人民法院司法公信力法律问题研究＊

2014-03-21刘少军李奎连

安徽农业大学学报（社会科学版） 2014年1期

刘少军，李奎连

（安徽大学法学院，安徽合肥230601）

一、司法公信力概述

在西方，公信力的概念源于英文词“Accountability”，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。我国学者毕玉谦认为：“公信力是以特定的物质生产条件和思想观念为基础反映社会群体对特定机构或个人的动机、行为所表现出的信心、信任或信赖。”［1］由此可见，公信力既是一种社会信任，也是公共权威的具体表现，属政治伦理范畴。

司法领域也存在“公信力”的问题。我国法学界对司法公信力问题提出了如下一些代表性的观点：一是“能力说”。即“司法公信力是一种既能够引起普遍尊重，又能够引起普遍服从的公共性力量。司法公信力是司法权具有的获得公众信任的能力，这种能力由司法判断力、司法拘束力、司法排除力和司法自制力这四个方面力量的强弱决定”［2］。二是“公共信用说”。此观点坚持“司法公信力是司法机构通过其司法活动使一个国家的司法在社会中建立起来的一种公共信用”［3］。三是“复合说”，认为“司法公信力是司法对公众的信用和公众对司法的信任，它一方面表现为司法机关是否有值得公众信任的因素及其履行责任的能力在客观上能为信任方所信任的程度；另一方面表现为司法机关对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应”［4］。笔者认为第三种学说较为合理。因为其指出了司法公信力本质上是司法机构与社会公众在法律实施过程中所形成的一种社会关系，较为清楚和全面地揭示了司法公信力的内涵，隐含了提升司法公信力的途径与方向。

司法公信力主要是指法院的司法公信力。在我国，人民法院的司法公信力是指社会公众对人民法院及其工作人员依照法定的职权和法定的程序，在具体运用法律处理案件的专门活动中形成的对于国家法律以及司法公正的信仰、信任与信赖。最高人民法院在2008年开展深入学习实践科学发展观活动之初，就提出了“从严治院、公信立院、科技强院”的工作方针。所谓“公信立院”，简言之，就是以公正司法取信于民，并以此作为人民法院的安身立命之本［5］。我国目前的人民法院司法公信力现状到底如何，应当从哪几个具体的层面进一步提升人民法院的司法公信力，是一个值得探讨和研究的基础性问题，也是我国司法体制改革所必须解决的现实性问题。本文拟对此作一探讨，以裨益于我国的司法改革。

二、人民法院司法公信力的现状

近些年来，随着社会转型的不断加快与社会矛盾的加剧，各种形式的纠纷以前所未有的速度纷纷涌现，公众对司法的需求日益增多，但司法回应公众需求普遍不足，人民法院司法公信力面临严重危机。在第十二届全国人民代表大会第一次会议上，最高人民法院2013年的工作报告仅获赞成票2 218张［6］，通过率只有75.37%。此数据清楚表明了人民法院司法公信力不高的现实状况。

（一）社会公众对法院欠缺信任

人民法院作为社会纠纷的最后裁决者，理应拥有广泛的社会信任，这是法院裁决获得社会支持与认同的前提。“在国家与法院出现前，人类纠纷解决完全依靠私力救济。在公权力不发达的初民社会，私力救济属纠纷解决之常态，私力救济发达，公力救济疲软。”［7］所谓私力救济是指“当事人认定权利遭受侵害，在没有第三者以中立名义介入纠纷解决的情况下，不通过国家机关和法定程序，而是依靠自身或私人力量，实现权利，解决纠纷”［8］的救济方式。现阶段，在农民工讨薪、征地拆迁、债务追讨、医疗纠纷等领域均存在不同程度的私力救济行为，如民工的“自杀秀”［9］，暴力阻碍拆迁［10］，等等。尽管公力救济有其自身难以避免的缺陷与不足，如程序的繁复、时间的冗长、结果的不确定等，私力救济自有其存在与发展的空间，但社会中明显的私力救济现象与社会公众优先选择私力救济的纠纷解决模式不能不说是一种非正常现象。不可否认，“私了”简单方便，运行成本低，在解决纠纷的过程中发挥着重要的作用。但是，很多私了行为并没有彻底化解矛盾，而是不断激化了矛盾、尖锐了社会冲突。其中，社会公众对司法不信任、对法院不信任是其中重要的原因之一。此种不信任反过来又造成了人民法院司法公信力不高的局面。

