统一公平与效率的城镇化发展路径

施运华，吴大远

(1.安庆职业技术学院， 安徽 安庆 246003；2.国家环境保护部， 北京 100035)

统一公平与效率的城镇化发展路径

施运华1，吴大远2

(1.安庆职业技术学院， 安徽 安庆 246003；2.国家环境保护部， 北京 100035)

加速城镇化发展是当今中国经济转方式、调结构的关键所在。根据历史经验，由政府主导培育中心镇，是在城镇化进程中统一公平与效率的主要路径。它可以在推动城镇化同时，促进城乡一体化发展。建设中心镇需扩权强镇，扩大基层行政管理权限，理顺镇县财政收支，完善镇域金融配置，优化镇域土地资源开发。

中心镇；城镇化；扩权强镇；公平与效率的统一

市场化、工业化与城镇化是改革开放以来中国经济高速增长的三驾马车。当前，加速城镇化建设是转变经济发展方式、调整经济结构的重要载体。而刘易斯所诠释的经典城镇化模式是二元结构下农村剩余劳动力向城市现代部门的单向转移，城乡收入差距由此不断扩大[1]。如何在城镇化进程中统一公平与效率？党的十八大报告要求，科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能。党的十八届三中全会进一步提出，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。“镇”是城市与农村的链接点，是产业积聚、人口流转、土地整合、公共服务的重要平台。培育中心镇，可以强化“镇”的集聚与辐射功能，有助于产业转型升级与城乡统筹一体协同发展，有助于城镇化和新农村建设协调推进，进而有助于形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系。培育中心镇能够统一公平与效率。它是顺利推进改革全面深化，完善社会主义市场经济的保证。

一、欧洲的历史经验

英国与德国分别是欧洲近代化中先发国家与后发国家的代表。作为第一次工业革命的发源地，英国是世界上最早启动城镇化的国家。德国城镇化晚于英国，但发展迅猛。两者均属于城镇化程度最高的国家之列。其经验对于我国城镇化建设具有重要的借鉴意义。也就是应以政府为主导，大力推动中心镇的发展。

第一，英国城镇化建设的经验。

英国城镇化的特点是以小城镇为发展主体。早在18世纪之前，圈地运动与农业革命便从英国农村释放大批劳动力。农村人口呈短距离、波浪式逐级向城市流动的特征。小城镇遂成为英国人口转移的中转站，不断发展壮大。它们容纳从事编织、纺织、服装的劳动力，并逐步演变为工业革命前的原始工业化基地。至18世纪。英国乡村工业化已催生一批介于村庄集市和大城市之间的工业集镇。它们向外输出产品、输入原材料，成为全国性商业市场网点。它们逐渐取代老城镇的经济职能，成为现代工业和商业城镇。而由于纺织业适合在小城镇生存和发展，随着19世纪英国工业革命从纺织业起步，小城镇发展更为迅猛。虽然19世纪末，重工业的发展凸显大城市的地位。但这一趋势在1930年前后很快转向，小城镇得到复兴。随着交通条件改善，大批富裕阶层和熟练工人从大城市带走资本、技术和购买力，在自然和人文生态更为优越的小城镇定居。对城市依赖性不高的产业也纷纷搬迁到小城镇。小城镇迅速按现代化标准发展起来。

但英国城镇化进程并非一帆风顺，政府对小城镇发展作用重大。英国早期城镇化是“自由放任”的，具有自发、快速、盲目、不平衡等特点，导致严重的社会问题。城市人口急剧膨胀、住房短缺、失业严峻、公共卫生设施匮乏、环境污染严重、犯罪率居高不下。但正是由于在尽享第一个城市文明“先发性收益”的同时饱尝其“先发性苦果”，英国政府逐渐认识到自身不可替代的角色和需要承担的责任，出台一系列法令法规，有效遏制“城市病”。1835年颁布《市政机关法》，设置地方政府委员会、教育部、济贫法委员会、工厂巡视员办公室等机构。1848年颁布《公共卫生法》，在中央与地方设立卫生局。1868年与1875年两次颁布《工人宅法》，解决贫民窟问题。1833年颁布《工厂法》、1847年颁布《10小时工作日法》、1880年颁布《雇主责任法》，逐步回应了整个社会对工人阶级状况的关注。1945年和1947年还先后颁布《工业配置法案》和《城乡规划法案》，开始改变英国大城市过度膨胀和城市分布过于集中的不合理状况，促进了小城镇的发展。英国还是第一个实行城市社会保障体系，第一个制定“城市规划法”，第一个提出建立“花园城市”，也是第一个较为成功地治理“城市病”的国家。

