社会变迁过程中政府能力的政策学解读——基于系统论观点

伊 娜

( 辽宁师范大学 政治与行政学院， 辽宁 大连 116029 )

当今世界各国的经济社会发展历程表明，国家的实力越来越依赖于政府能力。特别是东亚等地的后发展国家，由于经济社会的发展普遍采用政府主导模式，政府能力的作用也愈加突显。目前，这些后发展国家大多处于社会转型时期的巨大变迁之中，这对政府能力提出了更高的要求，也同时面临更大挑战。因此，对社会变迁中环境超系统的变化与政府能力进行透视并提出路径选择显得尤为重要。

一、环境超系统与行政组织的管理过程

政府是一个大型组织，政府管理要适应并依赖于它所在的环境系统。系统论的观点认为，组织有其自身的边界，是一个开放的社会技术系统并有着自己的分系统(这些分系统包括目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统和管理分系统)。而组织是范围更广的超系统的分系统，即环境的分系统。组织只有接受环境超系统穿过界限的投入，经过转换把投入变为产出，才能在不断变化的环境中存活并发展。环境超系统(与组织活动相关并与组织有可区分和可渗透界限的外部广泛的环境因素的总和)对组织中的管理有重要影响。环境超系统通过影响组织中的各分系统进而影响组织中的管理：环境决定了组织中的目标与价值，组织提供的产品(或公共物品)及其价值服务必须与环境超系统相适应才有可能使组织获得生存；组织中所运用的技术和组织结构的设计都受限于环境超系统中的科学文化发展水平和社会公众的接受、认可程度；组织中的活动主体——人(管理者和员工)更是环境超系统中的一分子，其社会心理活动都和历史文化传统、社会道德水平等息息相关。

权变观点提出的基本设想是，组织与其环境以及在各分系统之间都应有一致性，强调组织与其环境之间的多变量性，力图了解组织在变化着的条件和特殊环境中的运营状况，并提出最适宜于具体情况的组织设计和管理行动。不同的环境超系统需要不同的组织结构与之适应：在相对稳定的环境中，要建立稳定机械式的官僚制组织；而在充满复杂性和不确定性的动态环境中，则要建立适应性有机式的组织。基于工业文明的现代社会中，环境正在变得更加动态和不确定。阿尔温·托夫勒曾指出:“在我们所处的当下时代，加速变化本身就是一种基本力量。‘未来的冲击’是特定的时代现象，是社会的急骤加速的变化率的产物。”[1]在这样一个不断动荡的外部环境里，组织总是力图从各方面降低环境的不确定性，建立更有适应性的反应系统。

行政生态学认为，有效运转的政府应该与其所在的环境超系统达到一种综合的动态平衡状态，实现行政生态平衡。行政生态平衡，主要指行政职能的确定、行政机构的设置、行政系统运行的机制和方式等与行政环境相适应[2]。这种平衡虽然是相对的、短暂的，但它是行政系统存在和发展的必要条件。由此看来，政府能力的一个重要方面就是增强政府组织对环境超系统的适应性并提高对环境的变革能力，这对政府的首要要求就是政府组织学习能力的提高，即政府作为一种有机体，为了适应环境的变化，不断学习、探索、调整自己的行为，以求得生存和发展。政府要增强对环境的适应与反应能力，有效进行组织学习，首先必须弄清楚它处在一个什么样的环境超系统之中，即正确把握社会变迁中的时代特征。

二、社会变迁中的环境特征：复杂性与不确定性

作为后发展国家，我国目前的社会变迁源于市场经济体制确立过程中引起的社会各个方面和领域的激烈变革。中国的改革由经济领域开始，逐步辐射到政治、文化等领域，进而引起社会结构和社会生活等多方面的深刻变化。经济的快速增长一方面加速了基于工业文明的现代化进程，另一方面，也对传统的社会结构造成了巨大的冲击，很多利益秩序遭到破坏并进行了重组。