（二）社会公众对法官不信任

法官在人民法院司法公信力方面扮演着主导者的角色，如果社会公众不能给予法官足够的信任，就会严重阻碍人民法院司法公信力的形成。对于维持社会正义的法官，最让社会公众难以接受的是他们的腐败行为。2006年8月底，曾任阜阳中院院长的尚军、刘家义、张自民因涉嫌受贿和巨额财产来源不明分别受审，另该院多名副院长、十余名庭长、副庭长涉嫌受贿被查处［11］。2010年1月14日，原最高人民法院副院长黄松有因贪污受贿问题在河北省廊坊市中级人民法院接受审判［12］。他是新中国成立以后因腐败问题落马的司法系统最高级别的官员。2009年的最高人民检察院工作报告显示，在全国的贿赂犯罪中，五分之一来自司法机关，而法官占到涉案人员的三分之一。法官理应是社会公平正义的化身，但是一系列的法官贪污受贿案件的曝光，使社会公众对法官更加不信任，遇到需要通过法律解决的问题，要么绕开法律寻求私力救济，要么通过各种关系“找人”疏通关系。法官如若贪腐必然导致司法的天平严重偏向一方当事人而枉法裁判，社会公平正义无法实现，司法公信力也就无法形成。

（三）法院判决执行力不高

1997年7月，武汉市新洲区粮食公司向武汉市乔口区人民法院起诉，要求武汉市第二面粉厂偿还143.7万元的贷款。经过法院审理，最终判决面粉厂向粮食公司支付各种费用共150万元。官司是赢了，可是判决却无法执行，粮食公司无奈之下将判决书拍卖。这是我国第一起拍卖法院判决书的事件。无独有偶，2005年5月，一名男子在成都金沙车站旁摆起地摊，当街叫卖判决书［13］。近年来，我国屡屡发生当事人拍卖法院判决书的事件，这不仅是法院裁判执行力缺失的表现，也在很大程度上折射出我国法院司法公信力不高的现状。人民法院的判决执行力不强，执行难是社会公众最为关心的司法问题，也是影响人民法院司法公信力形成的最主要原因。近年来，我国立法机关一直将有效解决执行难问题作为修法的一个重点。2012年8月31日修改的《民事诉讼法》增加第235条规定：“人民检察院有权对民事执行工作实行法律监督”，将检察院的法律监督范围拓展至执行阶段。修改了第100条第1款，扩大了财产保全措施，增加了行为令与禁止令，使保全措施更为灵活，等等。这充分说明了最高权力机关已经认识到人民法院判决执行率不高，执行难问题构成了对人民法院司法公信力的巨大威胁。

（四）缠诉、缠访事件居高不下

据最高人民法院统计，2010年至2011年，全国法院处理的来信来访总数是2 121 687件。其中，2010年共105.5万件，同比下降9.49%；2011年1 066 687件，同比增长1.1%，信访数量稳中有升［14－15］。在涉诉上访中，越级上访、集体上访和暴力上访现象不断出现，使各地法院面临极大的工作压力。有学者指出：“信访是传统的反映人们诉求和不满的一种方式，在当代社会它往往和法院的不满相联系，形成所谓的‘涉诉信访’。在某种意义上，涉诉信访是对法院信任程度的风向标，涉诉信访数量的增加反映对法院不满程度的增加”［16］。此外，暴力袭法事件也时有发生。2010年6月1日，某邮电局工人持冲锋枪冲入零陵区法院对法官进行扫射［17］；2010年6月8日，广西梧州长洲区法官遭到被执行人陈某、廖某暴力抗法，被硫酸烧伤［18］。这两起严重的暴力袭法事件清晰地表明人民法院的一些工作尚未得到公众的认可，司法公信力有待进一步提升。