第二，德国城镇化建设的经验。

德国的城镇化有两大特点，速度迅猛，发展均衡。其历程大体经历三个阶段：1815至1840年的准备阶段；1840至1871年德意志帝国建立的发展阶段；1871年至第一次世界大战的繁荣阶段。虽然高速发展，德国城镇化却均衡协调，大、中、小城镇并行发展，小城镇分布广泛。正因如此，德国的人口流动和流向呈分散型特征，农业劳动力的转移没有出现过分集中的局面。这对德国各省、各地区间经济相对均衡发展，防止地区两极分化，缩小城乡、贫富差距具有重要作用。德国城镇化之所以能高速协调，在很大程度上取决于政府“看得见的手”。

政治统一极大推动城镇化进程。1871年德意志统一，德国政府遂制定了统一的经济法规、统一的度量衡制、统一的金本位币制、统一的关税，并成立中央国家银行。普鲁士1867年公布的“职业自由法”开始普适全国，为剩余农业劳动力向城市各不同行业流转提供了法律保证。人口在全国自由流动遂成为可能。

权利平等降低城镇化门槛。德国宪法规定了选举、工作、迁徙、就学、社会保障等权利的平等，没有明显的工农与城乡差别。可以说，德国农民享有城市居民的一切权利，差别只在于从事工作性质的不同。因此，不存在农业人口转变为城市居民的政策门槛。只要农民进城工作，按章纳税，进入社会保障，就自然成为市民。建立统一健全的社会保障体系，更大大加速了农民由农村向城市的流动。

交通运输现代化加速城乡人口流动。德国政府大力推动交通运输业的发展。铁路、造船业的高速变革，使工业化与城镇化进程畅通无阻。由于运时缩短，耗损减少，资金利用率提高，运费下降，客、货运输都发生质的飞跃。铁路和公路不但把城市联结成网，促使不同性质的城市彼此沟通、功能互补，还通过连接内陆城市与港口，有机结合陆路和水路运输，提高城市在国民经济中的作用。同时，交通运输业也为农村剩余劳动力提供了就业机会，产生投身于铁路建设的产业工人、工业家、机械师和办公室职员等新型群体。此外，交通运输业革命，加强了城乡信息交流，逐步改变农民的传统观念，为农业劳动力转移提供重要保证。

二、培育中心镇可以统一公平与效率

英、德两国的历史经验表明，发展小城镇是实现城镇化高速均衡的有效路径。当前中国，将一般镇合并为中心镇，实行重点扶持和建设，便是这一路径的体现。

第一，培育中心镇能够有效推动城镇化进程。

培育中心镇可以强化“镇”的集聚力量，有效解决“钱从哪里来”、“人到哪里去”、“产业向哪里转型”等核心问题，构成城镇化的产业支撑和经济基础。

培育中心镇可以打造城镇化的发展“极”。法国经济学家佩鲁指出，“增长并非同时出现在所有地方，它是以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的影响”[2]。中心镇是兼备生产、科技、人才、贸易、金融、信息、交通运输、服务、决策中心等多种功能的区域政治经济中心。由于资金、技术、管理、自然资源等生产要素在其镇域空间内高度聚集，中心镇能够成为辐射周边区域发展的“磁场极”。它的发展与壮大将有力激发镇域经济的增长活力，并通过“支配效应”和“扩散效应”所形成的“磁力场”带动整个腹地的经济发展，从而支撑城镇的形成与不断壮大。

培育中心镇可以加速产业集聚。产业集聚是相互关联的企业在特定地理区域高度集中，产业要素在空间范围不断汇聚的过程。它包括同类企业、上下游企业、辅助性产品制造商、相关服务性机构以及基础设施提供者的集聚。产业集聚，一方面使各企业形成既竞争又合作的关系，提升区域产业竞争力，建构高效率生产组织方式；另一方面，改善企业生产的外部环境，细化分工，降低成本，促进区域经济发展。由于存在规模效应与范围经济，培育中心镇所形成的区域总体生产系统将大于各个企业功能之和。具体而言，通过建立一批大型主导企业，延伸上、下游配套产业链，整合一套不断成熟的产供销网络，可以在中心镇建立起分工与合作高度发达、生产能力高、经济活力足、市场竞争力强的镇域“簇群经济”。