转型过程无疑是复杂并充满不确定性的，它事实上冲击着旧有的政府格局并对政府能力提出更高的要求。社会结构的变迁不仅是经济发展的后果，同时也将对未来社会经济的持续发展产生影响。随着社会结构的变化，社会阶层也产生剧烈分化，各种新的利益主体不断形成和壮大，这进一步催生相关角色意识、价值观念、参与意识的觉醒和强化，这些因素都需要政府能力作出相应的回应[3]。政府要适应它所处的环境超系统中的剧烈变动，必须要作出巨大并艰难的反应。可见，转型时期的社会变迁对政府能力的提高形成了巨大的挑战。

我国目前的情况是社会转型过程并未完成，政府需要处理很多加速现代化进程的事宜，同时又要应对后工业社会中的许多后现代性难题。也就是说，中国目前正处在一个从工业社会向后工业社会过渡的历史时期，这进一步加剧了中国政府环境的复杂性和不确定性。

与此同时，人类的生活世界也面临着剧烈的变革。社会转型会产生冲击传统社会稳定的各种因素。首先，经济结构的调整与升级使原有的社会关系和经济格局发生变化，一些旧有格局中代表原来社群利益人可能就会进入失业队伍而成为变革的付出代价者，而另一部分人则会在社会阶梯中迅速上升，社会阶层就不断发生改变和流动，由此造成了各种复杂和不稳定因素。其次，转型中原有的社会保障体系遇到各种挑战，因其适应性问题而难以发挥旧有的作用，而新的社会保障体系又没有健全，从而新的社会阶层缺乏有力的利益保障和安全感。最后，在全球化背景下，由于网络通讯技术的发达，各种类型的文化价值观出现碰撞和冲突，更会在文化心理上造成混乱状态，从而易于使人产生一种躁动不安的状态，出现各种精神危机、信仰危机和信任危机，进而对社会经济秩序产生巨大的冲击[4]。

为适应这种复杂和充满不确定性的环境系统，政府组织必须增强其利益表达和社会整合能力。面对各种利益分化和矛盾冲突，政府的各项管理目标应当在相关利益群体的共同参与下，兼顾各方利益诉求，通过不断协商对话来实现，以此来增强它对社会变迁时期的环境超系统的适应和反应能力。为提高这种政府能力，本文以政策学为基本视角对相关问题进行深入解读。

三、社会变迁中的环境变化与政府能力透视

公共政策的诉求、产生、决策与执行过程反映了政府在社会环境中的整体运作过程，是以系统论观点考察政府能力的最佳突破口。作为政府向社会和公民提供的重要公共物品，公共政策具有强大的社会利益分配功能。戴维·伊斯顿认为,“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”[5]。公共政策的实质是各种利益集团角逐和较量的最终结果的体现，是社会利益表达与社会整合的重要工具。因此，可以通过透视环境系统的变化来审视政府能力的强弱。

政府能力的核心是“制定”和“执行”公共政策的能力。政府活动其实就是政府从它所处的环境超系统中获取各种支撑资源，通过官员职务动机和各种结构机制，在利益集团的博弈和互动中，形成各方认可的公共政策并将执行行为输出到环境超系统之中。从这个角度看，政府能力主要包括政府围绕公共政策的生命周期而展开的以下活动：搜集信息和聚集各类资源的能力、把资源转化为政策方案的决策能力,以及有效地执行政策以使民众满意的能力等[6]。

针对社会变迁时期的复杂和不确定性的环境特征，政府能力其实就是生产并输出应对这种复杂和不确定性的公共政策的能力。社会环境的复杂和不确定性导致了问题产生的因果关系的模糊性，也增加了政策制定、执行和评估的复杂性。因此，在社会变迁时期，复杂性和不确定性的日益增长，给政府生产和输出公共政策方面增加了难度。

