论完善相对集中行政处罚权的法律对策

刘玉平

(东北财经大学 法学院， 辽宁 大连 116023)

一、相对集中行政处罚权问题的提出

1. 相对集中行政处罚权产生的现实基础

改革开放以来，社会主义市场经济飞速发展，社会管理体制不断创新，但是，我国在城市管理方面也逐渐暴露出诸多问题，各种行政处罚机构琳琅满目，处罚项目种类繁多，行政机关处罚随意性很强，执法人员素质参差不齐，队伍建设滞后，导致执法效力低下。更糟糕的是，由于各执法部门之间职能交叉、争权夺利，导致了各个执法机构在具体的执法行动中有利可图就抢着管，无利可图就相互推诿。比如说，行驶在长江里的一艘客船，它是交通工具，载的又是旅客，存在着出现污染、安全隐患等问题，那么，对这艘客船的管理就涉及到了水上交通运输部门、安全监督管理部门、环境保护部门、旅游管理部门等多个部门。再比如，在城市路边摆摊卖菜的商贩，如果他占道经营，就违反了城市道路管理法规；如果他无证经营，就违反了工商行政管理的有关规定；如果他乱扔垃圾，就又违反了保护市容方面的环境法规，他将因此而有可能遭到多个执法部门的严厉处罚。所以说，在城市管理领域，一个摊贩、一个店铺在开展营利活动的过程中有可能会同时触犯多个部门的多条法律法规，如果各部门之间各自为政，法律法规对行政处罚主体、权限规定模糊，那么这个摊贩、这个店铺就有可能同时遭受多个部门的处罚，导致交叉执法现象的出现。这不仅在客观上加重经营者的负担，而且容易在市场管理中造成不必要的混乱[1]。更有甚者，在城市管理领域内执法机关众多、执法人员水平有限，加之有些地方由于财政拮据，甚至通过罚款来维持这些机构的正常运作，把罚款数额的多少与执法人员的福利待遇相挂钩，导致了执法人员出于自身利益的考虑而疯狂罚款。

2. 相对集中行政处罚权的发展进程

1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第十六条规定，第一次对相对集中行政处罚权制度做出明文规定，为该制度在我国的试点、推广提供了法律依据。为了贯彻落实《行政处罚法》第十六条的这一规定，国务院又及时出台了《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发[1996]13号)，以文件的形式明确要求各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作、结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。这是我国第一次在法律上明确相对集中行政处罚权制度，国务院并授权各省级人民政府结合实际出台相应的相对集中行政处罚权实施办法。至此，全国很多省市纷纷开展相对集中行政处罚权的试点工作。2002年8月，国务院又出台了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(以下简称《决定》)(国发〔2002〕17号)，正式授权省、自治区、直辖市人民政府可以直接决定开展相对集中行政处罚权工作。该《决定》出台后，相对集中行政处罚权工作正式在全国全面推行。到2011年，我国已经有一千多个地方政府实施了相对集中行政处罚权。

二、相对集中行政处罚权的积极作用

1. 有利于从制度上防止滥用权力、以权谋私，用制度来规范行政权力的运行

权力失去制度控制容易导致滥用，要规范权力行使，就必须以权力约束权力。在以往的行政体制中，通常是一个行政机关同时拥有对某一领域的行政审批权、行政管理权、行政监督权和行政处罚权，由于是多种行政权力同属一家行政机构，往往缺乏危机感，常使其惰于自我监督，容易滋生腐败。有些行政机关及其领导人大局意识不强，只顾小家不顾大家，考虑问题经常只从本部门利益出发，甚至为了本部门的利益而不惜损害国家和人民的整体利益，加之行政执法人员良莠不齐，在执法活动中经常会出现以罚代管，乱开罚单等滥用职权的行为，例如，重庆打黑过程中暴露出行政权力滥用，就与缺乏对行政机关相对集中行政处罚权的约束有关。实施相对集中行政处罚权制度，通过统一执法，使监督权、管理权与处罚权分离，彻底改变了以往那种通常由一个行政机关自己审批、自己管理、自己督查和自己处罚的大包大揽式的做法，把权力与利益彻底脱钩，不仅大大提高了行政机关的效能，还有利于从源头上预防腐败，减少行政执法过程中的腐败行为[2]。

