深化我国政府信息公开制度改革研究

徐 鹏

一、引 言

信息公开不仅涉及公民知情权的合法保护，同时也是政府权力在阳光下得以运行的重要保障。2013年伊始，我国接连发生的“雾霾天气”、“房姐千平住房”、“河南爆炸断桥”等一系列重大事件，使得政府信息公开制度的深化改革迅速成为了理论与实践的热点问题。同时，党的十八大报告也分别从完善基层民主制度与建立健全权力运行制约和监督体系两方面阐述了政府信息公开建设的重要性。可见，如何还给公众一个公开、透明的政府信息，如何减少和防范信息不公开问题的发生、如何营造一个让公众放心的信息公开环境，已成为政府责无旁贷且亟待解决的问题。

二、我国政府信息公开现状之分析

事实上，我国在加强政府信息公开建设方面已然采取了诸多措施，例如，2008年5月1日，我国正式实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，其作为首部系统的规范政府信息公开的法规，对完善我国政务公开建设具有“里程碑”式的意义。此外，我国还针对最近频发的环境污染事件，重新修改了诸如《环境空气质量标准》等相关规章，进一步完善了环境核查审批信息公开以及环境监测信息公开等内容。上述举措的实施虽然将信息公开问题的监管和惩处切实上升到了法律和制度的层面，但是，其仍然无法全面有效地解决我国政府信息公开中存在的诸多问题：

一是信息公开理念陈旧。在我国2000多年的封建专制统治中，历代统治者一直推行的是“民可使由之，不可使知之”的愚民统治，不与社会分享任何信息。新中国成立后，为了维护社会主义国家政权的稳固和利益，保证社会主义事业的顺利进行，“保守国家秘密”就成为我国国家机关在日常行政活动中奉行的基本理念。在这种传统理念下，政府机关与行政相对人就形成了“命令—服从”、“管理—被管理”的关系，导致双方缺少应有的沟通与协调，政府服务意识也淡薄。

二是知情权法律位阶低。在我国，有关公民知情权的规定仅散布于行政法、民法等部门法中，作为“人民权利保障书”的宪法却没有直接予以规定。而信息公开制度的精髓就是确定并保障公民“知情权”的实现，当立法无法确认“知情权”的基础权利地位时，信息公开制度也就成为了“无源之水，无本之木”。另外，我国目前也尚缺乏成熟的宪法解释制度以及宪法司法化的判例实践，在这种情况下，对“知情权”做出隐含性的确认显然是不能有效地保障公民基本权利的实现。

三是多头执法、监管不力。重大事故的发生，往往会涉及多方监管主体，但由于其权力交叉分散，直接造成了信息公开中的权力缺位或互相推诿。以食品安全事故为例，监管部门就包括工商局、质监局、环保局、公安局、食品药品监督管理局等，这些部门都有食品安全监管的权力，也都附有履行公开食品安全信息的义务［1］，但是究竟谁是主要责任部门却无明确规定，也就导致了相关信息不能及时准确地发布与统和。

四是价值利益驱动。每当重大事故发生时，各利益主体普遍缺乏主动公布事故信息的积极性，这是因为信息的公开势必会损害部分主体的利益。同时，由于保护商业秘密、个人隐私与政府信息公开之间存在着价值冲突，各不同利益群体为了维护既得利益，只对部分无关紧要、无足轻重的信息进行公开，主观地选择了信息公开的价值取向，忽视了作为“社会人”所应有的社会责任感。因此，追逐利益、规避责任是政府信息公开改革永远存在的难点之一。

三、国外政府信息公开制度改革之经验

针对政府信息公开问题，各国在制度与立法方面都作出了多重规制和保护，从而形成了符合本国国情的信息公开制度体系，其中又以美国、瑞典、日本最具代表性。他山之石可以攻玉，国外先进的信息公开制度对我国日益突出的信息公开问题有着积极的借鉴意义。