首先在输入环节，由于复杂性和不确定性的存在，哪些问题能够进入政策议程成为了难题。政策的目的是通过解决社会问题满足环境超系统的需求，但由于复杂性和不确定性的存在，政府很难辨明哪些问题真正需要解决或优先解决，这样就增加了政策议程形成的难度。其次在转换环节，围绕政策规划的内容，由于利益的分化，社会各个阶层必然展开激烈较量，通过不断协商、辩论等多个环节才有可能达成一致。社会变迁时期，剧烈的社会转型和体制转轨导致自由流动资源和自由活动空间不断发展，使中国社会发生了高速度大规模的社会分化，阶层关系和利益格局发生了显著变迁，这种情况下各种矛盾极易激化。矛盾激化的一个焦点就是政策规划，因为新政策意味着社会利益格局的重新调整。随着经济的发展，中国的环境问题日益成为民众和政府关注的焦点。北京等省市为保护环境，减少雾霾，出台了关停部分水泥厂的规定。然而在政策的转换环节，不少企业和政府展开了激烈较量。这必然要求利益双方通过辩论、协商达成一致，确保政策顺利进入下一环节。最后在输出环节，社会变迁时期的复杂性和不确定性增加了政策执行的障碍。一方面，由于回避各种冲突的利益矛盾，输出的政策本身在表达上往往具有模糊性，在执行中难以具体操作，甚至发生政策的扭曲现象。例如，某些家庭出售第二套房时先离婚，卖房后再复婚，以此避开20%个人所得税的房地产政策。另一方面，复杂性和不确定增加了政策执行中的技术难度和沟通协调难度。

但不确定性因素的存在也为社会利益的整合提供了契机。正是因为复杂性和不确定性的存在，人们围绕政策议程、政策规划和政策执行才易于形成联合和妥协。在这种形势下，政府能力的强弱就进而取决于政府能否因势利导，制定满足环境超系统需求的正确的政策并将之执行。例如，“单独二孩”政策的制定和实施便是政府基于社会变迁中环境的变化而产生的能力显现。自20世纪70年代中国全面推行计划生育这一基本国策以来，随着人口形势不断发生变化，人口结构性问题逐渐显现。据全国第六次人口普查数据显示：2000～2010年年均人口增长0.57%；60岁及以上人口占13.26%，比重上升2.93个百分点[7]。针对上述变化，政府启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，通过完善生育政策，实现政府意志和民众意愿的统一，促进人口长期均衡发展。

四、社会变迁中政府能力的提升路径

1.输入环节：增强政策信息搜寻系统

政府在输入环节所应具备的基本能力包括两个方面：一是准确界定政策问题的能力。社会变迁时期的复杂性和不确定性使得原本作为执行机构的政府成为了政策界定的主要主体，即使对于国家权力机关已经界定的政策问题，依然需要政府将之具体化以使政策具有明确性和可操作性。二是集聚为解决政策问题所需的各种资源的能力。为解决社会问题政府还必须集聚充分的社会资源以保障政策的顺畅执行，这些社会资源包括物质、财产、人员、信息、相关组织的支持等。例如，中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等社会组织在政府的“希望工程”、“扶贫工程”等社会公益政策的制定和执行中就发挥了积极作用。而问题界定的前提是有效而准确地把握相关信息，集聚社会资源也必须掌握各种资源的完备信息。因此，在这一环节中，政府能力非常依赖于完备的政策信息搜寻系统。

复杂和不确定性的社会环境对政府的政策信息搜寻系统有更高的要求。政府需要成立并加强信息搜寻机构，配备专业化很强的高素质工作人员，并予以强大的物资保障，以此把握政府决策所需要的完备信息，保证信息搜寻机构持续而高效地运行，从而使政府对环境超系统作出全面、及时、准确的反应。对此，政府应在扩大搜索主体、减少信息分化、降低信息干扰三方面作出努力。

