完善经费投入政策促进地方高等教育内涵式发展

储著斌

(江汉大学高等教育研究所，武汉 430056)

党的十八大报告指出，要“推动高等教育内涵式发展”［1］32。要办好一流高等教育、培养一流创新人才迫切需要加大对关键领域和薄弱环节的投入，不断提高各类高校教育现代化、教育信息化建设水平，增强高等教育的发展实力，为建设教育强国、人力资源强国奠定坚实的基础。教育经费投入既是政府支持地方高等教育事业改革与发展的前提条件，也是实现区域经济社会协调发展的基础性与战略性投资。在国家大力推进区域协调发展的历史机遇期，地方政府高度重视本区域的高等教育事业，建立并逐步完善了地方高等教育事业的经费投入体制机制，公共财政有力地保障了地方高校的办学经费总量不断增加，为促进地方高等教育事业与发展、实现高等教育大众化目标，以及满足人民群众接受优质教育的期盼提供了有利条件。但是，从满足地方高等教育事业发展的现实需求看，高等教育经费投入仍然是地方高校实现内涵式发展的关键领域和薄弱环节。为此，全面落实教育投入政策，切实提高教育投入效益，加强学校基础设施建设，提高地方高校运行保障能力，成为地方高校加强教育条件保障的现实选择。

一、地方高等教育经费投入的政策偏好

一般来说，我国经济社会发展主要采取的是一种后发者追随、赶超的模式，在经济领域、政治领域如此，在高等教育领域也是如此。中华民族近代以来绵延百余年的追赶传统，在1949年以后被具体化为如何实现以发达国家为标准的发展指标问题，而这其中最简明扼要、最富时代象征意义的总体性指标就是“现代化”。就教育现代化而言，国际上通常以公共教育支出占国内生产总值的比例作为衡量一个国家教育投入水平的基本指标，所以教育现代化的关键指标之一就是“国家财政性教育经费占GDP的比例”。为了实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%这一关键指标，国家教育法律设定了多项教育经费制度，例如教育经费的“三个增长”、“两个提高”，教育费附加制度、预算内教育经费制度、国家财政性教育经费制度等。

第一，就全国而言，高等教育中央财政经费多投入到“重点”区域、项目与学校，而地方高校因其“非重点”的身份则处于中央财政投入的边缘。这表现在:其一，高等教育经费投入关注重点区域。这既是基于战略的需要，更是基于历史的惯性，例如北京、上海、武汉、西安、成都、重庆、南京、广州等国家或区域政治文化中心的高等教育实力比较强，在计划经济时代，这些地区也一直享有非常明显的教育经费投入优惠政策。目前，我国已经形成了中央政府宏观指导、省级地方政府全面统筹的办学体制，绝大多数高校与地方经济社会发展的关系日益密切。2010年开始实施的《全国主体功能区规划》确定了区域重点发展、分类开发的总体战略，肯定会直接或间接地对相关区域高等教育发展产生政策影响，进而决定其资源分配。而中央财政对非重点区域的地方高校的经费投入则相对有限。其二，高等教育经费投入关注重点项目。也就是国家经费投入主要集中于重点区域高校的教学和科研的重点项目上，而非重点区域的地方高校难以争取到重点项目，也就往往被中央财政投入所遗忘。其三，高等教育经费投入关注重点高校。也就是说中央财政的教育经费更多投向了重点大学，也就是现行的“211工程”、“985工程”支撑的重点大学群。地方高校一般来说难以进入这些重点大学行列，因此能得到的中央财政投入就更为有限了。

第二，地方政府财政投入成为地方高校资金来源的主渠道，但现实中地方政府(主要为省级政府以及包含副省级市在内的地级市政府两级)教育投入偏低和分配不当制约了地方高校的发展，教育经费短缺成为论及地方高等教育时需要面对的尴尬。就中央政策层面而言，国家财政性教育经费投入在2012年达到GDP的4%的目标已经实现，同时还实施了加大经费投入、完善投入机制、加强经费管理等保障经费投入的诸多措施。国家财政部也于2010年开始实施“中央财政支持地方高校发展专项资金”等各项资助计划。尽管如此，学术界以及地方高等教育管理者仍然感觉到地方高校发展资金不足。例如，朱永新在2012年3月召开的全国人大会议上提出了《关于大力支持地方高校发展的建议》的议案［2］，按相关程序，办理部门之一的国家财政部已于2012年8月1日进行了答复［3］，仍然在强调地方政府的财政投入主体责任以及中央财政的专项资金支持。在地方政府加大对地方高校经费投入的同时，中央要求进一步放开各类社会资源进入地方高教，鼓励多渠道增加地方高教经费投入，通过财政、税收、金融和土地等方面的优惠政策以及税收激励机制吸引社会资金以投资或捐赠的方式进入地方高教领域。但是，一方面，地方高校毕竟数量庞大，地方政府的支撑能力存在着经济发展水平的区域差异，现实中还是有很大一部分地方高校特别是中西部的高校难以得到充足的经费投入;另一方面，很多地方高校发展基础不强，在各方面可持续发展能力落后于重点高校的情况下，再加上不利的教育发展政策，近年来在整体水平上与部属高校的差距呈扩大趋势，这严重影响到地方高校履行服务区域经济社会发展的基本职能。所以，现行地方政府的经费投入仍未能彻底解决地方高校改革与发展中的资金瓶颈问题。

