域外检察机关执法公信力建设及对我国的启示

2014-03-25段明学

重庆交通大学学报（社会科学版） 2014年6期

段明学

(重庆市人民检察院第一分院，重庆 401147)

相对于警察制度与审判制度，检察制度的发展比较缓慢。它萌芽于中世纪欧洲的控诉制度，在纠问制时期得以发展，直至法国大革命时期才正式确立。作为一个“新生儿”，检察官诞生之后存在角色不清、职能不明、体制不顺、作用有限等诸多问题，因而执法公信力较低，自始陷入挽救外界对其本身不信赖的攻防战中[1]。200余年来，检察官经受住各种考验，认真履行职能，维护公平正义，最终赢得了社会的广泛认同，获得了较高的执法公信力。法国学者达维指出：“在大陆法国家，人们对检察制度已司空见惯……从来也没有人提议废除这种代表大陆司法组织基本要素的检察院体制。”[2]德国学者罗科信也认为，“与19世纪许多评论家相反，今天没有人再希望废除检察机关。”[3]那么，各国检察官是如何获得执法公信力的？对于我国检察机关执法公信力建设有什么样的启示？

一、域外检察机关执法公信力建设

(一)恪守中立原则，以“公正”提升公信力

“中立”一词早先主要是与法官相关联的，被认为是区分法官与律师的特征之一[4]。使用“检察中立”一词表达了一个理念，即检察官被视为与法官同质的司法官员或者说“准司法”官员。它强调了检察官与代表私人一方的律师之间的区别。

检察中立原则意味着检察官应当独立地作出决定，不应受党派等外来政治势力的干预。但是，检察官在诉讼中很难保持“中立”的立场，这是检察官制度产生以来倍受诟病的地方。如根据法国刑事诉讼法，检察官须服从司法部长的指令，以确保法律得到统一而公正的实施。然而，这也带来了政治干预的可能性。“部长在个案中发布指令的能力，加上其对检察官职业的有力影响，在历史上，曾经在检察官独立与其应当向政府部长负责之间制造了紧张关系。”[5]在英国，“当围绕总检察长的行为爆发公众争议时，他所处地位的尴尬就常常一览无余”[6]。到19世纪时，检察官完成了从凶恶的公诉官到杰出的法律顾问的转变，仍然很难摆脱政治的影响。“如果我们考察一下十九世纪和本世纪所发生的一些事件，就会发现由于政府或内阁想插手控制刑事起诉，从而引起了公众强烈的关注和谴责。”[7]典型的例子如1924年英国首相麦克唐纳插手坎贝尔案件，导致当时的总检察长哈斯丁斯成为人们攻击的主要对象，最终导致了麦克唐纳政府的垮台。在政党政治非常发达的美国，检察官不可避免地带上了政党属性。因为美国检察官的任命采民选制或国会审查制，任何人想担任检察官职，必须有政党及地方派系支持，否则即缘木求鱼。“检察官为求连任，对犯罪的追诉行动必须在意选民及舆论反应，裁量追诉与否所考虑者常不是法律因素，反而是舆论与政治因素。这都是美国检察官常受其国内学者指责之处。”[8]为保证检察官独立行使检察权，扫除“内阁司法”“政党司法”的阴霾，各国都采取了一系列改革措施。如法国1993年法案规定，司法部长对案件的指令必须采用书面形式，并且置于卷宗中。最近的立法则强调了公诉人的层级构造，检察官对日益增强的通过司法部长进行的干涉再一次表现出抵制。虽然这些改革与确保检察机关作为“独立的司法官署”的目标仍有一定的差距，但是通过对政治势力的影响施加严格的限制，确保检察机关更大程度的独立性，有利于检察机关客观公正地行使职权，进而提升执法公信力。

检察中立原则还意味着检察官应当本着实事求是的态度，客观公正地处理案件。在刑事诉讼中，检察官虽然充当“原告”的角色，但不能把他们等同于民事诉讼中的“原告”，因为“检察院是代表社会(以社会的名义)并且是为了保护社会的利益而进行公诉的”[9]。正是如此，各国都要求检察官在诉讼中抛弃“赢和输”的观点，秉持中立的立场，客观公正地处理案件。检察官不应成为“追诉狂”，要抛弃那种根深蒂固的“证明有罪”的心理，尽管这在实践中很难。检察官应当站在司法官的角度，客观、公正地收集和评判证据。无论是不利于还是有利于被追诉人的证据，检察官都要一并注意收集。在证据不足时，检察官不应提出指控。法庭上，一旦证据发生变化，被指控的犯罪事实难以成立时，检察官可以撤回起诉，或者请求法院判决无罪。检察官通过对案件客观公正的处理，极大地提升了执法公信力。