第一，调动社会力量，扩大政策信息搜寻主体。社会变迁时期复杂而不确定性的社会环境要求中国政策问题的搜索主体不能仅仅来源于政府内部的决策者和工作人员，因为问题的搜索依赖于专业性很强的技术和能力。为此，政府要从制度上建立各种社会利益的表达渠道，并从法律上保障相关利益群体的表达权利，以保证各领域的政策问题全面、及时、有效地传输到政府。第二，减少信息感知的分散化，降低信息传递中的“噪音”。安东尼·唐斯指出：“由于组织没有人格特征，只有个体成员才能开展发现或搜寻信息的工作。因此，组织的感知与搜寻具有内在的分散性。”[8](P200)也就是说，分散的个体因其个人素质、教育背景、社会地位等差异，对同一信息的感知程度和传递途径也不尽相同，因此政府获取的信息难免不断变形而失真。这便要求政府作出相应规定，明确信息传递的程序，减少因个人偏好和专业成见造成的问题张弛和问题遗漏。第三，降低政府官员的利己动机对信息搜寻的干扰。政府决策者和工作人员的利己动机会影响其在信息搜索系统中的搜索和传递。安东尼·唐斯指出，政府官员的认知模式“会把不利于自身的信息部分地筛选出来，而且夸大那些有利于自身利益的信息。……在制定可供选择的行动方案时，每个官员都倾向于把不适当的优先权赋予有利于他的利益的方案，以及最容易达成共识的方案”[8](P35)。对此，政府应加强对其官员的法律约束，使政府官员为其主观造成的信息搜索失误付出必要的法律代价；赋予信息搜索官员以相对独立的地位，使其只对政策信息搜寻负责，不对政策问题执行负责；加强政府官员的道德素质建设，以增强其在信息搜寻过程中的道德自律[9]。

2.转换环节：完善民主决策制度

政府在转换环节应具备的基本能力是，把各种信息和资源转化为能够确实改善现状的政策方案。决策后的政策方案必须具备合理性和公共性。为适应环境超系统的变化，提高政府决策能力，应在此环节建立以下制度：

第一，建立决策参与制度。包括两个方面：一是建立公众参与决策制度，并实施政府公开和社会公示制度，以保障公众的知情权。为贯彻中共中央关于加快房地产税立法并适时推进改革的决定，政府正积极探索房产税改革这一公共政策的制定实施。在此过程中，政府要充分听取民众意见，保证民众的决策参与权，以确保政策科学制定并顺利实施。二是建立专家参与决策制度，以使政策方案更为科学。具体包括：政府作出重大行政决策前，应组织专家论证，未经专家论证的决策方案，不得提交审议；分专业设立专家库，信息共享，设定有效期；保障专家依法、独立地开展论证工作，任何组织和个人不得干涉专家论证意见；给予专家充分的研究、论证时间；有效监督专家参与决策职责，专家如无正当理由影响决策工作或在参与决策过程中弄虚作假，可以提前解除聘任或追究相应责任，并向社会公示。建立此制度的必要性源于政策目标和政策手段之间因果关系的模糊性，通过建立此制度可以提高政策的科学性、合理性。第二，建立规范化的决策程序。政府在转换环节尤其要防止决策主体和工作人员由于利己动机随意对决策程序变动、省略、简化等现象的发生。第三，建立决策责任追究制度。这要求决策者对其决策的后果承担行政处罚或法律追究等责任，只有政府实行多方位的决策监督，才能保障决策的正确性、有效性。

3.输出环节：健全“适应—有机型”的官僚体制

政府在输出环节所应具备的基本能力是，将政策方案输出到环境超系统中去并有效地将之执行。在基于工业文明和社会分工的现代社会里，官僚体制是政府的有效组织形式。政策执行的要义是有效，而有效包括效能和效率，最能够保证这一目的实现的是官僚制政府。另外，社会变迁时期复杂性和不确定性的环境特征要求政府必须快速地对环境作出反应，为此政府应选择“适应—有机型”的组织结构。下面从必要性和可行性两个方面阐述这一问题。

官僚制为人诟病已久，然而现代社会的诸多社会职能需要官僚组织来履行。诸如，为了管制垄断，对付市场经济的不稳定性和缺陷；对收入进行再分配，保护无知和弱势群体；创立法律和社会规则等，官僚制政府的存在是必不可少的。政策执行的有效性来自符合理性的行为和稳定的秩序[10]。在组织形态中，能对此做出最大保证的依然是官僚体制。因为官僚组织通过聘请专家，设定的组织结构和职务安排，促使每位组织成员合理、高效行动，有序地履行自己的职责。另外，官僚制以抽象的法律规范为基础，并有明确的程序结构为组织提供客观性，以此排除主观随意性，从而使组织活动具有可预见的稳定秩序。

