农民工市民化进程中住房保障实现路径探析

张泽颖

党的十八大提出了新型城镇化，核心是人的城镇化，农民工作为新市民的一种特殊过渡形式与重要途径，其生活际遇与未来走向受到社会广泛的关注。住房问题涉及和谐稳定、公平正义，这些未来的新市民理当享有原有市民同样的待遇，享有基本住房保障的权利。因此，解决农民工及其他农业转移人口的城镇住房问题，将成为新型城镇化进程无法绕过的一道坎。

一、新型城镇化住房保障的主体是农民工

改革开放以来，我国已进入快速城镇化时期，资料显示2013年我国已有一半以上人口常住城镇，大量农业转移人口进入城镇，推动着城镇化进程，他们为社会繁荣作出了巨大贡献的同时，仅仅享有临时的“栖身权”，而没有住房的城镇化是低度的、未完成的城镇化。

（一）农民工住房现实之困

农民工住房困难主要表现在农民工基本住房保障制度滞后，以及城镇住房条件普遍较差两方面。

农民工为中国社会发展提供了廉价的劳动力，但他们的生存状况并不容乐观，一直以来国家保护农民工权益的法律法规缺失，相关公共服务制度严重滞后，这些制度包括涉及农民工的基本住房制度、土地制度、户籍制度、财税支持、工薪歧视、教育培训制度及社会保障制度等，它们直接影响农民工进入城市的步伐。农民工住房保障存在的基本问题表现在：市场失灵，根据国家统计局农民工调查报告，在务工地拥有自购房的农民工占比由2009年的0.8%下降至2011年的0.7%，绝对多数农民工无法融入商品房市场，市场也不会自动产生与农民工需求相匹配的供给；政府失灵，绝大多数农民工仍游离于城镇住房保障体系之外。市场失灵与政府失灵显示农民工住房保障的制度困扰[1]。

农民工住房困扰还表现为居住条件普遍较差，其在城镇住房的主要类型为集体宿舍、工棚和租赁房三类。一是由用人单位提供的住房，主要为集体宿舍，一般分布在加工制造业和传统服务业；二是由用人单位建造工棚提供给农民工居住，工棚有就近居住的特点，适应建筑业按项目集中施工、劳动强度大、工期要求紧的需要；三是租赁房，零散农民工或单位不能提供住宿的农民工，只能自己租房住，但房租价格往往超过他们的承受能力，这类农民工多数寻求群居，住在城中村或地下室，临建房和简易房等条件较差的住房里[2]。居无定所、空间拥挤和缺乏相应配套设施是多数农民工居住的普遍情况。

（二）新生代农民工住房需求意愿强烈

在现在的农民工中，80年代及以后出生的新生代占了60%以上，在异地以非农就业为主并拥有农业户籍[3]，其受教育程度较高，多数没有务农经验，丧失了从事传统农业生产的技能，多数人如果回到农村，将很难胜任农业生产。同时，新生代农民工缺乏对农民身份的认同，职业期望高，物质精神享受要求高，他们渴望城镇生活，也正努力地实现成为“城市人”、圆“城市梦”的人生目标。从总体情况看，农民工从“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城镇”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变，即使不能在城镇“扎根”，也要“漂”在城镇，他们城镇住房需求的意愿最为强烈。

在当今我国新型城镇化的大背景下，解决农民工市民化的住房问题更具现实意义，住房、户口等问题的解决将使农民工真正地融入城市，成为名副其实的市民，实现真正意义上的“人的城镇化”。

二、新型城镇化住房需求巨大

未来20年是我国城镇化的关键时期，由于大量农业转移人口逐步城镇化，城镇住房需求总量巨大，需求地域以中西部城市及中小城镇为主。

从需求总量看，新型城镇化进程中，城镇住房需求结构将会发生很大的变化，进城农民工及其家属将成为住房需求的主体。根据社科院《中国财政政策报告2012/2013》预测，按人均40平方米的改善性需求目标测算，2011年到2030年我国住房总需求为390.1亿平米，按人均31.6平方米中间需求目标测算，住房总需求为311.5亿平米，需求总量巨大[4]。

从需求人口看，按照上述报告，我国将在在2030年城镇化率达到68%的目标，以2012年52.6%常住人口城镇化率和2030年我国大陆人口14.45亿为基数框算，2010年—2030年需要解决农业转移人口近2.21亿人的居住问题。但所谓52.6%常驻人口城镇化率中仅有35%属于户籍人口城镇化率，17.7%的差额人口中是绝大多数是住工棚等临时性住房的农民工，2012年我国就有2.61亿这样的农民工，他们同属2030年目标需要解决城镇住房问题的人群，这两者合计约近有4.82亿人口需要目标期内解决住房问题，城镇化住房需求的人口数量巨大。