2. 有利于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉问题

虽然《行政处罚法》对哪一类行政机关应当享有什么样的行政处罚权都做出了明确的规定，但由于我国的行政系统过于庞大，加之现实中确实存在着同一个违法行为有可能会同时触犯不同的法律法规，假如这些法律法规分属于不同的法律部门，那么依据这些法律而设立的不同领域的执法部门，从理论上都具备了对该违法行为行使行政处罚权的权利。在这种情况下，均认为自己拥有执法权的多个执法部门就会出于自身不同的利益立场而相互争夺执法权，如果僵持不下或互不妥协，那就有可能出现多个执法部门同时或先后争相执法的奇观，严重损害国家行政机关本应有的权威形象。例如，走私行为不仅违反了海关法律的有关规定，同时还会违反我国的工商管理法律规定，当海关部门和工商部门同时发现走私违法行为时，这两个部门有可能出于有利可图的考虑而争着对该走私行为进行处罚。实施相对集中行政处罚权制度后，行政执法机关的职能转变实现了，它不仅改变了以往那种交叉执法的管理模式，而且通过集中行使处罚权而大大提高了行政管理的效能。通过开展相对集中行政处罚权工作，能够把城市管理领域中经常发生的、具有某种通性且只需处以较轻处罚的行政执法权集中起来，统一交给一个专门的执法机关来行使，避免了分散执法和交叉执法，使相关行政机关得以从大量的事务性工作中抽身，大大提高了工作效率[3]。

3. 有利于精简行政机构，降低行政执法成本，提高行政执法效率

实行相对集中行政处罚权制度后，城市管理领域机关臃肿的现象消失了，执法机构大幅减少，拥挤不堪的执法队伍也得到了整顿，执法人员变得精而少，不仅降低了执法成本，还大大提高了执法人员的素质和执法的质量。例如，大连市在开展相对集中行政处罚权试点工作以前，城市管理领域的执法机构数量和人员规模十分庞大，财政支出不堪重负。2000年开展试点工作以后，仅仅一年的时间，大连市通过成立专门的城市管理综合执法部门，把相关行政机关的行政处罚权集中起来交由这个独立的城管部门来行使，使得该市城管领域内的行政执法机构大大精简了，执法人员的规模也迅速缩减，财政负担一下子减轻了不少。截至2011年，大连市城市管理领域的执法机构从原来拥有18支执法大队一下子减少到只剩下1个执法局，原来拥有1023人的执法队伍通过分流后，也被缩减到只剩下261人。令人惊奇的是，执法机构和执法队伍缩小了，执法水平反而大大提高了，而且还大大缓解了该市的财政压力，这就是相对集中行政处罚权的魅力所在。而且，实施相对集中行政处罚权制度后，各相关行政机关不得再行使这部分已经被剥离出来的处罚权，执法变得统一了，对同一违法事实不再出现多个部门交叉执法、重复处罚的现象，大大减少了违法者的负担，提高了政府公信力。同时，实施相对集中行政处罚权制度能够形成执法合力，实现了资源优化调整，执法权的统一避免了以往各部门之间的协调难题，减少了执法环节，提高了执法效率。

三、我国相对集中行政处罚权实施中存在的问题

1. 机构设置成难题

根据行政组织法规定，集中行使行政处罚权的行政机关隶属于本级政府，它享有独立的行政执法主体资格。但在具体实施过程中，部分省市却将集中行使行政处罚权的执法机关设置成其他行政部门的内部机构，或者设置成其他部门管辖的下设机构，导致了集中行使行政处罚权的执法机构只能以该部门的内设机构或下设机构的名义对外开展执法活动，自身缺乏独立性。以浙江省为例，目前该省有9个地级市正在开展相对集中行政处罚权工作。这9个地级市均设立有城管局与城管执法局这样两个执法机构。纵观全国，这种情况是十分普遍的，也是各地方政府一贯以来的通行做法，大多都无法从“增加一项工作任务就应该多设立一个机构、多增加一支执法队伍”的怪圈中摆脱出来。有的地方所确定的名称甚至都无法反映出综合行政执法机关的应有特点，有的地方把集中行使行政处罚权的行政机关称为城管监察大队、支队，有的地方虽然也在名称中使用了“局”的概念，但是在具体的对外执法活动中，往往又是以监察大队、支队的名义行使职权，导致了自相矛盾，老百姓也是雾里看花不是太明白。

