进一步完善中国食品安全政府问责机制的思路与对策

任 峰

(大连民族学院文法学院，辽宁大连116605)

完善食品安全中政府的问责制度，是中国食品安全监管体制革新中的重要内容，是食品安全监管的各项制度和措施得以落实的重要保障。食品安全领域中政府问责机制的建构，是完善食品安全监管制度的必然选择。

一、建设中国食品安全问责机制的意义

首先，从政治上讲，建设食品安全问责机制是中国共产党“执政为民”基本理念的必然要求。食品安全问题解决的好坏直接考验着党的执政能力。邓小平同志特别强调“加强责任制”，并完善追究责任的制度。邓小平同志指出:“执了政，党的责任就加重了，我们领导干部的责任就加重了”［1］。“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。所以急需建立严格的责任制”［2］。

其次，从法治上讲，食品安全问责机制的形成和构建是全面推进依法监管食品安全的关键。政府问责的基础是责任与权力的统一性，需要得到法律的确定。只有在法律法规上设定合理的、明示的责任，才能避免权力边界的模糊性和任意扩张［3］。现代社会中，如果缺少政府责任，行政行为的违法性无人认可更不可能得到追究，依法行政的诺言就变成美丽的谎言了。正如潘恩所言:“一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺，政府权力来自人民，必须对人民负责”［4］。在食品安全中推行政府问责机制的实质就在于，通过各种形式的责任约束，限制和规范政府部门及其工作人员的食品安全监管行为，实现食品监管为人民所用的目的。

最后，从行政管理的实践上讲，推行食品安全问责机制有利于提高食品安全监管的实效。中国现实中存在着大量的食品安全问题，之所以如此，和长期以来食品安全问责机制缺失密切相关。实践中，包括食品安全监管在内的行政执法领域，行政自由裁量权过大、行政责任虚置、行政权力滥用现象频仍。很多法律法规，包括新制定的《食品安全法》，对政府责任的规定要么没有规定，要么虽然规定但规定强度不高难以达到应有的效果。因此，只有切实推行食品安全问责机制，才能够明确与食品安全监管相对应的责任主体，真正实现食品安全监管的民主化、高效化和科学化。

二、建立中国政府问责机制的实践和困境

1.中国政府问责机制的实践

随着中国法治化进程的加快，政府问责机制开始逐步建立起来，主要表现在以下几个方面。

第一，这种改革首先是从执政党内部开始的，2004年《中国共产党党内监督条例(试行)》提出了建设党内问责机制的具体要求并且规定了具体的措施和责任形式。同年4月《党政领导干部辞职暂行规定》增加了因“工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响、对重大事故负有重要领导责任”的领导干部应引咎辞职的内容。

第二，政府内部也开始推动政府问责制度，国务院在2004年3月印发的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定:“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一”。执政党和政府主动建立了一系列的追责机制终于引起了立法机关的关注，2005年人大通过的《公务员法》以国家正式法律的形式将公务员的责任制度化和法律化，对政府公务员进行责任追究最终有了法律上的确定规定。

以上事例表明，中国政府问责机制法治化和制度化的进程正在不断加快。经过多年的发展，在行政管理领域全面推行政府问责机制已经成为中国各级政府的共识。

2.中国政府问责机制的困境

经过多年的发展，中国初步形成了一套问责体系。但是由于推行时间不太长，缺乏经验，政府问责机制尚存在诸多不足，主要表现在以下几个方面。

第一，由于没有专门的政府问责立法难以形成成体系的规范的政府问责法律制度。目前中国关于政府问责的法律是由不同层次的法律体系组成的，其中由宪法规定的问责制度由于缺乏具体的程序性规定而缺少操作性，所以，主要的问责立法仍在人大制定的法律层面上。从现有的立法看，大约包括《国家赔偿法》《公务员法》等在内的9部立法规定了政府问责问题。同时，在行政立法领域中亦有30多部法规和规章规定了相应的问题。综合这些法律法规，其主要问题表现在:首先，由于没有统一制定政府问责方面的立法，导致没有统一的追责程序、主体和责任方式等方面的具体规定，各个法律法规之间的规定出现不协调、不一致的地方，缺少统一的操作性;其次，基于同样的理由，因为法律法规之间的不协调而出现的立法空白，造成现实中大量的政府行为无法问责;再次，中国目前的法律中关于行政责任规范的条款缺少可操作性。突出表现在现行法律中对政府责任的规定与政府义务的规定不相匹配上。比如，现行法律中往往出现这样的情况，即对政府义务规定的较为细致，但没有规定相应的法律责任，或者只是作概括性的一般规定，使得这种规定的象征意义远远大于实际效果。比如《食品安全法》中关于政府的监督管理部分，以义务的形式规定在第76条至第83条中，而在责任条款中与之对应的只有第95条，这种权责脱离不相一致的规定直接导致了食品安全监管法律责任难以实现;最后，政府承担责任的范围和程度的有限性限制了政府问责功能的实现。根据中国现行法律的规定，政府只对具体行政行为承担违法责任，而其所承担的赔偿责任范围更是只限于违法的具体行政行为所造成的直接损失上。这种政府责任追究范围和程度的有限性大大限制了政府问责机制的实际效能，也不利于保护相对人的合法权益。