从需求地域看，农民工对住房的需求将集中释放到3-6线城市，特别是中西部的中小市镇。主要基于两方面原因：首先从流入城市来看，2011年约有31%的农民工流向大城市（直辖市及省会城市）；流向中小城市（直辖市及省会城市之外的地级市）约占34%；其余35%流向县、镇及其他区域，因此超过70%的农民工就业地是3-6线城市。其次，自2008年以来，农民工出省务工意愿下降，农民工主要输出地为中西部地区，因此形成了大量农民工从东部“回流”中西部的事实。由于房价过高，农民工也很难在一二线城市购置住房，因此认为未来农民工城镇化形成的新增住房市场将主要出现在中西部的农民工输出大省，即：皖、赣、豫、鄂、湘、桂、渝、川、黔九省[5]。

三、农民工城镇住房保障的基本原则

如果农民工还是行进在进城与返乡交织的过程中，住房问题得不到有效解决，我国的新型城镇化就不是真正的城镇化—人的城镇化。关于如何解决农民工住房问题有以下几点基本原则。

（一）政府责任原则

政府主导下，把农民工住房问题纳入公共政策视野，协调和改革大中小城市和小城镇的公共住房及相关配套政策，完善城镇住房保障体系，向农民工提供相对廉价的各类住房。

（二）市场导向原则

以市场为导向是市场经济的基本原则，对有支付能力的农民工不应例外。部分行业如从事建筑、装修行业工人的收入相对较高，其收入在大城市购房尚不足，却有能力在部分中小城镇购房居住。

（三）责任主体原则

谁用工，谁担责，用工企业、特别是较大型用工企业担责，由其向农民工提供宜居的住房或宿舍。2007年住建部、发改委等五部委联合发布的《关于改善农民工居住条件的指导意见》提出，用工单位是改善农民工居住条件的责任主体，应积极主动，妥善安排，为招用农民工提供安全、卫生的居住场所，改善其居住条件。

（四）自愿原则

具体操作中，要充分考虑农民工地域分布特点以及经济承受能力，鼓励居住主体自愿选择宜居的住房。根据《中国经济报告》刊载的农民工现状调查显示，高达40%的受访农民工希望在务工地购房定居；20%左右的受访对象希望在家乡城镇购房定居，而计划回农村定居的仅占有明确意愿的受访者总数的21%。

（五）循序渐进原则

我国农民工群体人口规模大，流动性强，解决其住房问题具有复杂性、长期性和艰巨性的特点，建议首先改善现有农民工的居住条件，然后在条件具备的地区逐步将农民工纳入城镇住房保障体系，最终实现农民工城镇定居的目标。

四、农民工市民化住房保障的具体实现路径

解决农民工住房问题需从实际出发，考虑农民工不同的支付能力，短期保障目标与长期保障目标相结合，改革并完善相关政策制度，通过多种途径解决农民工城镇住房问题。

（一）不同支付能力的农民工解决路径不同

在城镇购房需要具有一定的支付能力，农民工因受教育程度、工作差异、工作地域与及个人素质等因素影响，收入与支付能力有所差异。据农民工所从事职业的特点、收入状况、流动程度及定居城镇的意愿等，可将农民工大致分为以下三类：

第一类 在城镇居住多年、职业和收入稳定、支付能力很强的农民工应鼓励购买商品房，发挥中小城市和城镇的吸纳作用，帮助他们逐步在城镇就业和落户；

第二类 职业和收入稳定，但支付能力较弱，或职业不稳定也无固定住所的农民工应纳入城镇住房保障体系；

第三类 从事个体劳动收入较低的农民工、农忙务农农闲打工的农民工、开发区大型用工企业的农民工主要靠市场租赁、农民工公寓、集体宿舍等方式来解决居住问题。

因此，需要政府帮助解决的主要是第二三类情形的农民工住房保障问题。此外，在城镇化进程中的失地农民，在土地被征收的同时，已得到了住房置换或货币补偿及其他的社会保障，其城镇住房问题已得到基本解决。居住在城镇近郊，工作在城镇的农民工，亦可不考虑购房。

（二）以租赁为主实现短期住房保障

短期目标应以公共租赁房为主，其他住房为辅的住房模式解决农民工的基本居住问题，改善农民工的居住环境。

公租房是解决当前农民工住房问题的重要途径，当前我国农民工城镇住房的矛盾主要体现在高房价、高房租与较低支付能力之间的矛盾，因而只能选择栖身在住房条件和环境较差，安全缺乏保障的环境里。“十二五”期间，国家计划建设3 600万套公租房，是对住房困难人群提供住房帮助的过渡性解决方案，政府以低于市场价向新就业职工、农民工等群体出租，可让农民工住有所居，住得经济，住得安心。其次，建设产城融合的农民工住宅小区，政府从规划上、制度上支持开发区、产业园区周边建立农民工住宅小区的建设，这类小区采用市场化模式运作，以合理价格向农民工出租或出售。第三，改善农民工的居住环境，加强城乡结合部和城中村农民工聚居地区的建设与管理，提高公共基础设施保障能力，加大力度推动公共交通向城郊延身，增加商业配套，为农民工的出行和生活提供便利。