2. 队伍建设相对滞后，执法人员素质有待提高

在具体实施的过程中，有些城市在组建集中行使行政处罚权的执法队伍时，并未认真贯彻落实国务院法制办有关试点复函和其他规范性文件的要求，在招录执法工作人员时没有严格把关，所招录的执法人员素质不高。有些集中行使行政处罚权的执法机构，为方便在违规执法被曝光时找替罪羊，招聘大批“临时工”来开展执法活动。执法人员普遍素质不高问题，导致了侵犯老百姓合法权益的情况时有发生。在今天的中国，城管部门及其执法人员已经成为了老百姓最为深恶痛绝的机关和人员，这与当初实行相对集中行政处罚权的初衷完全是大相径庭的。相对集中行政处罚权作为我国行政体制改革的新生事物，它在城市管理领域正在发挥并将继续发挥重要的作用，但其作用能有多大，则与执法人员的素质息息相关。

3. 对执法机关缺乏有效的监督制衡机制

集中行使行政处罚权执法机关的执法范围十分广泛，涵盖了城建、规划、市政、环境保护、市容市貌管理、公安交通管理等多方面的行政处罚权，而且其执法范围还有进一步扩大的趋势。令人遗憾的是，集中行使行政处罚权的执法机构拥有如此众多的行政处罚权，却没有建立起一套行之有效的监督机制。首先是权力机关监督权的缺失。相对集中行政处罚权的实施，仅仅属于行政系统内部职权再分配的过程，各级人民代表大会及其常务委员会对行政机关的这种内部分权行为缺乏直接监督权。其次是行政系统内部监督的缺失。从目前的情况看，无论是国务院对省级政府开展这项工作的监督，还是省级人民政府对具体实施相对集中行政处罚权的市级执法机构的监督，都还没有形成一套完善的监督机制。被剥离出部分行政处罚权的原行政执法机关，对于集中行使这些行政处罚权的执法机关也缺乏有效的监督。再次是司法监督的缺失。由于我国司法机关设置的特点，司法机关不能主动干预行政处罚权行使。而我国公民的法律素质普遍不高，能够主动通过司法途径维护自身合法权益的行政相对人尚在少数，使得司法监督所能起到的作用十分有限。对于相对集中行政处罚权领域中暴露出的类似城管贪腐的问题，我们应进一步完善制度建设，强化内部监督和外部监督，以保证这项工作在正常的轨道上运行[4]。

4. 集中行政处罚权管理对象特殊导致执法困难

在集中行使行政处罚权领域，所涉及的执法对象大部分是社会中弱势群体，他们基于生存需要，存在着“知法犯法”现象。由于我国经济发展水平还比较低，社会保障体系尚在完善之中，地方政府很难给当地的弱势群体提供有效的救助和扶持。而弱势群体经济收入十分微薄，所能得到的社会保障也十分欠缺，社会救济渠道的阻塞也使得他们求助无门，因而在生活上陷入了极端困难的境地。在如此悲惨的生活背景下，他们的心理承受能力是十分脆弱的，执法人员正常的执法行为有可能成为压倒他们精神支柱的最后一根稻草，从而引发暴力抗法事件。弱势群体通常是以违法的方式来维持自身生计，如占道摆摊、流动摊贩等，这些行为虽然影响到了市容市貌，但是从另一个方面来讲，如果对他们的行为进行处罚或者取缔，那就相当于切断了他们的生计，把他们逼到了不得不暴力抗法的无奈境地。