三、人民法院司法公信力不高的成因

（一）人民法院的司法独立受到多方面干扰

司法独立原则是人民法院保持中立地位维护社会公平正义的保障。“如果一个法律体系的司法不能独立，而且自然的正义不能维系，经常遭受到政治的干预、暴力的威胁和贪污贿赂的侵蚀……那么这个社会的个人自由也就失去了保障。”［19］目前，影响人民法院司法独立的因素主要来自三个方面：第一，政府机关不正当的行政干预。地方各级政府有时不适当地通过财政权和人事组织管理权向当地法院施加压力，各地法院不得不服从当地政府的安排和决定。第二，各级党委对法院审判工作的不当干预。为了当地经济利益或者部分领导的私利，一些党委以领导的名义指导法院的审判工作，架空了法院的司法审判权。第三，媒体舆论对司法独立的不良影响。有的新闻媒体在法院还未进行审理前，就对案件发表看法，甚至引用某些专家的评论，引导社会公众对案件形成一个先入为主的看法。这些做法均严重妨碍了人民法院的独立司法，也对人民法院司法公信力的形成造成了负面影响。

（二）人民法院的司法民主与司法公开程度不高

司法民主就是在司法领域内由“民”做主。我国人民法院的司法民主程度不高表现有二：一是民意表达渠道不畅通，社会公众对于案件缺乏正常有效的途径表达看法，发表意见。二是社会公众参与司法的程度有限。陪审制度是公认的最能体现司法民主的制度设置。但我国的陪审员参与程度普遍较低，陪审员陪而不审现象较为突出。

此外，我国人民法院的司法公开程度也不高。英国丹宁勋爵指出：“（法官）不仅要主持正义，而且还要人民明确无误地、毫不怀疑地看到（法官）是在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”［20］我国人民法院在适用法律处理案件的过程中，受司法传统观念影响，“重实体、轻程序”现象较为严重。司法不公开、不透明，人民法院司法公信力提升面临严重的障碍。

（三）人民法院的司法效率较为低下

19世纪英国政治家威廉·格拉德斯通有句名言：“迟到的正义是非正义。”［21］我国学者也指出：“司法效率要求司法制度能够在最短的时间里对于进入诉讼程序的纠纷给一个具有终极意义的、权威性的结论。”［22］我国人民法院司法效率不高主要表现为诉讼周期长，审限过分迟延。刑事诉讼中的超期羁押、久押不决以及民事诉讼中的执行难现象都是人民法院司法效率低下的突出表现。例如，公民杨志杰被超期羁押7年后才被起诉，进入审判程序后又被关押了5年之久［23］。在刑事诉讼法和民事诉讼法未修改之前，由于未明确规定二审发回重审的次数，实践中很多案件被反复发回重审，诉讼周期被不当延长，严重侵害当事人的合法权益。所幸，两大诉讼法的修改对此问题都进行了相应的改革，明确了二审法院发回重审的次数仅限于一次，较好地维护了当事人的审级利益。但总体来看，法院的诉讼效率仍然较为低下，社会公众对法院普遍缺乏信任感。

（四）部分法官法律水平与道德素质不高

法官的法律水平与道德素质也是影响人民法院司法公信力的重要因素。据最高人民法院统计，2007年至2009年全国法院裁定或决定再审的各类案件中，改判和发回重审案件大量存在。其中，2007年审结55 408件，改判和发回重审的占36.39%；2008年审结52 998件，改判和发回重审的占37.73%；2009年审结49 394件，改判和发回重审的占 41.56%［24－26］。可见，审结案件总数在逐年下降，但改判和发回重审的比例却在上升。这里尽管有案件客观因素和证据方面的原因，但部分法院法官的法律水平和业务素质不高也是一个不得不承认的事实。加之司法实践中存在的较为突出的腐败与枉法裁判现象更让普通社会公众丧失了对司法的信心，降低了对法律的信仰。几乎在每年最高人民法院的工作报告上，都可以看到被追究刑事责任的违纪违法人员的记录。例如，2010年，全国法院共查处违纪违法人员783人，同比下降1.51%。其中，受到政纪处分的540人，因贪污、贿赂、徇私枉法被追究刑事责任的113人，同比分别下降4.09%和17.52%［14］1。2011年，各级法院查处违纪违法人员519人，其中因贪污、贿赂、徇私枉法受到刑事追究的77人，同比分别下降33.7%和30.6%［15］。由此可见，加强法官自律，完善社会多方面的监督机制是非常必要的。

