基层法院民事审判权的解构

王玉梅

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

1 民事审判权的种类及行使

民事审判权是国家公权力的重要组成部分，是指审判机关代表国家依法对民事争议案件进行审理和裁决的权力。[1]就其本质而言，它兼具判断权和救济权双重属性。一方面，法官通过行使民事审判权，定纷止争；另一方面，法官通过解决纷争，保护了当事人合法权益，维持了社会公平和秩序。一般来说，民事审判权由审理权和裁判权这两种基本权力构成。

审理权有广义与狭义之分。狭义审理权仅指法院依法对案件的有关事实进行查证的权力；广义的审理权不仅包括对案件的查证权，还包括对整个诉讼活动的指挥权、特定事项的决定权以及具有中国特色的一种审理方式调解权等。具体来说，包括以下几个方面[2]：

1.1 诉讼指挥权

诉讼指挥权是法官根据法律规定，在诉讼的各个阶段，对程序指挥及对诉讼参与人和其他案外有关人员进行引导、约束的权力。一般由法院统一行使，但在具体案件中，则主要由合议庭的审判长和简易程序的独任审判员来行使。就其表现形式而言，主要是程序上的引导权，具体包括确定有关诉讼参加人参加诉讼；指挥整个诉讼按照法定的程序和方式进行；对当事人提出的程序异议作出裁决；指挥当事人和其他诉讼参与人行使诉讼权利和履行诉讼义务，防止当事人滥用诉讼权利，引导诉讼正常进行。

1.2 调查证据权

调查证据权是法院依法对案件的有关证据进行调查的权力。法院对案件作出判决要以事实为根据，事实需要通过证据来证明。在通常情况下，证据是由当事人自己向人民法院提出。但在特殊情况下，当事人及其诉讼代理人可以请求法院帮助调查收集证据。另外，如涉及可能有损国家利益、社会公共利益和他人合法利益的事实，以及一些与实体争议无关的程序事项，法院还应依职权主动调查收集证据。

1.3 特定事项决定权

特定事项决定权，是法院对诉讼活动中的某些特定事项作出决定的权力。它主要是为了解决那些在诉讼过程中既不属于实体问题，又不属于程序问题，但又与实体问题或程序问题相关的事项，从而保证审判公正和法院判决的正确性，使当事人的诉讼权利得到充分的行使。一般主要有决定和命令两种形式。如人民法院对先予执行和当事人提出的回避申请和所作出的决定或发放搜查令等。

1.4 调解权

调解权是各种调解主体在调解制度中运用用以解决纠纷的权利，在诉讼中主要表现为双方当事人之间的权利。法院的审判人员通过组织和主持双方当事人就民事权益争议，进行自愿、平等地协商，达成协议，从而解决纠纷。其目的就是通过灵活的方式达到便民、利民地化解矛盾和冲突。一般来说，除一些特殊案件，基本上一切属于民事权益争议的案件都可以通过调解解决，而且既可以基于当事人申请，又可以是法院依职权主动征求当事人的意见。

裁判权是法院在审理的基础上，对案件的实体问题或某些程序问题作出处理决定的权力。既包括对案件事实认定的权力，也包括对法律的适用权。法官以法律适用为大前提，以本案事实认定为小前提。即“以事实为依据，以法律为准绳”，最终对案件当事人的权利义务关系加以判定。裁判权是法院审判权的核心权力，审判权项下除调解权以外的其他权力都是裁判权行使的准备性权力，因此，裁判权的特点决定其他权力的配置。

2 基层法院民事审判权的特点及工作结构

我国基层法院民事审判权的行使既具有现代司法共同的特征，同时我国的现实国情又使法院审判具有不同于其他国家的一些特点，尤其是民事案件的审判工作中，将民事审判权的特点表现得十分突出。

2.1 调解贯穿于整个民事案件的始终

调解是我国特有的一项制度，也是基层法院在办案过程中突出的一个特点。它适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决，现已经成为我国民事纠纷解决的重要方式。在基层，一方面，由于民事案件数量不断增加，审理难度不断加大，可处理结果又直接关系到广大人民群众的切身利益，若处理不当会激化矛盾，而调解所具有的柔性、宽性特点，恰好迎合了当事人希望迅速、低诉讼成本和简便地解决纠纷的心理。加上调解不局限于当事人现有的诉讼请求，可以就请求之外的内容进行调解，不拘泥于通常的诉讼程序，可以简化流转环节，自主自由地处分自己的民事权利。