第三，按照国家高等教育投入政策，要建立并完善高等教育培养成本分担机制，地方高校的办学成本由受教育者个人或家庭分担一定份额，学费标准可根据区域经济发展水平、物价变动幅度以及个人承受能力等因素合理调整。诚然，人力资本投资是回报率最高的投资，往往可以改变一个学生、一个家庭的命运，也是促进就业、增加收入的根本所在，事关人民福祉。但是，人力资本投资同时也是周期性较长的投资，也不是一个学生个体、一个家庭就能够承受的，这在中西部欠发达地区体现得尤为典型。现实中“教育致贫”现象屡有发生，很多高校包括重点大学将学费的催缴视为一项日常工作也为明证;大学生就业难的困境加剧并进一步恶化了家庭对高等教育投资的积极性与主动性。基于这些因素的考虑，在现行公办高等学历教育学费由政府定价的前提下，地方高校“适时调整学费”就更为艰难。根据现行行政体制，地方高校学费是由地方政府价格主管部门或其他有关部门按照定价权限和范围制定的价格，不经省级以上价格主管部门批准，任何单位或个人都无权变动;有的地区还将公办高等学历教育纳入价格听证范围［4］。这些都表明，学费收入在目前也难以支撑地方高校的经费来源。

二、地方公办高等教育经费投入的两级格局

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》对高等学校经费投入问题作了专门阐述和顶层设计，按照学生数量实施人均经费基本标准和人均财政拨款基本标准等制度［5］。实行标准预算和标准拨款，是国际通行的做法，我国教育法律对此也有相应规定。在高等教育领域制定学生人均经费和人均财政拨款两个基本标准，有利于改变以往教育经费投入不考虑学校办学基本需要、主要取决于领导重视程度的现状，构建一种体现标准导向、满足办学需要、实现稳定增长的教育经费投入的长效制度安排。考虑到各地经济发展水平的现实差异，中央政府授权省级人民政府可综合考虑国家办学条件基本标准和教育教学基本需要等因素，制定并逐步提高这两个生均基本标准。但从地方高等教育的现实运行来看，举办者投入偏低，学生及其家庭分担的教育成本逐渐上升，在地方高校教育经费投入上形成了地方政府财政投入与学生个人投入的两级格局。

首先，以举办者投入为主的高等教育经费投入机制在地方高等教育中体现得不明显、不充分。从管理者来看，普通高校实行中央和省级两级政府管理的体制;从举办者来看，地方高校又可以分为省属高校和市属高校(其中包括副省级城市作为举办者的市属高校)。根据地方本科高校生均财政拨款的相关统计，扩招后在校生的数量增长比例远远高于财政拨款的增长比例，这直接导致生均财政拨款持续缩减。从教育部与国家统计局公布的数据看:其一，地方高校生均财政拨款逐年下降，1999年大约为7 000元，2003—2005年降到5 000元以下。其二，地区之间生均拨款的差异也非常明显，1998－2008年东、中、西部地区生均拨款10年来的平均值分别为6 637.71元、4 378.22元、5 259.35元;以省级区域做比较，1999年生均拨款最高的是上海，达16 569.88元，最低的为新疆，只有3 855.34元，两者相差4.3倍;2008年生均拨款最高的为北京，达26 181.8元，最低的为湖北，仅为3 940.49元，两者相差为6.6倍，并且这种区域差距还在不断扩大之中［6］。由此可见，省与市两级政府在地方高等教育的财政投入水平上存在着很大的差距。对于部属高校与省属高校来说，教育经费中公共财政投入的比例一般可达50%以上，但市级政府所属本科院校财政拨款的比例则较低。总之，地方高校的生均拨款存在区域差异和层次差异，市属高校的生均财政投入偏低尤其明显。