（五）社会公众的法制意识仍较为淡薄

社会公众的法制意识淡薄也或多或少地影响到人民法院司法公信力的形成。依法治国、建设社会主义法治国家的方针已经提出多年，普法活动每年都在持续不断地开展，我国的法治建设在很多方面都取得了进步，但仍然存在不少问题。例如，部分社会公众仍然没有基本的法制意识，在解决社会纠纷上，宁愿采取私力救济而不是付诸法院以求公力解决。或者虽明白法律的重要性，愿意用法律来维护自己的合法权益，但缺乏“程序公正”与“证据裁判”等基本的司法理念，不能理性对待法院的审理过程与裁决结论。大量的执行难案件和缠诉、上访事件由此产生。而提高社会公众的法制意识是一个长期的系统工程。

（六）社会诚信体系尚未建立

社会诚信体系是一种以社会诚信制度为核心的维护经济活动、社会生活正常秩序和促进诚信的社会机制，是一项以政府为主导、以社会公众为主体的全社会参与的社会系统工程。而我国社会诚信体系尚未建立，社会公众对社会诚信体系的强烈需求与社会诚信体系尚未建立之间形成了强烈反差，导致公众对于整个社会、政府以及他人都缺乏必要的信任与基本的信赖。社会公众对于人民法院的司法活动也持有这种心态，认为法院与其他社会主体一样没有诚信可言，从而对法院的工作产生怀疑。可以说，人民法院司法公信力不高实质上也是社会公众普遍不信任的心态与社会诚信体系匮乏在司法层面的直接反映。

四、提升人民法院司法公信力的途径

“公信立院”目标的实现、人民法院司法公信力的提升是一个长期的系统工程，不可能一蹴而就，它需要多方主体的共同努力。

（一）法院的角度

1.理顺法院与党委、政府和媒体之间的关系，提高人民法院的司法独立性

“一个关键的问题是要进行政治体制改革，理顺党和法律的关系，以及司法同其他机关的关系。这是一个有待解决的根本性问题。”［27］现实中，法院与政府、党委以及媒体之间存在的一些“不正当”的关系严重影响了人民法院司法权威的树立与司法公信力的形成。这些关系的理顺不仅是司法独立与司法公正的基础，也是司法公信力形成与提升的前提。

首先，在法院与党委的关系上，要承认中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，但是党的领导只是政治上的领导，而不是具体业务上的指导。各级党委的职责仅是对法院的司法工作进行政策上的引导，监督法院是否认真贯彻执行党的领导方针，是否有人违反党纪和廉政纪律，而不是代替法院行使审判权，不能影响法院司法的独立性。“以权压法”、“以言代法”等现象是要坚决避免与杜绝的。

其次，由于各地政府通过人事管理与财务管理等权力严重干涉法院各项正常司法活动的开展，法院与各地政府之间的关系也必须理顺。应当改革政府对于各级法院的人事管理与财务权，通过最高人民法院对全国各级法院的人事、财政进行统一、垂直的管理，减少当地政府为了自己的当地利益、部门利益和近期利益而通过人事管理权与财务管理权向法院施加压力的现象，从而保证法院的独立司法活动。

最后，新闻媒体的监督作用不可忽视。新闻媒体可以也应当对法院的司法活动进行监督，对社会公众进行正确的舆论引导，但要掌握一个“度”，不能利用监督权对法院的司法工作施加压力，不得对案件进行预先定性，妄加评论，更不能不适当地引用“专家”观点来佐证自己的言论，以免影响和左右公众的司法判断和司法期望。

