第三方核查机构为碳排放权初始分配“保驾护航”

朱 玲，刘冰冰

（浙江农林大学法政学院，浙江 临安 311300）

第三方核查机构为碳排放权初始分配“保驾护航”

朱 玲，刘冰冰

（浙江农林大学法政学院，浙江 临安 311300）

第三方核查机构是碳减排监管以及碳排放权市场顺利运行的重要制度安排。在碳排放权初始分配法律关系中，由于二者主导价值侧重点不同，因此实施主体与接受主体之间存在较大摩擦。第三方核查机构对排污单位的碳排放报告进行核查，应遵循独立原则、公正原则和保密原则，通过对实施主体权力的制约来保护处于弱势地位的接受主体的权利，以促进初始分配公平这一核心价值得到更好的实现。

碳排放权；初始分配；第三方核查机构；分配主体；接受主体

为落实“十二五”规划关于建立国内碳排放权交易市场的要求，十八届三中全会明确提出“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，碳排放权交易试点已在广东省、湖北省、北京市、天津市、上海市、重庆市和深圳市初步建立。碳排放权交易试点的建立是为了健全完善排污权交易市场，加快转变经济发展方式，改良提升排污企业节能减排管理水平，有效降低减排成本治理环境污染。

一、第三方核查机构概述

碳排放权交易核查机构是一种服务机构，因此也称为第三方核查机构。主要是对重点排污单位为申请碳排放配额而提交发改委的碳排放报告和报告数据进行审查，拆穿、避免排污单位虚报、谎报，确保排放报告数据的真实性。核查的范围较广泛，主要集中在以下几个对环境资源损害严重的行业，热力生产供应、火力发电、水泥制造、石化生产等领域。为保障碳排放权交易机制的高效运作，碳排放交易的有序进行，碳排放权交易核查机构的职能需科学、公正的展开。

（一）第三方核查机构的核查对象

第三方机构的核查对象是二氧化碳重点排放单位。基于我国碳排放交易起步阶段的现实情况，从我国现有的几个碳排放权交易试点所指定的管理试行办法、实施细则、实施方案和交易规则中可以归纳出，碳排放权的交易产品主要是二氧化碳，主要是在试点地区的环境交易所进行交易。显而易见，二氧化碳排放单位是指为满足经济利益的追求，保障企业的运转，在生产作业活动中，向大气环境容量中排放二氧化碳的单位。《北京市企业（单位）二氧化碳排放核算和报告指南》（2013）规定：二氧化碳重点排放单位即该单位一年的二氧化碳直接排放量和间接排放量相加之和超过10 000吨。直接排放量和间接排放量之和介于2 000吨～10 000吨之间的单位，实行自愿参加式，鼓励未纳入碳排放管控范围的碳排放单位积极主动地加入碳排放管控体系。

（二）第三方核查机构的核查原则

1.独立原则

核查机构不受任何排污单位的影响，不受其他行政机关非正当的干涉。始终保持中立状态，客观独立地对碳排放报告的真实性、准确性予以核查，为碳排放权初始分配的公平公正保驾护航，保障碳交易市场的良性运行，推进碳排放权交易的有序进行。

2.公正原则

公正原则贯彻碳排放权总量控制、配额分配和配额交易的始终，在此也不例外。对排污单位的审查方式、审查过程和审查结果要以事实为依据，以证据为准绳，不偏不倚，平等对待。基于对公民知情权的保护，政府工作透明度的保障和排污企业排污实况的监督，对碳排放权交易的相关信息予以及时公开，及时遏制违规行为，打击不法行为。

3.保密原则

由于核查报告中不可避免地会涉及到企业单位的商业秘密及某些不可外露的内部信息，为了保护排污单位的合法利益，双方应就该商业秘密或内部信息订立与之相适宜的保密条款，签订保密协议。

（三）第三方核查机构的核查流程

第三方核查机构的核查流程包括三个阶段，分别为准备阶段、实施阶段和报告阶段。准备阶段包括签订核查协议和核查准备两个环节；实施阶段包括文件评审、现场访问、核查报告编制和内部技术复核几个环节；报告阶段主要包括核查报告提交和核查记录保存环节。