(二)推行阳光检务，以“公开”提升公信力

在欧陆中世纪纠问制时期，整个刑事司法制度既残酷又黑暗。说它残酷，是因为它实行臭名昭著的刑讯逼供；说它黑暗，则是因为它实行的是秘密程序，对被追诉人进行的诉讼程序对本人都是保密的。自18世纪下半叶开始，启蒙思想家们对纠问式诉讼提出了严厉的批评，明确主张司法程序公开化。如贝卡里亚指出：“审判应当公开，犯罪的证据应当公开，以便使或许是社会惟一制约手段的舆论能够约束强力和欲望；这样，人民就会说：我们不是奴隶，我们受到保护。”[10]

随着现代刑事程序的确立，司法公开成为各国刑事诉讼的基本原则，不公开则成为例外。在西方国家，司法公开主要指审理程序公开，不包括检务公开。检务公开①则是属于不同层面的话题。“检务公开的本质是政府信息公开，是公民言论自由权产生的政府义务。”[11]在美国，检察机关是政府司法部的一个部门，其事务公开规则统一适用政府的《信息自由法》。该法的主要目标在于让公众“知道他们的政府在忙些什么”，即了解政府履行职责的情况。然而，信息公开并不意味着政府机关的一切信息在任何情况下都要向公众公开，而是坚持以“公开为原则，不公开为例外”，以便在公众知情权和政府必要信息保密需要之间取得适当的平衡。根据《国家追诉准则》第2—14．2条的建议，“检察官应努力保护犯罪嫌疑人权利及公民所需，使其知晓公害(public dangers)及政府行为。检察官应向公众提供充分信息，使其意识到犯罪凶手已被逮捕，且有充足证据提起公诉。检察官所发布之信息应可协助刑事司法程序、促进公共安全、消除人们普遍的关注或不安或促进公众对刑事司法体系的信心。”[12]87第2—16.3条建议，“检察长应使用所有可利用的资源鼓励公民参与支持执法及起诉。检察长应就检察院的项目、政策、目标教育公众，并告诫公众可能会参与这些项目、政策及目标并从中获益。”[12]89

公开是民主的本质，没有公开就没有民主。同时，公开是专断的天敌，是对抗非正义的天然盟友。西方国家通过推行检务公开，促进了检察民主化，增进了公众对检察机关的了解与认同，同时有效地防止了检察官的滥用职权乃至徇私枉法，极大地提升了执法公信力。

(三)加强伦理建设，以“公德”提升公信力

如美国学者戴维斯所言：“检察官是刑事司法制度中权力最大的官员。他们例行公事的日常决定，控制了刑事案件的方向和结局，比其他刑事司法官员的决定有更大的影响和更严重的后果。”[13]3-4拥有如此重要权力的检察官如果贪腐、徇私枉法，其危害远甚街头犯罪之猖獗，不仅会导致“检察专制”，使刑事司法正义的实现成为泡影，而且会直接引发公众对公共权力的信任危机。纵观各国(地区)，检察官滥用、怠用权力的情况十分普遍，已经引起广泛的关注和质疑。鉴于此，各国(地区)在完善相应的法律制度外，普遍加强了检察官的职业伦理建设，要求检察官遵守基本的社会公德、遵守基本的职业道德，以提高检察官的职业声誉。

根据法国1958年《司法官组织法》的规定，检察官有言论自由的权利，但不得违反职业道德。检察官在获任命之前必须宣誓，承诺在其职业生涯中认真、忠诚地履行职责，虔诚地保守职业秘密，并在各个方面以正直、忠诚作为其行动的准则。作为司法官，检察官负有“审慎”义务，其举止言谈须符合司法官的职业操守。检察官不得从事任何带有政治色彩的活动，任何针对政府的敌意都是被禁止的；同时，不得从事任何阻碍司法的活动。检察官在任职期间不得担任其他公职，以及从事其他任何职业活动或享受薪金的活动，但不包括从事科技、文学及艺术活动。检察官无论违纪还是违法都会受到惩处。《司法官组织法》专门规定了对检察官进行惩戒的条件：(1)任何有违检察官任职誓言的行为；(2)任何违背对国家所负之义务的行为；(3)任何有损司法官荣誉、公正、尊严的行为等等。检察官如有上述行为之一，即可招致惩戒[14]。