第二，培育中心镇能够有力推动城乡一体化发展。

培育中心镇可以促进城乡统筹发展。“镇”是城乡间的沟通桥梁，其成长能力打破城乡二元分立。通过实现城乡资源共享、人力互助、产业互补，中心镇能够成为城市与农村统一的空间载体，进而逐步推动城乡工业一体化、市场一体化、社会管理一体化，最终实现资本、劳动、科技、土地等生产要素一体化最优配置。

培育中心镇可以推动城乡产业协同升级。乡镇企业曾在改革开放之初，因农村生产力释放与城市市场放开而发展迅速；在90年代后，又因布局散、规模小、资金少而在市场激烈竞争中逐步停滞。当前，镇域经济发展迎来新机遇与新使命。一方面，农业现代化的推进，要求社会资本进入农村，农村剩余劳动力流向城镇，农村土地整合集中。在需求上，这将吸引与现代农业生产、生活方式相配套的二、三产业，在基础设施较好、辐射面较大的中心镇集聚。在供给上，一些农村劳动力、土地与资本也会向生活成本低、位处农村腹地的中心镇集中。另一方面，大中城市资源日趋紧张，土地成本、生活成本与用工成本不断上升。在城市产业转型升级中，不仅劳动力密集产业，一些新兴产业与人才资源也将向位处城市周边、经济活力强、环境设施好的中心镇转移。中心镇将成为城乡产业协同升级的纽带。

培育中心镇可以推动城乡公共服务一体化。均等的公共服务体系不仅要涵盖农村转出人口，更应覆盖农村留守人员，后者更多是儿童、妇女与老人等更有需求的弱势群体。但农村地域广阔，居民聚集程度低，青壮人口不断外迁，导致农村公共服务投入成本高、规模效应小。而中心镇多位于乡村腹地，交通便捷、资金统筹能力强、辐射范围广泛，能够成为统一城乡公共服务的有效载体。其社会服务、文化、教育、卫生、科技体系的建设，将有力提升镇内与周边乡村的公共服务水平。通过公共资源在城市与中心镇之间一体化分配，在中心镇居民与农村居民之间一体化享受，可以实现公共服务高效利用、全面覆盖，扭转城乡公共服务供给失衡。

培育中心镇可以推动城乡要素流动一体化。一是人口流动一体化。城镇化不是让农村劳动力与非劳动力群体“一股脑”迁往大中城市。一些群体难以承担大中城市生活成本或难以适应其生活方式。放开中心镇落户限制，加强镇域福利体系建设，有助于这些群体聚居于镇，不仅优化城乡资源配置，更能普惠城市文明与现代化成果。二是土地流动一体化。更多财产权利的赋予不等于财产收益的实现。中心镇的培育，可以突破大中城市边界，拓展土地流转的深度与范围，让更多农民分享土地增殖收益。三是资本流动一体化。资本有聚集效应。而中心镇是兼备生产、科技、人才、金融、信息、交通、服务、决策多种功能的区域政治经济中心。它的发展与壮大，有助于实现资本在镇域空间的集中，引导城市资本反哺农业，带动周边腹地发展。四是知识、技术流动一体化。实现知识技术向农村反哺，同样需要以中心镇为载体。通过组织科技人员在中心镇服务，调配优秀教师与医务工作者在中心镇的学校和医院担任业务带头人，选派市直机关干部到中心镇挂职，将促进知识、技术等要素向农村转移，突破农业现代化和新农村建设瓶颈。