（一）规范化的信息公开法律体系

健全的法律体系是信息公开制度取得实效的基础。从美国、瑞典的信息公开制度看，其立法不仅起步早，而且均已建立了相对完备的法律法规体系。瑞典是世界上最早建立信息公开制度的国家，其在1766年就制定了《出版自由法》，赋予了公民出版和阅览公文书的权利，此后通过多年的立法活动，形成了今天已达数百条之多的《公共知情和秘密法》。美国在1966年制定了自己的《情报自由法》，而后又出台了《阳光下的政府法》（1976年制定）、《隐私权法》（1974年制定）、《咨询委员会法》（1972年制定）、《电子情报自由法》（1996年制定）等等［2］17－18。通过30多年的立法努力，其建立起几乎涵盖所有信息公开种类与信息公开环节的法律法规，为信息公开制度的有效实施提供了完备的法律依据。

（二）全方位的信息公开配套制度

全方位的信息公开配套制度是建设信息公开的有力保障，而美国在这方面极具代表性，其配套制度建设主要表现为以下三方面：一是重大案件全程曝光制度。美国环境保护总署（EPA）和美国职业安全与健康管理局（OSHA）规定，炼油、化工、化学品运输行业发生重大安全生产事故实行案件全程曝光制度。此外，司法机关也可对社会影响较大的案件进行全程审查与曝光，以建立公众对执政者的信任。二是信息披露制度。通过对重大事件信息的及时披露，赋予国民监督政府行为的权利，进而发挥国民参政的主观能动性。三是信息网络平台建设。建立多元化的行业信息平台和信息网络，扩大公众获取信息的渠道和可靠性，从而利于政府部门与公众之间的信息交流与共享。

（三）系统化的信息公开内容

在信息公开内容方面，各国均呈现出系统化与专业化的特点。例如，美国的《情报自由法》就以强化民主政治和防止行政腐败为主要目的。确立了政府文件公开是原则，不公开是例外；一切公民具有得到政府文件的同等权利；政府拒绝公开负举证责任；法院具有重新审理的权力等原则。《阳光下的政府法》规定合议制行政机关的会议必须公开，公众可以列席会议并取得会议的信息。《咨询委员会法》则规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、监督、文件和会议的公开，形成对政府信息公开制度的有效补充［2］17－18。而日本的《情报公开法》则主要包括：立法目的及定义、公开请求权人的界定、不公开的情报和限制公开的情报、情报公开法上的第三人、情报公开审查会的组成与职能、情报公开的有关程序及行政诉讼的管辖等规定。

（四）成熟化的信息公开预警机制

发达国家十分重视信息公开的预警功能，为此建立了较为完备的信息公开预警机制，其表现就是引入风险分析手法。风险分析是指在承认风险存在的客观性与必然性的基础上，对事故发生的潜在风险进行评估，并通过科学的管理方法将风险降到最低的可能或者降到人们能够接受的范围，而这一系列过程中重要的一环就是风险交流，也就是信息公开与共享［3］。如日本在食品安全领域就引入了风险分析手法，加大对风险信息公开的深度与力度，不仅在国家层面设立了300多个食品安全信息接待窗口，接受民众的信息举报与信息交流，还在全民中培训食品安全监督员，负责宣传食品安全信息。另外，其还通过国际会议与权威网站促进风险信息全球共享。目前，风险交流已经成为国际社会认可和采用的管理方法，并呈现出法律化与体系化的发展趋势。

四、我国政府信息公开制度之改革思路与建议

（一）完善信息公开法律体系

首先，明确公民知情权的宪法地位。宪法是保障公民权利的根本大法，而从上述国外先进经验来看，大多数国家在宪法中都明确规定了知情权的宪法地位。因此，我国也应着手将知情权写入宪法之中，从而将其确认为公民的一项基本权利，为今后制定有关知情权的部门法律和法规提供权利来源。同时，我国还应对在法律、法规制定中违反保障公民知情权基本精神的法律条文以及在法律实践中侵犯公民知情权的行为进行司法审查，从而保障公民知情权在法律层面上的不受侵犯。

其次，确立政府信息公开的法律理念。法律理念是指导法律制度设计和运行的理论基础，是各个政府职能部门及其人员在执法中必须遵循的最高价值准则。因此，我国在制定政府信息公开的法律法规中，也应明确政府信息公开的基本理念，即公民知情权至上理念与政府服务理念。此基本理念的确立，不仅使以往的以政府职权为出发点的旧理念转变为以保障公民知情权为出发点的新理念，而且将打破“以政府权力为中心”的旧观念，进而转向“以服务百姓为核心”的新思维。