第二，政府问责尚存在制度上的不完善。由于在政府问责方面的立法存在不足，也导致了政府问责制度的不健全。比如，在行政问责方面，应该由谁来发起问责、如何发起问责、责任如何确定和分担等问题都需要进一步的制度设计和规范。而在问责程序中，一些必要的制度缺乏明确的规定，或者缺少具体的实施办法。政府问责制度的不完善不仅表现在政府问责程序制度的缺失上，还表现在政府问责制度在设计上的不够严谨、科学。比如《国家赔偿法》第9条规定:“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出”，该条规定确立了在中国请求行政赔偿必须经过行政主体先行处理的原则，而这一程序性的规定违反了“自己不能作为自己案件的法官”这一程序公正的基本要求。

第三，政府外部问责机制不健全，权力机关和司法机关对政府行政权力的制约效果得不到充分发挥，存在制约盲点。作为权力机关的人民代表大会，从宪法的规定看，具有监督政府的权力。但是，这种权力远远没有落实。比如人大有质询政府的权力，但如果人大对政府的答复不满意政府应当承担什么样的法律责任则没有规定。另外，中国在权力机关之下的“一府两院”的权力体制设计，使得司法机关的实际地位在国家的政治生活领域没有行政机关那么重要。司法机关监督行政机关的权力有限，容易导致行政权力的滥用。中国政体的构筑没有给予司法机关以过多的考虑，所以造成了司法权与立法权、行政权不相并立的情况，司法机关的地位无法和行政机关与立法机关相提并论。司法权被视为行政权的组成部分［5］。这种权力配置的方法矮化了司法权的地位和作用，造成了实际生活中司法权边缘化的情况，司法权对政府的问责功能大大降低，政府的责任行政缺少了司法机关的监控。

三、构建中国食品安全问责机制的思路与对策

中国食品安全领域中政府问责机制具有中国政府问责机制的通病。因此，构建食品安全问责机制要沿着探讨中国一般政府问责机制所存在的一般困境的思路，并结合食品安全监管实践进行分析。一般说来，面对这种情况最为典型的反应是:采取新的立法、制定新的规则或者颁布新的制度。第二种常用的方法或许是重新安排组织构成或建立新的组织以更为严格地监管下属组织［6］。

1.完善立法

现代宪政政府往往具有这样的特点，“一方面，法律在建构、限制公共行政并使其负责”，“另一方面，法律提供了讨论公共行政作用、性质的场所和话语”，“而且相关的讨论往往是以法律术语展开的”［7］。概括起来，在食品安全问责领域主要需要完善以下三个方面:

第一，如果条件允许的话，建议对宪法的相关条款进行修改①宪法是一国的根本大法，具有极强的刚性，非在必要的情况下不得进行修改。笔者也一贯反对我国宪法动辄修改的情况，因此在这里，只是举出这种修改的可能和可能修改的条款，以作为解决问题的一种思路，而并无意确定的通过这种方式解决政府问责问题的愿望。。宪法通过确立“人民主权”原则，构建了政府对人大负责，受人大监督的基本思路。其中第5条对政府的宪法责任作了原则性的规定。其他涉及政府责任的条款包括:第63、69、71、73、92、101、104 以及第110 条等。综观这些条款有一个共同的特点就是，规定过于原则概括，缺少可操作性，难以达到有效追究政府违宪责任的目的。比如《宪法》第92条规定了国务院向全国人大及其常委会报告工作的制度，但却没有进一步规定人大及其常委会听取报告后可以采取哪些具体的措施。仿佛人大及其常委会只是一个“善于聆听的人”。这样的规定不利于树立人大作为权力机关的权威，也难以实现政府受人大监督、对人大负责的立法目的。同样，关于质询制度，在《宪法》第73条规定也缺少对被质询机关追究责任的后续规定。目前，缺少法律后果的规定似乎已经成为中国宪法的通常状态，如此，则宪法规定的制度亟有难以实现的可能，宪法的权威性也时常面临挑战的风险。因此，在宪法中增加责任条款是保障政府责任落实和宪法自我完善的可行性途径。