美国律师协会1983年制定、2002年修订的《模范行为规则》(以下简称《模范规则》)不仅适用于律师，也适用于检察官。一方面，《模范规则》包括了适用于检察官在内的所有律师的规定，涉及作虚假陈述、提供虚假证据、隐瞒证据、要求证人不配合对方当事人、在诉讼期间公开案情等；另一方面，《模范规则》第3.8条规定了检察官的特有职责，包括避免进行明知没有相当根据支持的指控、向辩护律师开示无罪信息等。此外，《合众国检察官守则》《国家追诉准则》等还规定了检察官应当遵守的职业伦理，包括公正对待当事人、避免利益冲突、诚实守信等。违反上述规定，可能构成不端行为而受到处分。针对林林总总的规定，布鲁斯·格林教授建议，美国司法部门应考虑起草专门适用于检察官的认可其作为司法官员独特角色的伦理规则。戴维斯亦赞同格林的建议。她认为，“专门的检察行为准则应涵盖具体检察职能，为检察官提供指引，提供在他们有不端行为时让他们负责任的基础。”[13]170

在我国台湾地区，1989 年代以前司法职业道德水平总体上不高，司法公信力也比较低。1988 年，台湾司法厅第四厅厅长吴天惠的夫人苏冈律师在检察官陈松栋拒绝受贿时说了一句话：“我就不相信，台湾还有不收钱的检察官。”这句话不仅以极端的方式反映了台湾地区当时的司法职业道德状况，而且使台湾地区整个司法界蒙羞，引起了台湾地区司法界的普遍震怒。道德自新运动由此兴起。正是在惩恶扬善的道德自新运动中，“法务部”于2003年颁布了《检察官守则》。该守则共21条，其中20条分别规定了检察官应当遵守的伦理准则，包括公正、认真、恳切、效率、利益回避、言论谨慎、保密、廉洁、慎重交友、禁止参加政治活动、禁止参加不当社交活动、充实新知等等。该守则被认为是公职人员职业道德规则中最为严厉的规定，对于提升台湾地区检察官的司法形象，形成良好的职业操守和优秀的专业素养发挥了积极的作用。

(四)注重绩效考核，以“功(业)绩”提升公信力

国外非常重视对检察官的绩效考核，以充分调动检察官的工作热情和积极性，提高检察官的工作效率。

德国检察官共有 5000 名，每年处理约 600万件刑事案件。在刑事诉讼中，检察官职责范围较宽、自由裁量空间较大。单就不起诉案件就占所办理刑事案件的2/3。德国检察官拥有如此大的权力，执法的公信力怎样呢？德国黑森州的总检察长布鲁门萨特(Blumensatt)曾讲道，“全州每年办理这么多案件，而受理的投诉只有 2000 多件，只占 0.3%，在我作出审查决定后再上告的案件每年只有四至五件；同时，至今无一名检察官因不依法办案或其他违规违法上过纪律法庭。当然，这种公信力主要源于检察官自身的素质。”[15]86

德国检察官的高素质既来源于长时间的磨练，也来自于十分严格的考核。德国检察官每四年或五年必须接受一次检察机关内部和州司法部组织的双重工作鉴定。检察机关内部的鉴定为初步鉴定，由检察长根据检察官的履职情况进行评价。州司法部的鉴定为再次鉴定，对初步鉴定提出同意与不同意的意见。

德国律师波尔姆(Bǒhme)在介绍检察官与辩护人之间的关系时，言谈举止无不流露出对其对手——德国检察官的由衷钦佩。波尔姆曾坦诚地说：“在德国，检察官承担着客观义务，既重视对有罪的指控，又充分关切对无罪的辩解，因而高度重视我们律师的意见。”[15]86作为诉讼对立面的律师都如此评价检察官，德国检察官之公信力可见一斑。