四、完善相对集中行政处罚权的法律建议

1. 行政机关改进执法方式应是当务之急

改进执法方式，首先要转变执法理念，处罚是手段不是目的。相对集中行政处罚权的实施，必须坚持科学发展观的理念，其出发点应该是“以人为核心”而非“以城市为本”，落脚点应该是“服务人民”而非“管制市民”。笔者认为，如果相对集中行政处罚权执法部门能够转变执法理念，不再以“城市管理者”自居，把以往那种高高在上的姿态略微降低，真正把自己当成“公众服务者”，打出“亲民”品牌，从“以惩罚为主”转变为“以服务为主”，从“以取缔为主”转变为“以引导为主”，设身处地多为群众考虑，实实在在为群众做好事办实事，那相对集中行政处罚权执法机关在人民群众中的形象一定大为改观，管理者与被管理者暴力冲突定能杜绝。所以，对于相对集中行政处罚权执法机关来说，必须转变执法观念，转变工作作风，强化服务意识、公仆意识，才能使这项制度发挥出应有的作用。其次和谐执法方式。相对集中行政处罚权要想发挥出在城市管理领域的制度优势，必须从根本上改变执法方式。一是大力推行和谐执法手段，实现严格执法与文明执法的统一。严格不是野蛮，它与文明执法并不矛盾，执法严格并不意味着执法者可以态度冷漠、不近人情，对群众的切身利益漠不关心。文明执法是对执法者素质的最低要求，是确保执法活动获得市民理解的关键所在。现实中，很多矛盾冲突的发生，并不是小摊贩们对城市管理的法律制度不满，而是由于对执法人员的执法态度不满所引发的。可见，文明执法是推动相对集中行政处罚权工作顺利发展的重要保证。多年的执法经验证明，仅仅依靠强制取缔的执法方式，并不能完全“消灭”散布在大街小巷的小摊小贩们，他们经常都是“城管来我就跑、城管走我又来”，给城管执法带来了很大的压力。二是进一步推行人性化执法，实现刚性执法向柔性执法的转变。相对集中行政处罚权执法机关要切实转变作风，在执法中贯彻以人为本的理念，把自己置于与行政相对人平等的地位，既要守住执法者的气节，态度和蔼，拉近与行政相对人的距离，做到密切联系群众，实现刚性执法向柔性执法的转变。因此，地方政府应当更多地关注弱势群体的生存环境，在不影响市容的情况下，为他们划出合法的摆摊场地，并进行统一管理，因势利导，实现执法扰民转向执法便民，这样才能获得群众的理解和拥护[5]。

2. 强化执法队伍建设是重要任务

狠抓执法队伍的作风建设。党的十八大召开后，中共中央政治局于2012年12月4日提出了加强作风建设的“八项规定”，为全党全国树立了“一面旗帜”，对于全国各地贯彻落实党的十八大精神、加强干部队伍作风建设具有十分重要的指导意义。笔者以为，集中行使行政处罚权的执法机关集中了若干个行政机关的部分执法权，其执法范围非常广泛，对执法人员的要求更高，要开展好这项工作，就必须建设一支作风过硬的执法队伍。基于这种认识，相对集中行政处罚权执法队伍的作风建设亟待提高。首先要进一步增强执法人员的服务理念，使其在思想作风上体现执政为民、执法为民的要求，改进执法方式，实现从“行为粗暴、围追堵截、以罚为主”的传统执法方式向“文明执法、耐心疏导、服务为先”的新执法方式转变，切实把和谐理念贯彻落实到执法活动的每一个环节当中，努力构建执法机关与行政相对人的和谐关系。其次要大力开展为民办实事活动，制定可行的为民办实事措施，并强化实效。主动关心社会弱势群体，帮助他们解决实际困难；行政机关工作人员要接地气，认真开展下基层联系群众、领导接访下访等工作，深入社区、学校等开展城管知识宣传活动，在宣传中提高服务，在服务中加强宣传，努力改善城市管理执法部门的形象。三要加强落实党风廉政建设责任制，细化责任内容、加强督查，努力构建执法队伍作风建设长效机制。