2.扩大司法公开，畅通民意渠道，完善陪审制度，加强司法民主

扩大司法公开是加强人民法院司法民主的主要途径。人民法院司法公开包括立案公开、庭审公开、判决公开、执行公开等几个部分。在立案过程中，及时向案件当事人通报是否予以受理，其他社会公众也可以免费查询法院每年的立案受理情况。庭审过程中，降低对旁听的要求，对一些重大案件的开庭时间、地点予以公告，让更多的社会公众参与到庭审活动中来，对庭审活动有更多的了解，使案件能以看得见的方式实现公平正义。案件的判决结果要及时公开，使社会公众明辨是非，知晓法律，而不敢以身试法。执行是公平正义实现的关键，执行效果直接影响司法在社会公众心目中的形象。执行活动的公开，可以增进社会公众对司法活动的了解与认知，从而对法院产生信任与信赖。

（二）法官的角度

1.完善法官选拔、任用、考核机制，提高法官的法律水平和业务素质

法官作为司法活动的主体，其法律水平和业务素质直接关系到人民法院司法公信力的形成与提升。当前的法官选拔、任用、考核机制虽然得到了一定的完善，但仍然存在一些不足之处。由于历史的原因，现在很多基层法院的法官队伍中仍然存在一些专业素质不能符合审判要求的人员，他们的法律水平和业务修养并不能完全适应纷繁复杂的案件对法官智识、水平和能力的要求。在这方面，应当转变观念，大胆任用具有法律专业知识、受过法律高等教育的人才，为法官队伍注入新鲜血液，增强法官队伍的活力。并通过淘汰制对法官进行定期考核，对考核不合格者予以淘汰。此外，定期的培训与学习也是提高法官法律知识和业务素质的重要途径。法官应当定期参加各种讲座和培训班，发表文章、进行专业研讨等，经常加强同行之间的交流。

2.加强法官自律建设，完善监督机制，提升法官道德素质

法官的道德素质即职业伦理，是指法律和司法所要求的坚定的职业信仰，中立、公平、正义的信念，清正廉洁的职业品格以及勤勉敬业的职业风范。坚定的职业信仰要求法官忠于自己的职业，严格按照职业要求办事，不动摇且立场坚定。中立、公平、正义的信念要求法官能够处于法律天平的中间而不偏袒任何一方，维护社会公平正义。清正廉洁的职业品格要求法官廉洁自律，不受物欲支配，不为诱惑所动。勤勉敬业的风范要求法官能够勤勤恳恳、任劳任怨、爱岗敬业，在平凡的工作岗位上做出不平凡的贡献。通过社会公众对司法活动的参与，加强对法官司法活动的监督，使法官的司法活动能够在阳光下运行，避免暗箱操作与枉法裁判。

（三）社会公众的角度

1.扩大普法范围，提升普法层次

“人们的法律意识和良好的守法品质是不会自发形成的，它必须通过包括普法教育在内的多种手段和措施有意识地加以培养才能形成。特别是在我们这样一个全民法律意识淡薄，许多人不懂法、不知法的泱泱大国，法律意识的培养和良好守法品质的养成是相当艰巨的，要经过一个漫长的过程。”［28］只有通过普法活动，才能使社会公众明白、理解法律，这样才能守法、用法，人民法院的司法公信力才有提升的群众基础。

2.培养公民的权利意识与守法观念

权利是法律的灵魂与核心。大力发展市场经济对于公民权利意识和守法观念的培养具有重要作用。公民在发展市场经济的过程中了解自己的权利义务，并按照市场规则办事，公民的权利意识和守法观念在潜移默化之中就会形成。只有公民的权利意识增强了、守法观念树立了，才能对法院的司法活动产生信心，才能支持和认可法院的司法过程与裁判结果。

3.调动社会公众参与社会诚信体系建设的积极性，完善我国的社会诚信体系

社会诚信体系是一项浩大的工程，需要社会公众的广泛参与才能建立起来。政府在社会诚信体系的构建过程中，起着重要的引导和表率作用。社会诚信体系的构建是社会公众对司法机关信任的基础，普遍信任的社会大环境的形成，是社会公众对人民法院信任和信赖的前提。通过提高公众参与积极性，构建社会诚信体系，以此提升人民法院司法公信力。

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