服务型社会治理模式下的行政伦理建设

朱锐博

( 西北大学 哲学与社会学学院，陕西 西安 710069 )

人类在农业社会的治理模式为统治型伦理教育，在工业社会的治理模式为管理型伦理教育，在后工业社会的治理模式则为服务型伦理模式。农业社会的权治建立在权力关系基础上，统治不平等是其实质。 工业社会的法治建立在法律关系基础上，其主要价值取向表现为经济和效率，其社会治理模式主要体现在管理技术和程序以及规则方面。伦理关系是后工业社会建立的基础，道德制度是其所要建构的主要内容，其德治适应这种道德制度治理方式。 纵观人类社会治理模式，都是以社会异质性为基础，实施对社会的统一分而治之，而当前后工业化进程的基础建立在工业社会的全部科学成就之上，以隔绝式和分化式控制机制为基础进行统合工作。[1]以统合为手段，综合一切领域和方面的积极成果，能形成社会发展动力，从而可使诸种分化所导致的消极效应得以纠正。

一、服务型社会治理模式下的行政伦理特征

服务型社会治理模式的行政伦理特征有三：服务性、平等性和公共性。

服务性是指在服务型社会治理模式下，服务性是行政伦理的首要特征，服务型政府的服务精神是其根植的土壤，行政伦理属于精神服务价值体系，是提供给公共领域中所有成员的，也是提供给参与公共生活中的所有成员的。换句话说，服务型社会治理模式中的行政伦理，是对公共管理主体内部进行调整的一种自律方式，在很大程度上，公共组织与人员服务意识与精神决定这种自律方式调节社会的力度。[2]因为，伦理精神通过公共管理者的服务精神具体反映出来，伦理精神是以公共管理为根源的道德制度，确立道德制度是确保服务精神的基础，因此，处于服务型社会治理模式下参与公共生活的人员，需要具备服务社会和人民以及国家的意识，并内化这种服务意识，将其融入道德行动中，以契合行政伦理关系，并使之成为真正实现公共利益的有力推动因素。

平等性就是人们依据行政伦理规范所进行的交往方式，其中，社会地位与等级没有考虑在内，每个人都享有平等的权利。法律关系基于管理型治理模式，表面上看似平等，但这种平等只停留在形式上，而在日常生活领域中，伦理关系的平等内涵尽管被保存并发挥作用，但在社会治理过程中对其产生的压制与排挤，致使其不复存在，因此，在服务型社会治理模式下，才真正存在人的实质平等行政伦理关系。这种伦理形态具有高级价值，涵盖公平和正义，以及包容和仁爱等实质，属于总道德规范，对公共和私人以及日常生活三方面领域具有指导作用。法律的平等理念被融入服务型社会治理模式行政伦理之中，但这种平等又被超越，是在公共管理主体和主体与客体，以及公共管理者与其对象之间体现出的平等，这种平等具有实质性。[3]

对参与公共生活的所有成员形成的伦理，就是这里强调的公共性，其中，围绕公共利益价值诉求为中心的，由公共管理部门与人员共同参与和享有的空间与准则，只是其中一部分。在社会上，主导地位被确定为服务型公共管理，则该社会就是公众的社会，这实际上是立足于政治的视角来看的。[4]在这种社会中，公共管理组织以公众投票与公众权威为手段，解决公众利益相关问题，全体成员是公众权利的基础，公共管理组织立足公众视角诠释社会权利。服务型公共管理伦理特征确定为公共性的必然因素，为其公众性所决定。

二、服务型社会治理模式对行政伦理的要求

社会和公民以及权利和服务四种本位的充分融合观念，为服务型社会治理模式所推行。其运行方式注重共享权力和公民参与以及合作共治，主张把权利还给民众，真正落实与践行对人民的服务承诺。

公益至上的公平与正义。在服务型社会治理模式中，新的时代内涵被赋予在其公平正义之中。 库珀认为，在后现代社会，由于相对价值和多元化社会以及工作与私人生活脱节这些模糊性因素的影响，政府管理被动摇，其标准化程序等受到严峻挑战，对于同等对待看成是公平对待的观点，需要人们进行重新审视。由于公民成员实际在品行和喜好等方面存在差异，要求同等对待他们就属于不公平。