第二，研究制定《政府问责法》，或者在《食品安全法》中补充对监管机关责任认定和追究的条款。说到法律责任，人们更多想到的是公民、法人承担的法律责任，而对行政机关的责任关注较少。这一点在中国各种立法中体现得较为明显。特别是有关行政立法中，纵观其条款不难发现，其内容约束公民责任的较多，而规范行政机关和其工作人员责任的内容则是凤毛麟角。就以《食品安全法》为例，该法第9章专门规定了法律责任，共有15个法律条款。其中有13个条款专门针对食品安全监管的相对人，规定了相对人的法律责任，而只有一个条款即第95条特别规定了监管部门的法律责任，还有一个条款即第98条可以认为是监管机关和相对人共同适用的条款。除去其内容不论，仅从法条数量上看，和监管机关在食品安全中所享有的职权亦不成正比。另外，该法第95条和98条规定看似面面俱到，但实际上对具体的违法责任规定的并不明确，难以在实际中运用。从国外的经验看，制定规范的政府问责立法是解决上述问题的基本做法。比如美国的《提升政府责任法》其目的在于对行政机关的履行职责的情况进行客观独立的调查监督。而在此之前，美国在1993年通过了《政府绩效和结果法》，其目的在于通过系统的方法使美国联邦政府对绩效和结果负责。由此可见，制定专门的政府问责立法是完善政府问责机制的基本做法。当然，在制定专门政府问责立法条件尚不成熟的情况下，也可以在某些特别领域中制定专门的该部分的政府问责立法。因此，中国目前也可以考虑在《食品安全法》中完善相应的政府问责规定，这样既可以解决问题，又可以减少立法成本。

第三，如果第一点和第二点能够实现的话，还需要注意其他相关法律在制定、修改和废止上的平衡发展。法律作为一个完整成熟的体系，任何一个子系统的变化都会导致母系统整体的改变，所以，如果在《宪法》或者《食品安全法》中增加了有关政府问责方面的规定，还应该进行其他相关立法的清理与汇编工作，及时作出调整。一方面能够避免法律之间的冲突，另一方面也可以减少执法者在面临矛盾时可能作出违法违规的非责任行为。

2.制度构建

关于食品安全中政府问责的制度构建，大体上可以分为行政系统内部的制度构建和行政系统外部的制度构建。

第一，行政系统内部的制度构建。行政行为中包含有大量的自由裁量权，自由裁量权的行使加大了责任行政的难度，并且对行政行为所应承担的责任进行定量化的精确考察也极为困难。特别是“如果一项决定所包含的政策内容越多、自由裁量的余地越大、专业化知识越多，那么其主要内容离一般的立法、司法的经验就越远，这样具有专业素养的行政部门会更有能力处理复杂而又细节繁多的技术性实项”［8］。因此，行政问责首先往往是政府内部的问责，而政府内部问责的有效实现有赖于相应制度的构建。其中包括:

(1)层级监督制度。层级监督要求作为政府部门的首脑，必须通过制定政策并对执行政策的方式予以制约来监督其属下的行为［9］。中国《食品安全法》中，明确规定了食品安全监管的中央和地方的监督与被监督关系，并且规定由地方人民政府统一负责本地区的食品安全监管事务，初步形成了中央监督地方，地方政府统一监督本地区各职能部门的监管模式。

(2)专门监督制度。专门监督是一种相对独立的监督，因为首先它是行政系统内部的监督，其次它是行政系统内部的独立机构的监督。该机构的作用在于监视、调查和纠举政府部门及其公务员以及其他公职人员在执行国家政策、法律法规、国民经济和社会发展计划的过程中是否存在或者发生违法违纪行为，以确保行政管理的廉洁、公平、公正和效能的制度。食品监管领域中国务院食品安全委员会在一定程度上可以起到独立监督机构的作用。虽然，从设立该组织的初衷看，国务院食品安全委员会是一个协调机构，但《食品安全法》并没有严格限定其职权范围，如果食品安全委员会能够发挥食品安全监管责任追究的功能，基于其地位的独特性，对食品安全问责机制作用的发挥是大有裨益的。