另一方面，对于法官而言，在调解时，不需要事实清楚、也没有必要引用法律，所以法官不需要按照严格的程序法或实体法进行，更不需要担心办错案，将责任落实到法官个人。[3]这在基层法院也表现得尤为明显。而且调解书一经制作，被双方签收后，即具有法律效力，当事人不得上诉，这为法官办理其他案件争取了时间，这样调解率和结案率就会升高，上诉率也随之降低。正因为调解的灵活高效，使得法官在审理案件时更偏向于选择调解结案。

但是需要注意的是，由于基层民事案件的不断增多，而法院法官的人数有限，调解又只能在立案到执行这一阶段，因此，调解并不能将其功能发挥到极致。鉴于此，笔者建议增加诉前调解，将调解提到起诉后至立案前。据此，当事人可以根据自己的意愿，自主选择是否接受调解，如果选择调解程序，则法院安排调解人员进行调解。当事人同意调解后，法院并不一定要查清案件事实，严格适用法律，只要达到平息双方，化解矛盾的效果即可。如果双方达成调解协议，则视为撤诉，案件了结；需要制作调解书的，制作调解书，并经法院审核确认其强制效力。如果达不成调解协议，则法院及时立案，进行诉讼程序。[4]虽然诉前调解是在法院的主持下进行的，具备一定的司法性，但又是独立于诉讼程序之外的，和诉讼程序紧密衔接。所以基层法院适用诉前调解有其必要性，可以及时化解当事人之间的矛盾，及时、彻底地从源头上解决民事纠纷。

另外，由于法官在这种模式中同时具有调解员和审判员的双重身份，而我国传统的审判方式特别突出法官的职权作用，那么在调解与审判之间的转换问题若没有一个明确的限度问题，很可能出现片面追求调解而忽视审判，或一味追求判决结案，而忽视了必要的调解工作，造成调解与审判这两种结案方式的脱节。因此，有必要在调判并重的前提下，合理界定优先调解的案件范围，并强化当事人自由选择结案方式的权利。而且，可以建立法官助理制度，由法官助理担任调解法官，或者选择德高望重的法官或专业人员担任调解法官，或由审判法官加上两位由当事人双方选择的调解法官共同主持调解，并赋予当事人申请回避权来制约审判法官权力。时机成熟时，还可以实行调审分离，设立专门的调解组织，把调解从审判中分离出来，实现审判员和调解员的职能分工。

2.2 简易程序是基层法院审理民事案件的主要适用程序

作为民事诉讼程序中的一个重要组成部分的简易程序，是一审普通程序的简化，与普通程序并存的一种独立的诉讼程序，且与适用普通程序审结的案件具有相同的法律效力。它主要是伴随着诉讼数量和诉讼类型的与日俱增，法院的审判任务和审判压力越来越大而产生的。其设置的目的，就是在制度上实现案件类型和程序设置的适应，使案件审理的资源配置与纠纷的繁简状态相匹配，从而为便利当事人的诉讼和减少当事人的诉累提供了保障。

在基层，简易程序主要是针对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件。除此之外，对于基层法院适用一审程序审理的民事案件，当事人各方也可以约定适用简易程序。可见，简易程序在基层法院的适用十分广泛，几乎延伸到各类一审民事案件，包括合同纠纷类、劳动争议、财产权、人身权等各个方面。[5]它以其简便的起诉方式、简单的审理程序以及较短的审理期限，快速地解决了民事纠纷，降低了诉讼成本，大大节约了司法资源，提高诉讼效率。也正因为简易程序这种灵活、简便的优点，才受到当事人的广泛支持和基层法院法官的广泛适用，也因此在多元化的社会纠纷解决机制中发挥着越来越重要的作用。

但是，简易程序在使用过程中，比较突出的问题是立法对简易程序适用范围规定的过于狭小，而司法实践中对简易程序适用范围的无限扩大，已经大大超出现行法律对简易程序的限定范围。因此，有必要根据案件的标的、难易程度等具体情况在立法上明确扩大简易程序的适用范围和法院范围，在司法上严格限制简易程序的使用。另外，还可以简化诉讼程序，缩短审理期限，并简化判决书、调解书等法律文书的制作。这样既可以快速解决当事人的纠纷，还可以减轻法院法官的负担。