再次，尽早出台《政府信息公开法》及其配套法律法规。《中华人民共和国政府信息公开条例》是国务院出台的行政法规，其效力不可能覆盖所有的行政行为，因此，我国应尽快制定《政府信息公开法》，以明确信息公开的基本理念与原则以及主客体、各政府部门的职权与责任、信息公开的限制、信息公开的程序以及法律救济等内容。同时，为了尽快实现对信息公开全领域的覆盖，我国还应加强相关配套法律法规的制定与实施。例如，修改《保密法》、制定电子信息公开以及隐私权保障方面的法律法规。

（二）健全信息公开网络体系

首先，提供立体式网络信息公开服务。在信息获取途径上增强政府网站服务的查询功能、沟通功能、办公功能等，向公众提供立体式网络信息服务。同时，政府网络还应提供清晰的导航窗口、信息举报与反馈信箱，增强网络的沟通功能。并应以部门为单位，逐项编制信息公开目录，方便公众快捷迅速地完成信息的网上查询，从而最大程度满足公众对政府信息的需求。

其次，搭建多元化网络信息公开平台。在信息公开载体上避免一味地依赖政府门户网站，应充分利用各种公开手段以及第三方网络搭建多元化信息平台。例如，通过新浪微博、腾讯微博等SNS网站和即时性交流网站开辟政府信息发布的新渠道。2013年2月12日网络爆出的“翁某某夫妇三亚旅游悲惨遭遇事件”中，三亚市市委宣传部与三亚市公安局就通过政府网络公开、微博回复等多种信息公开手段回应了当事人编改视频以及编造警察打游客谎言的事实真相，既达到信息传播的良好效果，又保障了公民知情权，体现了政府权力的正确运行。

（三）完善信息公开相关配套制度

首先，完善信息公开问责制度。目前，我国政府信息公开问责制度尚未得到全面、有效的实施，仍然存在问责意识淡漠、问责机构缺失、问责主体单一、问责客体权责不清等问题［4］。而要扭转现状就要从以下几方面入手改革：一是提升政府责任意识与公众问责意识。政府要实现从“官本位”到“民本位”的思想转变，主动提高信息公开的责任意识。二是强化异体问责机制。扩大问责主体，将人大、新闻媒体、社会公众等纳入异体问责的范围，形成问责主体的多元化，最大程度维护公民知情权、参与权、表达权与监督权的实现。

其次，健全信息公开救济制度。救济制度不仅是政府信息公开制度实施的保障，也是政府信息公开法律体系中不可或缺的一部分。从法理上讲，政府信息公开的救济途径有两种，一是行政救济，二是司法救济。但是，目前我国政府信息公开只有行政救济的法律依据（《政府信息公开条例》第33条），而作为司法救济法律依据的《行政复议法》和《行政诉讼法》中均没有明确规定行政相对人可以因为信息公开被拒绝而有权提起复议或诉讼。因此，我国尽早修改并完善《行政复议法》和《行政诉讼法》，并借鉴国外先进经验，设置行政救济前置制度，以保证我国法律体系的效力统一。

再次，完善信息公开赔偿制度。在政府信息公开中，直接损失的发生往往也伴随着间接损失的出现，其不仅表现在由于不及时公开信息给行政相对人造成的财产损害中，而且更多地表现在主体能力和资格损害中。如果此时只赔偿直接损失而置间接损失于不顾，显然无法实现对受害人损失的全面赔偿。因此，我国应考虑完善政府信息公开赔偿中的间接损失问题，并从法理上明确间接损失的性质以及未来利益获取可能性的判断标准。

［1］崔卓兰，赵静波.我国食品安全监管法律制度之改革与完善［J］.吉林大学社会科学学报，2012（4）：105.

［2］皮纯协，刘杰.知情权与情报公开制度［J］.山西大学学报：哲学社会科学版，2000（3）.

［3］刘畅.风险社会下我国食品安全规制的困境与完善对策［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（4）：22.

［4］王协舟，范琳琳.我国政府信息公共获取行政问责的问题及对策［J］.图书情报工作，2011（10）：126.