三、扩权强镇是培育中心镇的着力点

地方政府是推动城镇化、经济增长与制度变迁的“第一行动集团”[3]。培育“中心镇”，应以权责一致、事财匹配为原则，扩权强镇，改革镇域管理体制。

第一，扩大基层行政管理权限。一是最大限度地取消地方行政审批事项，保留的审批许可与处罚权尽可能由中心镇直接行使。二是区县派驻在镇机构，实行条块结合、以镇为主的双重管理。支持建设、规划、国土、公安、民政、环保、安监等部门在中心镇设立分局。鼓励工商、税务等省垂直部门扩大镇派出机构的管理权限。派驻机构要接受镇党委、政府的统一指导和协调。三是加强基层经济社会管理能力建设。可设置六、七个综合性办公室，党政办公室、群众工作办公室、社会事务办公室(挂人口和计划生育办公室牌)、经济发展办公室、规划建设办公室、城镇管理综合执法办公室(挂城镇综合执法大队牌)、社区管理办公室。四是加快事业站所分类改革。财政审计经管站、安全生产监管站、计划生育服务站实行以镇管理为主、上级有关部门进行业务指导的体制。群众服务中心、农业综合服务中心、文化事业服务中心，按照政事分开要求，将事业站所承担的行政管理和执法职责划归行政机关，将机关的技术性、事务性和服务性职责交给事业站所承担，推进向企业或社会组织转型，并不断加大政府购买公共服务力度。

第二，理顺镇县财政收支关系。应匹配财力与事权，增强中心镇自我发展能力。一方面，提高中心镇税费分成比例。可以探索建立“确定基数、超额分成、规费全留”的财政体制，科学合理地确定收支基数，逐年提高“中心镇”超收分成比例。例如，地方财政收入总额，以数年为一个期间，县镇按8：2比例分成。土地出让金扣除土地补偿性支出、拆迁补偿支出、前期开发整理及相关税费后的县级政府土地出让净收益，县镇按4：6比例分成。在镇内形成的土地有偿使用费，县镇按4：6比例分成。县级职能部门在中心镇范围内的各项行政事业性收费的县财政留成部分全额返还。另一方面，加大市县财政转移支付力度。中心镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列入各级政府的重点工程。各级有关部门在安排专项资金时，优先考虑其项目。其建设资金补助，根据国家、省、市每年安排的专项资金，区县财政以一定标准进行配套。建立市级发展专项资金，通过“以奖代补”的方式，补助中心镇基础设施和公共服务设施建设。

第三，完善镇域金融资源配置体系。一是吸引信贷支持。通过建立健全资金的投向机制、导向机制、保障机制、激励机制和转移机制，鼓励各类农村合作金融机构、邮政储蓄银行以及其他商业银行和政策性银行在中心镇设立分支机构或网店，改善其对中小企业、个体工商户和农户的融资服务。二是拓宽融资渠道。培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织与担保机构。探索农村住宅产权和土地承包权抵押贷款改革。组建国有独资的城镇建设投资公司，负责城镇建设项目的建设和融资管理。三是开放投资与融资领域。放宽对民间资本投资城镇基础设施、公用设施的限制。按照“谁投资、谁受益”的原则，积极吸引各类资本以多种方式参与中心镇基础设施、社会事业和产业功能区的建设和运营。

第四，优化镇域土地资源开发。应通过挖潜增效、旧村改造、合村并居、土地整理以及开发利用荒地和废弃地等措施，集约、节约使用土地。置换出的新增指标应留在中心镇使用。应加大存量建设用地和闲置建设用地的盘活力度，提高土地的利用率和产出率。在每个中心镇设立农田规模经营土地流转服务中心，积极探索成建制的集体土地承包经营权的流转制度。允许和鼓励集体建设用地使用权通过租赁、入股、承包权转让等形式吸引社会资本到农村进行开发经营。

[1]阿瑟·刘易斯.二元经济论[M].北京：北京经济学院出版社,1989.

[2]弗朗索瓦·佩鲁.增长极概念[J].经济学译丛,1988(9).

[3]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究,1998(1).

责任编校：汪沛

2014-02-23

教育部人文社会科学研究专项(马克思主义“三化”)“基于劳动价值理论的社会主义市场经济公平问题研究”(13JD710064)；安徽省高校思政理论课建设工程“市场经济条件下社会主义核心价值体系之公平问题研究”(20122013SZKJSGC7-7)。

施运华，男，安徽太湖人，安庆职业技术学院副院长，高级职业指导师、高级政工师。吴大远，男，浙江杭州人，国家环境保护部核与辐射安全中心党群办公室助理工程师，硕士。

时间：2014-6-17 14:29 网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.03.006.html

F299.21

A

1003-4730(2014)03-0027-04