辽宁省“非营利” 普惠性幼儿园发展存在的问题及对策

王 东 张鲜丽 赵 丽

(鞍山师范学院 教育科学与技术学院,辽宁 鞍山 114007)

“ 非营利” 普惠性幼儿园包括公办性 质 幼儿园以及具有普惠性特征的非营利民办幼儿园,是基于社会公益和公平保障的学前教育体制设计。推动“ 非营利” 普惠性幼儿园充足而良性的发展,既是教育功能的需要,也是政府的主要职责。 为了更有效地分析普惠性幼儿教育存在的问题并提出政策建议,我们对 “ 非营利” 普惠性幼儿园现状和发展态势进行了全省范围内的多样化调研,其中,在鞍山地区进行了涵盖城乡的系统性实地调研,调研对象包括市县( 区) 两级教育行政机构以及大量的各级各类幼儿教育机构。 我们调查资料的收集范围还包括 辽 阳、抚顺、阜新以及 大 连地区。 基于第一手资料并结合对学前教育现状的整体把握,我们对存在的问题给予了深层次的分析,并提出了系统的政策建议。

一、辽宁省“ 非营利” 普惠性幼儿园存在的主要问题

( 一) 公办幼儿园数量太少,且公办性质幼儿园之间因体制原因生存状况差异较大

公办幼儿园是承载非营利普惠性幼儿教育的主要教育机构。 就 调研结 果来看,辽 宁 省现有 学前教育结构中公办园的比例太小是一个突出的问题。 以鞍山市为例( 数据日期:2011.12.31),全市 1 118 所幼儿园,公办幼儿园仅 216 所,公办园比例约 20% 。 其中,这 20% 的公办园又分为教育部门办园(8 所)、机关部门办园(6 所)、企业办园(27 所)、街办园(5 所)、乡镇中心园(45 所)、村办园(125 所)。 全市仅 3 所幼儿园为全额拨款事业单位,即实质的公办园,其他不同类型的公办性质幼儿园分别为定额拨款、差额拨款以及自收自支单位,普遍受体制困扰面临着各种各样的困难。因此,所谓的公办性质幼儿园并不意味着稳定的财政、良好的办园条件以及优质的教育。 再以辽阳市为例( 数据日期:2011.12.31),全市 561 所幼儿园,公办园 130 所,其中 54 所属于有国家财政性教育经费的公办园,76 所属于固定资产国有但无财政性教育经费拨付即自收自支单位,而有财政经费拨付的 54 所公办园属全额拨款事业单位的仅 3 所,其它为定额拨款单位和差额拨款单位,虽然公办园比例达 23% ,但有不同程度财政经费支持的公办园比例只有 9% 。 大连市基于良好的财政状况和发展学前教育的持续努力,截止到2011 年底,园所总数为 1 292 所,公办园 651 所,民办园 641 所,公办园的数量已占幼儿园总量的50% 以上。 但这里的公办园仍然是各类公办性质幼儿园的统称,其真正意义的全额拨款事业单位也只占公办幼儿园很小的一部分比例。

更耐人寻味的是,在数量并不大的公办幼儿园体系中,乡镇及村办幼儿园占了相当大的比重。以鞍山市为例,乡镇和村办幼儿园共计 170 所,占全市公办园比例接近 80% ,这些公办性质幼儿园房舍属于国有资产,但几乎没有公共财政投入,主要依赖收费生存,办园条件相对简陋;教师普遍不具有公职,临时聘用人员居绝大多数,工资待遇极低,仅 5、6 百元左右, 且基本没有幼 儿 教师资 格证。 辽阳市总计 130 所公办幼儿园,农村公办幼儿园达 106 所, 比例高达 82% ,生存现状 与 鞍山相似。

作为历史遗留问题,这一现状导致辽宁省现有公办幼儿教育体系很难承载普惠性功能。 公办性质幼儿园体制和机制的差异性不仅导致公办幼儿教育体系的薄弱和畸形,也催生了公共幼儿教育体系在各个层次的混乱。

( 二) 民办幼儿园数量巨大,保教质量参差不齐,管理不规范

由于优质普惠性公办幼儿园的严重不足,可以满足社会刚性需求的民办幼儿园成为全日制学前教育的主要供应者。 但由于现阶段民办教育投入者的投资本质,市场行为和逐利性是其无法回避的前提,在不享受国家补贴的情况下,民办幼儿园还无法成为普惠性幼儿教育的主力军。 收费标准和办园质量的合理平衡在收费不高于成本的原则下无法实现。 依据市场调节和成本控制,民办幼儿园逐步分化为不同办园目标和经营理念以及运行模式的营利性实体。 既有面向中高阶层的高收费幼儿园,又有满足多数需要的中位幼儿园,还有大量的以满足居( 村) 民便利需求为特 征 的民宅园、村镇民办幼儿园以及无证园。 这些幼儿园在场地条件、办园设施、师资水平和保教管理上差别较大,但多数达不到政府所颁布的相关标准,且在管理方面缺乏统一的规范和制度制约,随意性较大,教师雇佣方面问题突出。 部分幼儿园尤其是民宅园漏洞和隐患很多,相当数量的无证办园则游离于政府规范管理之外。