1.准备阶段。核查机构在与委托方订立核查协议之前，对该次核查工作的可行性做核查评估，以便对本核查机构是否有能力进行后期的核查工作有大致把握。核查协议的内容具体为：核查范围、应用标准、应用方法、核查流程、核查组员、预计完成时间、双方责任和义务以及保密条款等。［1］

2.核查准备。核查机构结合本机构核查人员的专业技能和排污单位的历史排放量，组织核查组对排污单位进行核查。

3.文件评审。排污单位需向核查机构提供相应的材料（营业执照、以往的许可配额数据等），核查机构对排污单位的核查以该材料为基础。

4.现场访问。现场访问是核查流程的重点环节，核查机构应提前做好访问准备。现场访问的方式可以灵活多样，如对文件的审阅、证据的核实、工作人员的询问、测量设施和排污设备的试用等。

5.核查报告编制。核查机构根据前面几个环节的核查结果编制核查报告，核查报告保证合逻辑、合证据、合客观事实。核查报告的编制内容需详细涵盖核查协议、核查准备、文件评审及现场访问的内容。这不但确保了报告的真实性，而且对前面几个环节的工作起到了一定的监督作用。

6.内部技术复核。为了保障核查报告的精准以及对委托方的高度负责，在将其交给委托方之前，核查机构对该核查报告组织一次技术复核，采取回避措施，负责技术复核的技术人员未参与核查报告的前期工作。

7.核查报告提交。技术复核完毕后，确定核查无误，核查机构主要负责人签字盖章将核查报告交予委托方。

8.核查记录保存。基于碳排放权交易市场特殊性的需求，核查机构对下述文件应在保密的状态下予以保存，核查协议、沟通记录、证明文件、申诉记录、改进措施和核查报告等。

通过上述对第三方核查机构核查对象、核查原则和和查看流程的简要分析，不难看出：第三方核查机构是以一种特殊的地位存在于重点排污单位和发改委之间。在碳排放权初始分配中，重点排污单位属于接受主体，发改委属于分配主体。分配主体与接受主体之间既紧密相连又矛盾对立，第三方核查机构功能的发挥积极有效地促进了二者的相容。

二、碳排放权初始分配法律关系的主体

碳排放权交易制度主要由污染物总量控制、碳排放权初始分配和碳排放权交易构成。显而易见，初始分配制度在碳排放权交易整体制度中有着承上启下的作用。基于排污主体的需要，污染物总量被环境行政主管部门分为若干份，初始分配将该份额分配给交易主体。因此，碳排放权初始分配也被定义为，国家基于对气候系统资源的管理权向温室气体排放主体发放碳排放份额的行为。［2］

（一）碳排放权初始分配实施主体

碳排放权初始分配实质上是一种行政许可行为，与排污主体、环境行政主管部门以及其他社会公众的利益息息相关。因为碳排放权初始分配法律关系是纵向的行政法律关系，所以其实施主体或是政府，或是发展与改革委员会抑亦或者是环境行政主管部门。市政府碳排放权交易主管部门在碳排放总量控制的前提下，根据公开、公平、科学、合理的原则，结合产业政策、行业特点、碳排放管控单位的碳排放量等因素，确定碳排放管控单位的碳排放额度。碳排放管控单位应当在其碳排放额度范围内进行碳排放。广东省人民政府政府向控排企业发放碳排放权配额，对控排企业碳排放进行监督管理。碳排放管控单位应当向市政府碳排放权交易主管部门提交经第三方核查机构核查的年度碳排放报告。市政府应当建立和健全对第三方核查机构的监督管理机制。第三方核查机构的核查活动应当客观、公正。［3］

（二）碳排放权初始分配接受主体

并非所有的二氧化碳排放企业和个人都得纳为接受主体。社会每个成员为了生存基于生理机能的天然构造而吸入氧气排出二氧化碳，自然也属于二氧化碳的排放主体，但却不能将之列为二氧化碳接受主体。《上海市2013—2015年碳排放配额分配和管理方案》将工业行业，商场、宾馆、商务办公建筑及铁路站点，电力行业，航空机场和港口业列为碳排放权初始分配接受主体。《广东省碳排放权配额首次分配及工作方案（试行）》将碳排放权接受主体分为两类，即控排企业和新建项目企业，具体包括电力、钢铁、石化和水泥这几个行业。显而易见，这些企业在碳排放权初始分配中处于弱势地位，而第三方核查机构的存在对于他们合法权益的保护具有现实的促进意义。