2.3 小额诉讼程序使用率不高，但呈现上升趋势

小额诉讼程序主要用于基层法院和它派出的法庭。它附随于简易程序，但却是比简易程序更为简便易行的一种诉讼程序。与简易程序相比，小额诉讼程序可以使当事人解决纠纷所花费的诉讼费用降低，节约司法资源。这也是我国将小额诉讼纳入民事诉讼法的重要原因。再加上近些年来基层法院“案多人少”的状况日益明显，法官压力巨大，用简易程序审理案件问题诸多，达不到真正的案件简易审，而小额诉讼制度的增加恰恰可以缓解这个局面。

然而，虽然小额诉讼可以应对积案严重、诉讼效率低下这一问题，但实践中小额诉讼适用率并不是很高。但笔者认为，随着案件的增加，小额诉讼将会呈逐步上升的发展趋势是毋庸置疑的。与此同时，需要注意的是，我国民诉法对于小额诉讼程序的规定只有一条，实践中可能会遇到法律不曾规定的细节性问题，而在没有正式的司法解释或者法条的修改之前，在实施过程中只能参考简易程序的适用，因此还需要进一步加以完善，比如，制定独立于普通程序和简易程序的第三种诉讼程序，完善其适用范围、启动方式、审判组织、审理期限、庭审程序、执行和救济等一系列规定，最终使其可以作为一种介于非讼纠纷解决机制和诉讼纠纷解决机制之间的，既能方便当事人和法院又体现司法权威性的制度，充分发挥小额诉讼制度的优势，从根本上改善我国基层法院民事审判案多人少的困难现状。[6]

2.4 诉讼保全和先予执行等事项集法官于一身

在基层法院，由于诉讼保全和先予执行直接涉及到利害关系人的财产和人身，因此，其适用较广。就目前实施情况来看，诉讼保全既可以在诉前，也可以诉中，而先予执行则在人民法院受理案件后、终局裁判前。前者由于其可以保证给付判决依法生效后能够顺利地得到执行，既维护了法院生效判决的权威性和严肃性，又切实实现胜诉一方当事人的合法权益，从而得到当事人的大量运用。而后者因为可以及时解决当事人生活生产经营的急需，使诉讼活动得以顺利进行，也因此解决了特定人的燃眉之急。这些为避免当事人遭受无法补偿的损害而为当事人提供的临时性救济很好地为处于弱势的一方提供了保障。但不管是诉讼保全还是先予执行，其审查和决定都是由法院的法官作出，而且具体的执行也是人民法院。

不仅如此，由于我国法院法官的职责不仅包括处理案件中的诉讼保全、先予执行、管辖审查、驳回起诉等事项，而且还包括负责开庭、主持或者指导审判辅助人员进行庭前调解、证据交换、撰写法律文书等案件审理中的实质性工作。因此，在基层法院，法官除了审理案件外，还需要其处理诉讼管辖审查、诉讼保全、先予执行等其他事项。可见，法官齐集这些事项于一身是基层法院行使审判权的一个突出特点。这势必增加法官的工作量。基层法院办案的人数本来就不足，而且如果将所有的工作都交法官去做，法官的工作负荷会很重。因此，有必要对法院内部的人员职责进行重新调整，将这类工作交由专门的人员处理和执行，法官则全心投入到审案中去。

[1]赵荔.试论民事审判权的作用范围[J].法制与经济.2011（7）：71.

[2]江伟.民事诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2000：10.

[3]仝飞.与时俱进地改革我国民事调解制度[J].法制与社会，2013（1）：53.

[4]栗永彩.论我国民事诉前调解制度的完善[D].秦皇岛：燕山大学硕士论文，2012：39.

[5]詹菊生.简易程序是诉讼法律关系主体的共同选择[J].法律适用，2006（240）：23.

[6]牛武.关于构建我国小额诉讼程序的法律思考——从小额诉讼程序的适用范围出发[J].中南财经政法大学研究生学报，2012（3）：127.