（三）改革和完善相关政策，实现长期住房保障

在租赁过渡的基础上，加强政策支持与保障，通过多种方式增强农民工的住房支付能力，使其在城镇拥有一套自住房，安居且乐业。

1.保障农民工基本权益，落实城镇化相关政策

推进户籍制度改革。我国一直执行严格的城乡二元户籍制度，户籍与相关的公共福利如住房、子女教育、社会保障相联系，农民工人户分离现象普遍存在，不能获得户籍相关的诸多公共服务。十八届三中全会决定分类推进户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口市民化，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，逐步提高户籍人口城镇化的水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

变革现行土地制度。在三中全会集体建设用地市场化决定的精神指导下，以国有土地与集体土地平等保护为基础变革现行土地制度。对于城市近郊大量的集体建设用地，应充分、自愿流转或征收，以市场价格补偿失地农民，补偿款可为农民购买城镇住房提供资金支持，甚至可为其提供城镇谋生的资本。还应完善土地供应，在土地用途管制的条件下，企业不能将工业用地改变为住宅用地，限制了企业解决其职工住房的努力，积极探索、解决利用出让工业用地兴建农民工宿舍与现行工业用地政策的矛盾，利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工宿舍与现行集体建设用地流转政策的矛盾，利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工宿舍与现行土地收购储备政策的矛盾。

健全农民工住房公积金制度。公积金是一项住房保障制度，但其保障范围不足，目前基本未覆盖农民工群体，建议用人单位平等对待在企业稳定工作的农民工，为农民工缴纳住房公积金，公积金低存低贷，农民工也希望通过公积金来提高他们购房能力。湖南临澧针对农民工的特点，适当降低建制门槛，采取“零缴存—部分缴存—全部缴存”循序渐进的缴存模式，由点及面逐步扩大缴存面。

完善规划保障制度。规划保障制度是指对农民工住房选址、户型、面积、交通、购物和通讯等多方面合理的制度安排，规划是建设的前提，选址宜在总体规划时统筹安排，不宜在偏远交通不便的地区，也不宜过于集中。土地利用规划要为农民工住房、尤其是公租房预留空间，明确性质，让农民工住房建设有规划制度的保障。

2.合理规划利用小产权房

目前我国小产权房存量过大，其处置政策仍未明确，但不能一拆了之。购买小产权房的家庭多属于城市中低收入阶层，也包含部分农民工群体。在新型城镇化背景下，小产权房的出路在于科学分类处置使之逐步合法化：对于那些已经出售，但经检验没有安全隐患且与城市规划并不违背的小产权房，建议将该类房屋纳入新型城镇化规划范畴，在城镇化条件下缴纳土地出让金转化为城镇商品房；或引入有限产权或共有产权概念，探索“国家土地入股、居民购房款入股”的共有产权公租房模式；对于那些在建未售并不与规划相悖的小产权房，不妨给予农民相应补偿进行政府或社会组织回购，转化为保障房的有效供给。这样既解决了小产权房的退出与中低收入人群居住保障的问题，杜绝了资源浪费、环境污染，更兼顾了住房分配的公平性，也不失为解决农民工及其他农业转移人口住房问题的有效途径。

3.提高农民工收入水平

提高农民工收入主要有两方面途径：一是提高农民工的素质，使之能胜任较高技术含量的工作，从而提高收入水平，这需要政府与用工单位对农民工加以必要的教育与技能培训；二是切实落实同工同酬制度，保障农民工的合法权益，这需要相关职能部门做好监管。这两方面是提高农民工收入的重要途径，从根本上提升其购房能力。

就新型城镇化背景下农民工的支付能力问题，结合当前政策来看：十八大报告提出 “改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；十八届三中全会决定“赋予农民更多财产权利”，几亿农民由此有了财产权，其意义重大不亚于新型城镇化本身；十八大报告还提出收入倍增计划，“2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”这些利好政策意味着随着改革进程的深化，农民工城镇住房可支付能力也将会有所提高。

[1]金三林.解决农民工住房问题的总体思路和政策框架[J].开放导报，2010（3）.

[2]上海发展研究基金会.新型城市化：抉择和路径[M].上海：上海人民出版社，2013：50-55.

[3]娄文龙，高慧.新生代农民工住房保障问题研究[J].农业经济，2013（10）.

[4]高培勇.新型城市化背景下的住房保障[M].北京：中国财政经济出版社，2012：22-23.

[5]cjfden.人民日报称我国户均住房超1套[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_58fc3aad0101711a.html

[6]王丹.论我国住房保障法律制度的完善[D].武汉：华中科技大学，2012.