提高执法人员的综合素质。执法人员的素质会直接影响到执法活动的效果，尤其是在相对集中行政处罚权领域，由于其汇集多个行政机关的处罚权，这项处罚权原本分散于各个专业性很强的职能部门之中，如环保部门等，被集中起来统一行使后，对集中行使行政处罚权的执法人员提出了更高的要求，它不仅要求执法人员要熟知环境保护、城市规划、建筑法规和城市绿化等多个领域的法律法规，甚至还要求执法人员要具备一定的与上述领域息息相关的专业技术知识和鉴定能力，并在执法活动中做到熟练运用。所以说，相对集中行政处罚权的执法人员本应是综合的专业技术型执法人才。然而，现实情况却不容乐观，大批合同工、临时工等文化程度低、综合素质差的人员也混进了集中行使行政处罚权的执法队伍中。笔者以为，提高相对集中行政处罚权执法队伍的综合素质刻不容缓。首先要加强对原有执法人员的专业技术知识培训，聘请环境保护、城市规划、建设工程和城市绿化等领域的专家学者来授课，提高老执法队员在城市管理领域的专业技术知识和执法鉴定能力，努力锻造一支既熟知城市管理领域的专业知识，又了解与这项领域相关的法律法规的执法队伍。其次要严把入门关，严格把国务院“相对集中行政处罚权的执法人员必须是公务员”的要求落实到位，转变选人用人的传统观念，拓宽选人用人的渠道，注重将城市规划、环境保护、建设工程和城市绿化等专业的精英吸收到执法队伍中来，提高整个执法队伍的专业执法水平，并及时安排新进人员进行法律知识、宗旨教育和作风建设等方面的强化培训，提高执法人员的综合素质。

3. 创造良好的执法环境是解决行政执法问题的终极目标

行政执法机关要争取新闻媒体的支持，正确引导社会舆论。与其他行政执法部门相比，相对集中行政处罚权的执法客体比较特殊，它所直面的不少是社会弱势群体，在执法过程中稍不留神就会招致执法对象的激烈对抗，由于违法者通常都是处于比较弱势的社会地位，其有错在先的违法行为反而能博得不明真相的围观群众的同情，进而引发更大规模的群体性事件，把相对集中行政处罚权的执法部门推上社会矛盾的风口浪尖。除开部分暴力执法行为的不良影响外，市民对这项工作的的普遍不理解，盲目同情弱者的社会心理也是造成相对集中行政处罚权的执法环境越来越差的重要原因。因此，相对集中行政处罚权执法部门除了要强化自身建设，做到文明执法、和谐执法之外，还要加强这项工作的对外宣传工作，争取市民的理解和新闻媒体的支持，正确引导社会舆论，彻底消除相对集中行政处罚权工作在公众心目中的不良印象。要化被动为主动，通过聘请市民监督员等形式，让普通市民直接参与执法活动，监督执法人员的执法活动。

建立相对集中行政处罚信息公开制度。集中行政处罚权工作与普通市民的利益息息相关，公众有权知悉该项工作的开展情况，行政相对人最为直接的利害关系人，更是有了解自身被处罚的情况、法律依据、申诉途径等信息。如果针对自己的处罚不能得到及时合理的法律解释，行政相对人就有理由怀疑执法人员有可能处罚不公或者滥用职权，这是人们的普遍心理。所以说，相对集中行政处罚权执法机构必须加强信息公开工作，定期把对行政相对人的处罚结果、处罚依据对外公开，接受行政相对人和市民的监督。

总之，作为《行政处罚法》所确立的一项新的重要的法律制度，相对集中行政处罚权旨在解决行政执法活动中普遍存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题，对于深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的新的行政执法机制，提高行政执法的效率和水平有重要意义。

参考文献：

[1] 熊文钊.城管论衡: 综合行政执法体制研究[M].北京: 法律出版社,2012.325.

[2] 江凌,张水海.相对集中行政处罚权制度:发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改革12年回顾[J].行政法究,2008,(4):35-36.

[3] 罗豪才.现代行政法制的发展趋势[M].北京:法律出版社,2004.244.

[4] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2006.597.

[5] 杨书文.中国政府与政治研究系列:中国城市管理综合执法体制研究[M].天津:天津人民出版社，2009. 201.