其次，地方高等教育中受教育者合理分担的培养成本正在逐步上升。我国地方高等教育规模的迅猛增长是在高等教育大众化的政策背景下实现的，是政府主导的教育现代化的现实成果。我国高等教育毛入学率在2011年已达到了26.9%，各类高等教育的在校生总规模达到3 167万人。地方高校作为扩招主力军，承担了大部分扩招的任务，这虽然是国家财政加大投入、持续投入的必然结果，但更为重要的却在于地方高校经费来源过度依赖于非财政收入，主要是学生的学费收入。1998年之前，大学生在普通高校接受高等教育都是免费的，也就是说是由国家财政负担所有的培养成本，后来随着改革的深入，慢慢地过渡到学生交纳部分学费阶段，并且学费交纳比例逐步提高。这种成本分担政策的实行，极大地增加了地方高校支撑高等教育大众化的能力。按照相关统计数据，1998年地方高校总收入中的学生学费(包括向学生合法收取的各类杂费)收入占比仅为18.6%。扩招后收入占比逐年增加，到2005年就已经达到了40.6%;而同年该项收入在中央高校中的占比则只有21.1%［7］。所以说，地方高校经费来源或者称之为收入已经不再是“国家包办”，国家财政(主要是地方财政)的保障程度大幅降低，学生个人(其实主要还是受教育者的家庭)缴纳的学费已经占据着地方高校收入的“半壁江山”。地方高等教育中财政投入与受教育者个人投入的“两极化”格局早已形成。

再次，地方高等教育经费投入中学费收入的比重将进一步扩大。一方面，这是由地方高校扩招是基于扩大内需的政策初衷决定的。1998年以前我国高等教育发展速度缓慢，处于精英型高等教育阶段，1999年6月改革开放以来的第三次全国教育工作会议期间提出并通过了高校扩招的政策。扩招方案从提出到通过再到实施只有短短的半年时间。该方案是同年2月，由时任亚洲开发银行经济学家的汤敏与亚洲管理学院左小蕾教授首次提出的。他们提出了一个应对亚洲金融危机、刺激经济疲软的方案:以每年25% ～30%的速度递增，三年使国家所有高校招生数量扩大一倍，从200万人增加到400万人;新增大学生全部实行自费，学费每人每年10 000元［8］。按照第三次全国教育工作会议的安排，1999年普通高校招生规模扩大到159.68万人，比1997年增长60%，比1998年增长47%［9］。在目前转变经济增长方式的政策背景下，扩大内需仍然是各级政府的战略选择。另一方面，又是由现行经济社会发展方式决定的。在国家控制房地产开发后，土地财政收到严重挤压，地方政府可支配的财政资金减少，势必影响到地方高教的经费投入，地方高校的经费来源就会大幅减少。这样一来，调整学费标准、提高学费收入比重就成为必然。

三、地方高等教育经费投入的路径选择

地方高校是实现高等教育大众化的主力军，我国要在2020年基本实现教育现代化，就必须重视包括城市大学在内的地方高校的内涵式发展。地方高校的办学质量直接影响到我国高等教育的整体质量，我国高等教育事业的改革与发展不能忽视地方高校。

第一，从中央财政而言，要继续完善支持地方高校发展的各类专项资金制度，推动地方高等教育事业实现内涵式发展。中央自2010年开始设立专项资金，对某些地方高校予以重点支持，其条件要求是“办学层次较高、办学特色鲜明、符合行业和区域经济与社会发展需要”，按照财政部有关规定，专项资金主要用于地方高校的国家级特色重点学科建设、省级重点学科建设、教学实验平台建设、科研平台和专业能力实践基地建设、公共服务体系建设以及人才培养和创新团队建设等6个方面［10］。虽然这些专项资金的支持范围“已经涵盖所有地方所属公办普通本科高校”，但是这些资金支持的对象非常有限(目前专项资金支持的高校数量超过600所，分布在全国35个省市区)，地方高校难以满足其支持条件。仅就国家级特色重点学科建设而言，以湖北省为例，该省地方本科院校目前还没有一个国家级“特色重点学科”，因此中央财政资金将不予安排［11］。同时，在“中央各项工程计划加大对办学有特色的地方高校的支持”的原则下，地方高校要进一步争取中央财政的专项资金支持与政策扶持，就必须按照中央的要求办出特色，实现高等教育的差异化发展，以地方高校的特色发展求得中央财政支持，以中央财政支持推动地方高校内涵式发展。