( 三) 幼儿园办园条件及保教质量多数不达标

基于幼儿园性质的多样性和办园条件的差异性,在基本运行状况和幼儿园保教质量方面,不同性质 的 幼 儿 园 表 现 出 极 大 的 差 异 性, 极 不 平 衡。有充足财政保障的公办幼儿园和面向社会中上层群体的高收费民办幼儿园,总体而言,办园条件和保教质量处于良性状态。 但缺乏财政保障的公办性质幼儿园和绝大多数民办幼儿园,在办园条件、教师资质以及保 教质量 方面都 存 在明显 的不足。乡村幼儿教育问题尤为严重、迫切。

相对于应有的标 准,绝 大 多数幼 儿园 都面 临着经费不足的问题。 但公办性质幼儿园与民办幼儿园在该问题上的性质有所不同。 除了全额拨款事业单位,其它公 办性质 幼 儿园的 经 费不同 程度的依赖于“ 收费” , 而 鉴 于 公 办 的 性 质, 又 不 能 完全市场化收费,经费经常处于相对不足状态,直接制约了幼儿园的规范发展和稳定运行。 民办幼儿园基本是市场化运作,办园者首先要满足自己的盈利需求,所以需要控制成本,多数是低成本运行,直接的影响是办园条件不达标,教师待遇偏低、缺乏福利保障,制约了高素质幼儿教师的进入和教师队伍的稳定,进而影响了幼儿园的保教质量。

(四)教师问题是当下幼儿教育体制存在的瓶颈性问题,急需解决

教师问题是学前教育发展深受困扰的最突出的问题。 基于学前教育在我国国民教育体系中的位置,公办幼儿园教师绝大多数不具备法律意义的“ 教师身份” ,即不具备事业单位编 制,教师的法律身份、职业资格、待遇、专业成长和相关保障缺乏与中小学教师以及事业单位性质幼儿园教师平等的保证;大量的乡镇村公办幼儿园教师属于“ 临时工” 身份,没有正式稳定的工作 合 同,待遇极低。 这一瓶颈直接限制了优质教师的进入和教师队伍的相对稳定。 民办幼儿园运行的基本特征决定了其教师的雇佣模式,除了少数高收费幼儿园,民办幼儿园教师工资普遍偏低,基本没有“ 险金” ;教师入职门槛低,流动性 强, 缺 乏 归 属 感 和职业忠诚度。 民办幼儿园教师多数没有教师资格证,教育素养和职业操守令人忧虑。

幼儿园教师的总体处境与全日制幼儿教育的社会功能及社会需求极不匹配,也直接制约了现有学前教育质量和学前教育的良性发展。 这个问题一方面受制于学前教育在我国国民教育体系中的法律属性和法律地位,而一方面也和学前教育领域的不充分市场化有关。

二、政府扶持“ 非营利” 普惠性幼儿园的对策

( 一) 长期政策目标

就学前教育的本质而言,建立由公共财政支持的福利性( 即非营利普惠性) 公办幼儿 教 育系统以满足社会的主流需要是必要的和符合国际潮流的。 当然,这不意味着学前教育必须是或者应该是义务教育。 从长远的政策目标来看,公共学前教育体系的法律界定和整体构建是一个无法回避的根本性问题。 在今后一个时期内,政府必须在法律框架下框定学前教育在国民教育体系中的法律属性和法律地位,同时一揽子解决公办幼儿教师的法律身份问题。

以此为基础,政府应通过多种途径大力建设公办幼儿园,完善公共学前教育支持体系和管理体系,让公办幼儿园成为全日制学前教育的主要供应者,以奠定普惠性学前教育的基石,从而让优质公办学前教育不再是特权下的稀缺资源,而是公平原则下的基本公共利益,这是一劳永逸的根本性解决方案。

另一方面,扶持非营利普惠性民办幼儿园,实施普惠性奖补,依然是持久的必要的举措。 民办幼儿园的存在和发展既是资源的需要,也是效率的需要。 对普惠性民办幼儿园实行以扶持为主的规范性管理,基于国民待遇平等对其实行奖补,或通过推行教育券实现对等待遇,都是具有操作性的政策措施。 同时,允许非普惠性民办幼儿园面向市场调节、灵活发展,以满足社会对优质幼儿教育的特别需要。

