建成后的有效运营，才能实现土地整理目标。后评价是检验项目预期目标是否达到，并总结经验教训，提高项目决策管理水平的重要手段。随着土地整理运行，我国许多土地整理项目已竣工验收进人运营阶段、后评价阶段。

首先，应抓紧制定运营制度和后评价制度，明确项目后管理的原则和手段，明确土地整理形成的土地资产和工程资产的所有人和使用人。其次，加强宜都土地整理相关工作人员的培训，引进绩效管理制度，将运营管理责任明确到人。最后，明确资产使用、维修措施，明确土地整理项目后评价的内容、程序、方法和指标体系等。

3.4 重视高新技术，提高创新能力

采用遥感（RS）技术，利用高精度的航卫片，通过校正、解译可以快速、准确地得到项目区土地利用等基础信息。利用全球定位系统（GPS）的定位功能，可以准确地对土地整理重要地物进行空间定位；利用地理信息系统（GIS）的强大空间处理功能、数据分析、综合评判功能，准确、科学地做出土地整理规划、设计。通过3 S技术结合，制订科学的土地整理规划，落实土地整理项目，确定合理的土地整理技术模式，加强土地整理的信息化管理，从而全面提高土地整理的管理水平和实施效益。

3.5 加强资金运营，严格制度管理

加强资金管理、保证专款专用是实现土地整理目标的关键环节。

首先，宜都要抓紧制定完善的资金管理制度体系，建立请、拨款制度，实行专款专用、专户管理、专账核算、财务审计制度，提高资金管理水平。为了用好土地开发整理有限的土地专项资金，要依法、足额征收新增建设用地有偿使用费，增加规费收缴透明度，将收费标准、缴纳程序等张榜公示，在办理窗口设立银行收费专柜，使缴费既安全又便捷。加强资金的筹集、拨付和管理，坚持专款专用。

其次，针对当前乡镇财政差等情况，及时制定相应的配套政策，进行其他项目投资，增加乡镇财政收入，减少和避免土地整理专款挪用现象。土地开发整理项目资金运作是按照客观规律要求，根据技术设计和预算标准及有关基础定额，反映实现项目任务所需要的人力、材料、机具及相关管理费用的经济方案，包括从土地开发整理项目前期准备到竣工验收过程中所需支出的全部直接人工、直接材料、其他直接费用和管理费用。针对实施的土地开发整理项目投资大、点多面广，与相关部门、乡镇都有十分密切联系的实际，进一步建立和完善各项制度，以制度规范人，以制度约束人，防止工程上去了、干部倒下了的情况发生。

最后，宜都应严格预决算制度，提高资金的使用效率。严格工程预、结算制度，按项目规划认真编制工程预算，严格按预算组织实施，确保项目的规范建设和资金的安全使用。可否参考夷陵区、枝江市等县市做法，给国土部门一定金额的项目申报周转金。