对公共利益负责。虽然把满意的公共服务提供给社会为后现代公共行政中的公平所倡导的内容，但公平地对待公民为其根本内容。上级负责下级和法律负责民选官员及公民，这属于客观责任范畴，我们所信仰的忠诚和良知以及认同则为主观责任范畴。对公民负责是公共行政人员责任中最重要的。对公民的责任在主客观责任中，实质都是承担道德责任。[5]显而易见，在行政伦理中，最重要的责任就是对公共利益负责，道德责任是这种责任的主要表现，即针对服务型社会治理模式，道德责任这种责任形态是与其最相匹配的。

实现最广泛的合作与信任。就服务型社会治理模式来看，其最为典型的特征就是合作与信任。张康之指出，在服务型社会治理模式下，人们之间合作与信任的关系的决定因素，为该模式及其网络结构。[4]合作实质上就是充分正向实现交往行为与关系价值的过程，是充分发挥人们之间信任作用的过程；而且对于信任而言，其促进和增强的基本途径就是合作。针对服务型社会治理模式下存在的密集的不确定性进行化解，就是信任的特殊意义之所在。要想达到治理绩效最佳化，官僚制政府的努力所发挥的作用或许无济于事，最为关键的是，把全社会的治理力量发动和整合起来，以实现群策群力。[6]因此，针对服务型社会治理模式丛生不确定性背景的应对措施，就是所建立的治理结构具备包容性和开放性，以实现政府与私营及第三部门和公民个人之间的充分合作。

三、服务型社会治理模式下行政伦理的建设途径

加强行政伦理立法。行政伦理立法是从外部控制入手，具有典型性，是依靠立法程序，把伦理行为通过法律和国家意志形式体现出来，并实现规范化和制度化的过程。该方式是主要的和最有效的行政伦理制度化的体现。从世界各国行政伦理立法整体情况来看，专门的行政道德法和有关法律规定以及职业守则等，属于法律法规形式内容。与国外相比，我国的行为规范依然停留于伦理法规层次，还没有从集中明确系统的角度规范有关行政伦理内容等，在规定与原则中出现了断层。因此，我国的行政伦理建设必须加强，应依靠行政伦理立法，制定专门的法律实施细则，构建行政道德法典，以充分发挥行政伦理的监督职能。[7]

实现全方位监督。行政权力属于公共权力范畴，目前对其的主要监督形式是法律监督与工作监督。实现全方位监督，是政府依法防止权力滥用的有效手段。全方位监督即从是否违法的较低层次监督，以及是否称职的工作层次监督，提升到是否公正的伦理监督层面。行政伦理监督属于外部监督范畴。这种监督可为具体施行相关行政伦理法规提供保障，还可以避免滥用权力造成的伦理失范行为的产生，同时在一定程度上，对由于伦理立法的匮乏造成的监督缺位，还具有弥补作用。[8]行政伦理管理与监督机构的专门设立是极为必要的。在良性运行组织过程中，它能够充分发挥行政伦理的重要作用，并成为政府道德化的推动力量。 全方位监督还意味着要积极公开政务，促进公民参与度的提高，为行政人员行为培养伦理性而努力；此外，还需要强化社会和媒体以及民众监督功能，促进网络伦理监管作用的发挥，使伦理监督机制实现多元化。

加大行政伦理宣传力度，开展伦理教育，促进伦理职业道德培训。这种方法是从内部控制入手，是运用各种宣传和教育手段，培养强化公务员的职业价值观及水平。首先，应在行政系统内外运用各种媒体，积极宣传行政模范人物事迹，使行政伦理的重要性深入人心，使周围的行政人员处在社会公众监督和评价氛围之中。运用宣传这种外在形式，有利于行政人员增强荣誉感，使其伦理信念中充满行政伦理义务和责任，以促进其伦理意识的提升，陶冶其伦理情操，并使其伦理意志得到锻炼，为其养成良好的伦理习惯奠定基础。其次，还可采取定期举行行政伦理学习班等方式， 增强行政人员的职业认同感，促进其伦理价值的提升。需要强调的是，职业伦理培训课程可在培训过程中设置。