(3)行政性审判制度。行政性审判制度，是指政府内部的专门机构审理行政纠纷的制度。伴随着行政权力的扩张，以及行政管理专业化的增强，“大量曾在我们立宪政体的第一个世纪中被视为司法性审判(judicial justice)领域的问题，都被交由行政性审判去处理了”，“行政性审判具有下列优点:直接、迅速、符合当时的大众意向、不受传统规则的束缚、不受专门的证据规则的束缚，而且还可以根据普通人的日常直觉行事。”［10］食品安全中的纠纷往往具有很强的专业性，如果在能够保证客观、公正的前提下，人们乐于通过专业知识更丰富、食品监管经验更多的行政机关来解决食品安全纠纷。

更为重要的是，虽然行政系统内部具有自我监督和问责的功能，但依然不足以以此来排除外部监督。因为，作为社会一分子的行政机关及其公务人员，只有“当他们相信制度或社会实际是正义或公平之时，他们便准备并愿意履行他们在这些安排中所负的责任”［11］同时，事实上，“行使政府专有权的人与其同胞公民一样，前者不见得比后者更可能腐败或者更不可能腐败”。［12］因此，食品安全政府问责机制还有赖于理顺行政机关和其他国家机关之间的关系，通过权力监督权力，构建普遍的制度公正，以保证行政机关食品监管责任的落实。

(1)权力机关的监督机制。在中国，权力机关对行政机关的监督主要是通过各式各样的立法实现的。除此之外，权力机关还可以通过各种方式对行政机关进行问责。比如常规的方式有听取政府工作报告制度和对政府进行质询的制度。现在的问题是，这些制度在立法和实践两个方面都有操作性的不足，尤其是缺少责任追究和确定的具体措施和办法，并且在实际中使用的频次也不高，没有形成实践经验的积累。另外，《宪法》第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议”。“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料”。该条款赋予全国人大及其常委会对特定问题成立特别调查委员会的权力，并对行政机关的具体行政行为进行审查和追责。但遗憾的是，该条款自规定以来从未被启动过，成为宪法中的“睡美人条款”。其实，特别调查委员会制度尤其适用于重大食品安全事件，因为食品安全监管中监管部门众多，多头执法、分段执法的监管权力的分配和行使体制，在实际操作中比较容易导致监管部门逃避监管责任。在这样的情况下，不论是上级行政机关，还是专门的食品问责机构都很难动用足够的社会资源去确定责任、追究责任。而由权力机关成立的特别调查委员会则可以动用尽可能多的社会资源和力量调查食品问题的成因以及各个监管部门的责任，保证各监管部门各负其责。

(2)司法机关的监督机制。司法正义是社会正义的最后防线。食品安全中的司法机关问责主要包括两类不同性质的责任。一是刑事责任的认定和追究，二是行政责任的认定和追究。关于前者，《食品安全法》的98条规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《刑法》中也有相应的罪名主要是职务犯罪规定这类犯罪。这里的关键是哪些行政机关和行政机关的哪些行为可以成为司法机关问责的范围。就现有规定来看，司法审查的标准是“具体行政行为”标准和“合法性”标准。这就造成了司法机关对食品安全监管中大量自由裁量行为无力追责的局面，也使得相对人期望通过诉讼方式维护自己合法权益、追究行政机关责任的愿望无法实现。目前，中国正在研究修改《行政诉讼法》，期待能够在司法审查的范围和限度上有所突破，一方面扩大对公民权利救济的范围，另一方面加大对政府违法责任的审查领域，来进一步完善食品安全中的政府追责机制。

［1］邓小平.邓小平文选:第1卷［M］.北京:人民出版社，1994:303.

［2］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:150-151.

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［4］潘恩.潘恩选集［M］.北京:商务印书馆，1981:243.

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［8］张婧飞，崔卓兰.行政强制权内部控制的理论博弈［J］.社会科学辑刊，2013(5):65.

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［12］文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.毛寿龙，译.上海:上海三联书店，1999年:114.