三、第三方核查机构有利于促进碳排放权初始分配公平

为保证碳排放权交易的公平性，我国首部规范碳排放权交易的地方法规——《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，明确引入了第三方核查制度。《北京市碳排放权交易核查机构管理暂行办法（试行）》对第三方核查机构的具体内容也已作出了较详细规定。第三方核查机构提交的碳排放单位年度排放报告，具有专业性和权威性。该核查报告既能防止行政权的滥用又能保护弱势群体的合法权益，对初始分配主体之间的合作具有促进作用。第三方核查机构可以为初始分配的公平、公正保驾护航。

（一）第三方核查机构对分配主体的权力予以监督

由于碳排放权是基于大气环境资源总量的一种特殊排污权，涉及环境利益、公共利益和远期利益，所以碳排放权交易具有极强的外部性。无偿分配和拍卖是碳排放权初始分配的主要模式，基于我国目前的市场体制及其发展状况，无偿分配模式是我国绝大部分地区首采的分配方式。一方面，零成本获利使得排污企业对节能减碳具有了较高的积极性，无偿分配较小阻力的顺利实施；另一方面，行政权力的过度扩张使得“寻租”现象数不胜数，“污染者付费原则”得不到有效实施，成了一纸空文。这不仅在初始分配过程中损害了交易主体的平等权利，也侵害了其他社会公众的环境权益。第三方核查机构的存在，能够有力回击“寻租”行为，减少行政权的滥用。重点排放单位委托碳排放权核查机构对本单位的年度碳排放报告予以核查，核查之后，将核查报告交予本地发改委。经过核查机构科学合理、高效公正的核查，只要符合条件，即可获得碳配额，不再受分配主体行政权力威胁和干涉。排放单位未通过核查且对核查报告有异议的，可在核查报告出具5个工作日内向本地发改委提出申诉。该发改委对此异议进行核实，若确有错误，应另行委托核查机构再次核查，并作出准确结论。该措施确保了排污主体的权利得到及时的救济。

（二）第三方核查机构对接受主体的权利予以保护

碳排放权交易是一项复杂的系统工作，牵扯到多个主体、多个部门，从而需要有一个良好的信息沟通和工作协调平台来落实提高政策的实施效率。［4］对于碳排放权法律性质的界定，学术界尚无达成统一的定论。主要在财产权、用益物权、准物权、环境权益之间徘徊。从物权角度来讲，在碳排放权交易中配额即为政府与企业的交易商品，交易行为应遵循合同法的相关规定。意思自治是合同法的核心，第三方核查机构的核查工作为排污单位的意思自治提供了有力的保障，对初始分配接受主体的平等权利加以保护：首先，第三方核查机构独立于任何排污单位且不受行政机关的干涉，制止了资金雄厚的大企业对市场的操纵垄断，防止了行政机关权力的滥用。［5］其次，公平正义是贯穿于碳排放权交易始末的原则，在初始分配中尤为如此。核查工作遵循公平公正这一母原则展开，在核查准备、文件评审、现场访问、核查报告的编制等环节中始终保持中立，对各排污单位一视同仁，无差别核查。最后，商业秘密决定着企业的兴亡，知识产权愈来愈受到重视，保护力度也在不断加强，核查协议的签订犹如给排污企业一颗“定心丸”。核查机构对行政机关的牵绊，对财力雄厚的大企业的控制以及对商业秘密的保密，对初始分配中处于弱势地位的接受主体可以在法定的范围内自主决定获得多少配额，如何节能减碳，进而实现个人利益与公共利益、经济利益与环境利益、即期利益与远期利益的统一。