加强公共行政文化伦理性培育，实施道德激励。这是从内部控制角度对行政伦理进行建设。在现实生活中，行为者的道德行为收益将受到其所处的社会环境道德状况的影响。在行政领域中，个人将选择不同的道德以实现个人利益的最大化。行政伦理法律道德措施和良好的环境，是社会主义和谐社会构建不可或缺的因素。因此，服务型社会治理模式要想真正实现民主本质的构建，需要对公共行政政府或市场两种模式的不足进行反思，并在社会治理体系中，树立具有新时代特征的人性观和哲学观，促使公民和社会以及政府加强责任心和道德感，强化公共行政文化的伦理性。

完善行政伦理净化机制。尽管在建立行政伦理机构时，已经明确了行政管理的主体，但却无法将主体的作用充分发挥出来，因此，必须将其与道德失范的惩罚机制、违法道德规范的发现机制及违背伦理精神的发现机制有机结合起来，使三者共同构成行政伦理的道德净化机制。

为防患于未然，必须建立有效的防范机制，在萌芽状态，就消灭违背行政道德的事件。为此，各国已经采取了有力的措施，如韩国的财务申报和美国的财务公开与财产登记制度。而道德净化的关键，是建立违法规则行为的发现机制，其中，内幕举报机制是比较典型的行政管理中的发现机制。其原则是遵循对公共负责的精神，内部成员向专门的道德管理部门或者上级主管部门揭发组织中出现的不道德和不合法的行为，以维护组织伦理原则。内幕举报包括：受理举报，规定组织成员的举报由一定的渠道、人员和机构来受理；防止打击报复。此外，还应建立必要的奖惩机制，如果行政官员违反了行政伦理准则，以权谋私，除了给予其必要的经济、行政和法律处罚外，还应对其予以道德谴责，给其施加一定的心理压力，即便行政主体行为是完全行使政府命令而实施的，也无法免除其道德责任。这是公共伦理标准应该遵循的基本原则。

服务型治理模式的根本目的就是为社会服务，以实施社会总体性运行原则，其基本特征是信任与合作，以实现政治和经济以及管理的统一。在优化整合自身体系的基础上，有机整合整个社会，是人类社会回归伦理生活的标志。以往的社会治理模式统摄特征表现在习俗传统和契约精神上，而服务型社会治理模式的价值体系中心则为服务。这是其最基本和最核心的价值。在服务型社会治理模式中，社会治理的基础建立在道德上，其德治逻辑的起点为制度道德化，德治是其实现的内容，其对整个治理体系全部成员产生影响的关键为治理者及其行为道德化，并使一切人都进入道德化状态。因此，在服务型社会治理形态下，德治是其基本的制度模式。

参考文献：

[1]张康之，张乾友.新市民社会背景下的国家与社会治理——对基于市民社会的国家理论的考察[J].文史哲，2011(1).

[2]陈洪波.当代中国的权力非均衡性及其社会治理[J].吉首大学学报(社会科学版)，2011(1).

[3]杨敏.“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置及公共服务与社会治理的创新[J].河北学刊，2011(2).

[4]张康之，张乾友.民主的没落与公共性的扩散——走向合作治理的社会治理变革逻辑[J].社会科学研究，2011(2).

[5]谢治菊.公共伦理:概念辨析、价值取向、时代精神[J].天府新论，2011(3).

[6]周建勇.从行政伦理看行政人员的角色冲突及其对策[J].云南行政学院学报，2005(4).

[7]段龙飞.服务型政府时期的行政伦理建设研究[J].兰州学刊，2005(4).

[8]吴秋兰.新公共服务的价值揭示对中国行政伦理建设的启示[J].社科纵横，2005(5).