总的说来，各国对检察官的考核考评制度都将检察官工作业绩考评作为最核心的内容。工作业绩考评是检察官担当履行职务工作结果的考核与评价，工作业绩衡量了检察官任职期间对检察机关的贡献程度，体现了检察官的个人价值，并且可以作为人员奖惩、职务晋升最重要的依据[16]。但是，国外检察机关既不考核检察官的办案数量，更不会人为地、机械地设定起诉率、不起诉率、有罪判决率等办案指标。一般地说，在西方国家，检察官并不恐惧法院的无罪判决，相反，他们非常理性、平和地对待法院的无罪判决。在德国，如果出席审判的检察官认为证据不足以定罪，他可以要求法院宣告被告人无罪。法院根据检察官的请求判决被告人无罪，并不表明检察官的指控错了。无罪判决既不会使检察官承担任何责任，也不会对检察官的个人声誉产生负面影响。正是由于国外考核考评制度非常尊重司法规律，因而不会导致检察官产生畸形的“政绩观”，当然也不会产生“逼良为娼”的负面效应。

二、对提升我国检察机关执法公信力的启示

当然，即使在法治成熟国家及地区，也存在检察官滥用权力、徇私枉法、损害案件当事人合法权益等事件，并受到公众的批评与责难。如戴维斯在《专横的正义：美国检察官的权力》一书中历数检察官的种种不是，并提出了一系列改革的方案。但总体上说，检察官的执法公信力是比较高的，得到了社会的普遍认同与支持。综观国外检察机关执法公信力建设，至少给我们以下启示：

第一，提升检察机关执法公信力，需要解决检察官的角色定位问题。“我是谁？我的位置在哪里？”这是一个长期困扰检察官的难题。角色不清，定位不准，必然影响、制约检察官的职责担当。西方国家在长期的摸索中逐渐明确了检察官的角色定位。我国检察机关要提升执法公信力，也需要进一步解决检察官的角色定位问题。

第二，提升检察机关执法公信力，需要理顺检察权的独立性与检察一体化的关系。从国外检察制度的发展看，检察权的独立性在不断增强，检察一体化不断受到限制。检察官应当依法独立行使检察权，秉承自己的良心与理性行使权力，避免受到外来的、不当的干预，才能确保司法公正。反观我国，检察机关的独立性缺少有效的制度保障，抗干扰能力较低，承办案件的检察官完全受检察一体化的钳制，几无独立性可言。我国检察机关要提升执法公信力，需要进一步理顺检察权的独立性与检察一体化的关系，增强检察权的独立性，适当限制上级检察官指挥、命令的权力。

第三，提升检察机关执法公信力，需要科学配置检察官的权能。从国外检察制度的发展看，检察官的职能在不断增强，权力不断扩大。特别是在刑事诉讼中，检察官享有侦查、起诉、法院判决执行等广泛的裁量权力。检察官享有如此大的权力，在于立法机关对检察官非常信任，授予权力比较放心。反观我国，检察机关的职能配置不科学，存在既“越位”又“缺位”的情况，未能很好满足人们对检察机关的期待，因而引起人们(主要是理论界)的质疑。我国检察机关要提升执法公信力，需要进一步科学、合理配置检察权，改变目前检察权既“越位”又“缺位”的尴尬局面，使检察权的配置更符合社会规律、符合国际通行规则，更能满足社会的需要。

第四，提升检察机关执法公信力，需要完善检察权运行机制。从国外检察官考核考评制度看，普遍将检察官工作业绩考评作为核心的考核内容，但他们非常尊重司法规律，并不片面地以办案数量、办案指标来衡量检察官的绩效。反观我国，考核考评制度出现某种程度的“异化”，绩效考核注重办案指标和各种统计数据，片面强调批捕率、起诉率、有罪判决率。我国检察机关要提升执法公信力，需要进一步完善考核考评制度。考核考评必须遵循司法规律，不能“逼良为娼”，这一道理你懂的。

注释：

①检务公开主要指对公众的公开，不包括对被追诉人的公开。被追诉人可以知悉其涉嫌的罪名，知悉其应享有的诉讼权利、知悉出庭证人的名单等，这些都是其基本诉讼权利，检察机关应当对其予以公开(告知)。

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