第二，对于地方财政而言，应在地方高等教育事业发展中继续发挥主体作用。根据目前的管理体制和政策规定，地方高校由地方政府负责管理，地方财政在支持本地区高等教育事业发展方面负有主体责任。为此，中央财政在其专项资金管理办法中，明确提出了地方财政应加大财政投入的要求;在专项资金的安排上，也将地方财政投入的努力程度作为重要因素。同时，自2010年起，中央财政还通过“以奖代补”机制，支持各地提高地方普通本科高校生均拨款水平，减轻地方高校债务负担，引导和鼓励地方政府进一步加大对地方高校的投入力度。特别是在地方高校的化债工作中，需要地方财政的大力支持。例如:长春大学积极应对吉林省政府三年内减轻高校债务负担的举措，制定了《长春大学化债工作方案》，2011年偿还银行贷款5 149万元，超额完成化债任务1 149万元;青岛大学紧紧抓住中央与山东省实施高校化债财政奖补政策的重大机遇，全面启动了债务化解工作，2012年共化解债务2.9亿元，银行贷款余额由去年底的12.5亿元降至9.6亿元。当然，这些化债资金主要来源于省级政府的财政资金。此外，地方政府要配合、支持并监督地方高校全方位加强教育经费使用管理，提高经费使用效益。

第三，就受教育者个人或其家庭投入而言，要充分考虑并体现教育公平性原则。高等学校学费标准要考虑学校办学的实际条件、当地经济发展的现实水平以及受教育者家庭的承受能力等因素，这是教育部1996年颁布实施的《高等学校收费管理暂行办法》明确规定的主要内容和基本原则，并为以后的各项教育经费政策所遵循承袭。其一，从家庭的承受能力来看，早在2003年北京市统计局就有一项调查表明，64%的家庭认为高校收费标准太高，33%的家庭认为一家供养一个大学生很困难，37%的家庭勉强可以供得起，仅有30%的家庭认为没有困难［12］。这还是在经济发展水平较高、人均收入在全国名列前茅的北京地区10年前的调查结论，现在的状况特别是中西部欠发达地区的状况更可想而知了。其二，从高校学费标准来看，地方高校学费标准的调整，要纳入规范化、法治化轨道，省市政府的价格主管部门要严格按照政府定价的要求，对地方高校实施的学历教育的学费标准实行听证，并且改变“逢听必涨”的习惯做法，实现地方高校学费标准的科学化。其三，从大学生毕业后收入角度看，学费标准的制定要考虑经济社会发展水平和大多数国民或家庭的承受能力，充分考虑广大低收入阶层，特别是农村学生的利益，力求教育机会均等;应统计不同学科、不同专业学生毕业后的收益率，按照市场公平原则和投入与收益正相关的原则对不同收益率的专业制定不同的学费标准，收取不同的学费;对收费后可能产生的问题也要进行尽可能的全面预测与估算，完善学校的各类奖学金、贷学金、助学金等自主政策，在最大程度上维护高等教育的公平性［13］。

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京:人民出版社，2012.

［2］朱永新.关于大力支持地方高校发展的建议［EB/OL］.［2012 － 03 － 09］.http://learning.sohu.com/20120309/n337256784.shtml

［3］财政部.关于“进一步加大中央财政支持地方高校发展”建议的答复(摘要)［EB/OL］.［2012－03－02］.http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2012czysbgjd/2011lhjythzy/201203/t20120302_632278.html

［4］沈佳.学历教育和景区收费纳入听证［N］.楚天金报，2012－12－08(A6).

［5］国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2010年)［M］.北京:人民出版社，2010.

［6］宴成步.关于建立“生均拨款标准”的制度设计与思考［J］.现代教育管理，2011(9).

［7］赵应生，钟秉林.我国地方高等教育大众化进程中地方高等教育的发展［J］.高等教育研究，2009(3).

［8］汤敏.教育启动消费呼之欲出［G］//中国教育法制评论:第1辑.北京:教育科学出版社，2002.

［9］郝维谦，龙正中.高等教育史［M］.海口:海南出版社，2002.

［10］财政部.关于印发《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》的通知［EB/OL］.［2010－10－27］.http://jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201010/t20101026_344303.html.

［11］湖北省财政厅.财政部《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》政策解读［EB/OL］.［2010－11－27］.湖北省财政厅网站.

［12］许峰.审计风暴刮向高校［N］.南方周末，2005－07－07(A4).

［13］王同孝.高等学校学费研究［M］.北京:北京大学出版社，2010:234.

(责任编辑 张佑法)