( 二)近期对策

基于原有社会基础和辽宁省省情的考虑,我们同时提出务实的、渐进的“ 非营利” 普惠性幼儿园扶持对策,来系统有效地解决问题[1]。

1.完善现有公办幼儿教育体系,推动转制和结构调整

公办幼儿园具有天然的普惠性质,是学前教育普惠性的国家保证,对“ 非营利” 普惠性幼儿园的扶持,应从公办幼儿园开始。 鉴于此,应对现有公办幼儿园实施转制和结构调整,原则上一律划归教育行政部门管理,按事业单位预算设编。 在近期无法落实的,则要合理规划、阶段实施,按相应标准向不同性质的公办幼儿园提供国家财政补贴,首先解决经费问题。 应逐步大力整顿改造已有公办性质幼儿园,使其合理布局,并达到应有的办园标准、水平,以发挥其应有的社会功能。 要控制优质公办幼儿园 的收费 水 平,对 公 办性质 幼儿园的保教工作给予统一的管理和指导。 新建公办幼儿 园 可 完 全 公 办, 也 可 公 办 民 助, 但 要 制 度 明晰、管理规范,要保证政府所建公办幼儿园在公办民助的模式下不失去普惠性幼儿园的运行原则和相关标准。

2.公共财政优先投 入乡村, 一揽子 解 决乡 村公办幼儿教育系列问题

在完善公办幼儿 教育体 系 的现实 努力 中, 建议乡村先行[2]。 原因 在 于 乡 村 公 办 幼 儿 教 育 发展严重滞后, 处 于普遍 的低水平 状态。 但基 于规模所限以及人力 成 本 因素,所需 财 政资源 并不巨大,而且问题一旦解决,现有的乡村公办幼儿园的数量、规模和布局就可以基本满足所有适龄儿童的入园需求,实现乡村普惠性幼儿教育的国家供给。

在不能 完 成 体 制 和 机 制 根 本 性 转 变 的 情 况下,解决乡村公办幼儿教育问题要抓两个方面:首先是经费问题,主 要是通 过 县市统 筹 建立乡 村公办幼儿教育财政支 持体系, 以保证 必 要的标 准的办园条件;其次是教师身份和教师待遇问题,通过解决非事业编公办幼儿教师职业身份和待遇偏低问题,制度性保证 非事业 编 教师合 法 权益和 平等利益,以确保公办乡村幼儿园教师的质量、专业成长和工作水准。

3.推进普惠性民办 幼儿园 奖 补,带 动 规范 管理,推动结构优化

对非营利普惠 性民办 幼儿园 实 施扶 持 政 策,具有普惠性特征 的民办 幼儿园 将 计入奖 补范围。对普惠性幼儿园实施奖补是在近期不能建立完整的普惠性公办学前教育体系前提下一种成本相对较低的可行办法, 作为一 种过渡 方 式可以 阶段性解决公共学前教育资源相对不足问题,为通过体制变革的方式更深层次地彻底地解决问题奠定基础。

通过积极扶持普 惠性民 办 幼儿园,确 认普 惠性民办幼儿园属于 公共教 育 体系的 一部分, 是公共福利的组 成部分。 在 具体操 作 方式上,通 过奖补或发行教育券可以实现普惠性幼儿教育在公办与民办之间的自由流转。

但对民办幼儿园的奖补必须有明确的标准和导向性。 即通过奖补带动对民办幼儿园的规范管理和民办幼儿园的 结构优 化,自动 淘 汰大量 的不达标的民宅园、无证园,放开具有市场调节性的高端民办园,使符合 标准的 优 质民办 幼 儿园成 为能够满足人民需要、 体现教 育 公平的 普 惠性幼 儿教育的重要组成部分。

4.必须着重解决教师问题

解决公办幼儿园教师问题关键还是解决幼儿园教师的法律身份问题,实现公办体系幼儿教师身份的一致性,完成幼儿教师准入、使用、培训以及管理的一体化 建设[3]。 优质教师队伍 是 保证幼儿保教质量的关键因素,只有解决了这个问题,才能完成优质公共幼儿教育体系的建设。 民办幼儿园则需要政府建立一套适用于民办机构的教师聘用制度,包括劳动合同、工资标准、保险福利以及培训进修等相关要求和规定,以保障教师的合法权益,改善学前教育领域的就业环境。

此外,必须设置时间表以严格实施幼儿园教师资格证制度。 目前,民办幼儿园拥有教师资格证的教师只占一小部分,公办性质幼儿园也有相当比例的教师没有资格证,这说明现有的幼教体系还未能吸纳足够的学前教育专业本科毕业生,这和现有的学前教育结构有极大的关系。 当然,教师资格证政策的实施依赖于前述问题的设计和解决。

[1] 张福昌.关于深化省域教育综合改革的思考[ J].现代教育管理,2014(1):1－7.

[2] 刘占兰.农村学前教育是未来十年发展的重点[ J].学前教育研究,2010(12):3－6.

[3] 庞丽娟等.高位入手 顶层设计我国学前教育政策[J].教育研究,2012(10):104－107.