（三）第三方核查机构对分配主体和接受主体的调和

“正义是社会的首善。”［6］在初始分配运作过程中，分配效率、社会政策、分配模式的内在缺陷以及行政权的过度介入都影响着初始分配的公平性，这也间接地导致了接受主体对分配主体的不信任甚至抵触。第三方核查机构在行政机关和排污企业之间迂回，成为二者沟通的桥梁，排污企业——第三方核查机构——行政主体，缓解二者的紧张关系。首先，配额申请企业委托第三方核查机构对碳排放年度报告进行核查；之后，企业向行政机关提交第三方核查机构的上年度核查报告；最后，发改委根据核查报告决定是否给予碳配额。第三核查机构自身的独立性，使核查报告的可信度有所保证，排污企业的利益得到保护，公众的知情权得以实现。建立独立的第三方核证机构，形成较完善的统计、监测、核查体系和监管制度等，确保碳交易产品减排量的真实可信。［7］

“我们的信念是一致的：安全、福利和地球的生存取决于现在就开始的这种变革。”［8］第三方核查机构价值的实现，也需要其他相关制度相关措施的辅助。一是信息公开制度。温室气体减排从来都不是某个个体的问题，碳排放权交易作为控制气候变化、防治环境恶化、实现节能减碳的重要手段，强制减排信息公开制度已在欧盟、美国等国家相继建立。在我国，基于公民知情权的呼吁、透明政府建构的需要、公众参与度的提高以及对第三方核查机构核查工作的监督，迫切需要建立碳排放权交易信息公开制度。［9］二是规范市场管理。保证环交所——碳排放权交易机构这一大环境的公平正义是第三方核查机构价值实现的前提；相配套的交易规则和操作细则应予以明确细化；电子交易平台的运行和维护得到充分及时的保障；配额和资金在高效安全的环境中流转。三是碳交易价格机制。我国碳排放权交易市场的不成熟和交易制度的不完善，被动地接受了政府对交易市场的规制监管。碳交易价格机制是在风险社会中对政府规制市场失灵的利剑，是交易市场运行状况的直接反映。

［1］北京市发展与改革委员会.北京市碳排放权交易核查机构管理办法［Z］.2013－11－22.

［2］徐以祥，冯翠华.碳排放权初始分配法律制度的基本构造［J］.学习论坛，2013（7）：70.

［3］深圳市第五届人民代表大会常务委员会.深圳经济特区碳排放管理若干规定［EB／OL］.（2012－10－30）［2013－12－05］.http：／／sztqb.sznews.com／html／2012－11／10／content＿2270551.htm.

［4］周文波，陈燕.论我国碳排放权交易市场的现状、问题域对策［J］.江西财经大学学报，2011（3）：17.

［5］蔡秀锦.中国跨区域水环境保护法律制度困境初探［J］.常州大学学报：社会科学版，2013（5）：32—34.

［6］赵志华.从伦理维度看罗尔斯的正义论［D］.重庆：西南大学，2006.

［7］［著者不详］.碳交易面临“三重门”［EB／OL］.（2011－11 －21）［2012－02－05］.http：∥news.163.com／11／1121／00／7JBGNKJH00014AED.html.

［8］世界环境与发展委员会.我们共同的未来：第1版［M］.王之佳，柯金良，译.长春：吉林人民出版社，1977：28.

［9］姜鸿，张艺影，殷磊.中国钢铁贸易隐含的温室气体排放量估算［J］.常州大学学报：社会科学版，2013（3）：32—35.

The Escort for Carbon Emissions Initial Allocation from the Independent Inspection Agency

ZHU Ling，LIU Bing－bing （School of Law and Politics，Zhejiang A＆F University，Lin′an 311300，China）

The third party checking institution is an important system that can check reduction of carbon emission and ensure smooth running of carbon emission right market.In legal relationship of carbon emission right′s initial distribution，there is a large friction between implementing subject and receiving subject because of their different emphasis in dominant value.When they check carbon emission report of pollutant discharging unit，the third party checking institution should abide with the principle of independence，justice and confidentiality.It protects the right of receiving subject which is in a weak position by restricting the power of implementing subject so that it can promote a better achievement of the core value－fair initial distribution of carbon emission right′s.

carbon emission right；initial allocation；the third party checking institution；implementing subject；receiving subject

D922.6

A

2095—042X（2014）02－0047－04

10.3969／j.issn.2095—042X.2014.02.010

（责任编辑：刘志新）

2014－02－10

朱玲（1988—），女，甘肃兰州人，硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。

浙江农林大学研究生科研创新基金项目（3122013240250）