但是，纯粹韦伯式的官僚制政府难以适应社会变迁时期的环境变化。官僚制不断受到社会变迁中复杂性和不确定性的冲击和挑战，其机械性和保守性的特性使得政府很难对环境超系统的变化作出及时反应，为增强政府在政策执行中的反应和控制能力，必须建立“适应—有机型”的组织结构。所谓“适应—有机型”的官僚体制，是指富于理性精神和人性关怀，基于合理性与合法性而产生，并又能够对环境超系统以及组织内外的人的各种需求作出灵活反应的动态的组织体制[9]。

问题的关键是如何建立“适应—有机型”的官僚体制。首先，必须建立起真正合理性与合法性的官僚体制；其次，改造并健全官僚体制以使其能够适应复杂多变的现代社会环境。对于中国这样市场经济未真正成熟、现代性未完全实现的后发展国家，前者更为重要。在目前的中国，首要的任务不是改造官僚制，而是健全官僚制。中国在公共政策执行中的一个主要问题就是人际关系严重冲击现行的制度和程序。这种现象的社会根源在于家长制作风严重，理性精神和科学精神欠缺，公平、正义等道德教育的缺失以及法制观念和契约观念淡薄等。为此，政府应该加强以下措施：从社会教育和文化培养角度出发，培养理性精神和科学精神，树立尊重法律和规则的价值观，塑造重视契约的社会氛围；由于“人们的公共政策态度受到多维道德影响，不同道德维度对人们公共政策态度的形成影响大小不同”[11]，因此，政府应注重加强对公民的公平、正义等道德理念的教育和引导，对现代社会所需要的道德规范进行新的合理性论证和解释[12]；在政策执行的各个环节要树立法律的权威，加强法律约束和监管，严格做到“有法必依，执法必严”；积极运用现代科学技术，发挥官僚制的技术优势，建设政府网络，使官僚体制在执行过程中更加高效等。

需要强调的是，政府所要建立的并不是纯粹的韦伯式官僚体制，而是“适应—有机型”官僚制。为建立这一体制，政府还需作出以下努力：优化组织结构，简化机构设置，预留弹性空间，通过设置议事协调机构和临时机构等适应复杂多变的社会环境；重塑组织文化，建设法治政府和服务型政府，增强政府的公信力。

总之，在社会变迁过程中，衡量政府能力强弱的标准之一便是考察政府能否适应环境超系统的变化，生产、转化、输出应对各种复杂性和不确定性的公共政策的能力。世界各国的实力较量愈来愈依赖于这种政府能力。因此，围绕公共政策的生命周期，政府应通过以上路径，有效提升政府能力。

参考文献：

[1] TOFFLER A. Future Shock[M]. New York:Random House,1970.12.

[2] 夏书章,王乐夫,陈瑞莲. 行政管理学[M]. 广州:中山大学出版社,2003.30.

[3] 侯彬. 社会转型期的政府能力研究[D]. 北京：中共中央党校,2005.67.

[4] 张康之. 时代特征中的复杂性和不确定性[J]. 学术界,2007,(1)：49-58.

[5] 朱崇实,陈振明. 中国公共政策[M]. 北京:中国人民大学出版社,1999.2.

[6] 金东日. 政府能力的政策学视角[J]. 山西大学学报(哲学社会科学版),2005,(4):10-13.

[7] 中华人民共和国国家统计局. 2010年第六次全国人口普查主要数据公报[EB/OL]. http://www.gov.cn/test/2012-04/20/content_2118413.htm,2012-04-20.

[8] 安东尼·唐斯. 官僚制内幕[M]. 郭小聪译. 北京:中国人民大学出版社,2006.

[9] 伊娜. 社会变迁过程中政府能力提升路径研究[J]. 领导科学,2014,(5)：55-56.

[10] 王骚,王达梅. 公共政策视角下的政府能力建设[J]. 政治学研究,2006,(4):67-76.

[11] 王洪涛，魏淑艳. 多维道德对市民公共政策态度影响研究[J]. 大连理工大学学报(社会科学版)，2013,34(4)：125-130.

[12] 杨豹. 德性伦理复兴与当代中国道德建设[J]. 大连理工大学学报(社会科学版)，2011,32(2)：49-53.