独立学院发展现状与对策研究＊

吴 坚，徐支青，章 巍，吴国兵

（安徽农业大学 经济技术学院，安徽 合肥230036）

独立学院作为高等教育的重要组成部分，已经成为整个高等教育事业改革的重要方面，党的十八大和十八届三中全会提出了要深化教育领域综合改革的要求，这对促进独立学院教育事业的科学发展具有极其重要的指导意义。

独立学院是我国十多年来高等教育办学模式和办学体制改革的一项重大创举和突破，是高等教育大众化进程中出现的按新模式和新机制体制运行的普通高等学校。教育部第26号令《独立学院设置与管理办法》明确指出：“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”（中华人民共和国教育部令［第26号］）。党和政府对这种新的办学模式和办学机制体制给与高度关注。近年来，国家先后出台了关于独立学院办学的一系列文件，主要是为了扶持和规范独立学院的发展，推动独立学院改革与创新，引导和促进独立学院教育事业的健康发展。当前，独立学院正按照国家的规定，朝着办学更加规范的方向努力，但是这些政策主要是宏观上的指导，相关制度不能很好地切合独立学院发展的实际，很难有效和规范地解决独立学院在发展过程中遇到的各类问题和矛盾。本文将系统地梳理独立学院的发展历程，并从它的发展历程中归纳出独立学院当前存在的一些突出矛盾和焦点问题，针对这些症结，提出若干能够促使独立学院教育事业健康发展的对策和建议。

一、我国独立学院的发展历程

独立学院的出现是社会经济发展和高等教育改革的必然产物，是高等教育办学机制和办学模式改革的一种探索和创新，其发展历程大致经历了以下三个阶段。

（一）第一阶段：兴起阶段

1999—2003年，是我国独立学院的兴起阶段，这个阶段的独立学院的办学主体基本上是其母体学校。为了解决广大人民群众对高等教育的需求，1999年召开的第三次全国教育工作会议指出，鼓励社会力量以多种形式来办学。在这一政策思想的指引和号召下，为了吸收更多的非政府财政资金办学，一些地方政府、社会投资者和高校进行了新的办学机制和办学模式的尝试。江苏和浙江等沿海经济发达省份的部分公办高等学校紧抓机遇，利用学校的品牌优势和资源优势，多渠道地筹集民间资本办学，举办了母体学校的“二级学院”（独立学院的前身名称）。自此，多数公办高校把独立学院作为教育资源和办学规模外延性扩张的一种特殊形式。几年之内，独立学院很快就从沿海经济发达地区蔓延到全国的大部分省市，独立学院至此走上了快速发展的态势。

这种快速发展的态势表现在1999—2003年举办独立学院的省市在不断的增多、独立学院的数量在逐渐增加和办学规模日益扩大。截止到2003年，“据不完全统计，全国现25个省市举办的独立学院共300多个，现有本科在校生40多万人，今年还计划招生近30万人。初步形成了占地约7万亩、校舍约876万平方米、教学仪器设备约12亿元、图书约2 000万册的高等教育资源”［1］。这个阶段，独立学院的“独”字特征没有得到明显的彰显，如表现在“校中校”、财务不独立等各个方面。因此，办学主体依然是依托其母体学校。

（二）第二阶段：确认阶段

2003—2008年，是我国独立学院的确认阶段，独立学院开始增强办学的“独立性”。独立学院在兴起阶段快速发展的过程中，也出现了产权和教育质量等众多问题和矛盾。为了解决独立学院办学过程中出现的这些问题和矛盾，2003年4月，教育部颁发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发［2003］8号），提出独立学院是“指由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的二级学院”，这是国家首次明确提出了“独立学院”的定义。此外，还指出试办独立学院一律采用民办机制和7个独立办学的要求，这标志着国家开始着手对独立学院的办学进行规范管理。2003年8月，教育部下发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》（教发函［2003］247号），对全国各地和各高校举办的民办二级学院进行了清理整顿，最后取消了100多所，重新备案最终确认了249所［2］。为了进一步规范独立学院的发展，2004年11月，教育部又下发《关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知》（教高［2004］21号），开始着手分批对全国所有独立学院的办学条件和教学工作开始进行专项检查。在国家的规范要求下，独立学院的办学规模等各个方面仍获得了较快发展，办学条件和教学水平也得到了明显的改善。截至到2008年，全国独立学院的数量为322所。

图1 1998—2008年全国独立学院数量［3］

（三）第三阶段：过渡阶段

2008—2013年，是独立学院的过渡阶段，独立学院开始准备教育部的考察验收。为了进一步规范独立学院的办学，教育部于2008年2月专门下发了《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，简称26号令），明确提出了独立学院设置要求和下一步具体发展方向。26号令是国家第一个完整意义上规范独立学院办学的规范性文件，它还要求独立学院积极申报学士学位授予权，要求在2012年6月独立授予学士学位，这将意味着独立学院从真正意义上开始与母体高校脱钩。截止到2013年6月，经教育部批准的独立学院数量为292所，占全国普通高校总数的25.5%；独立学院的在校本科生人数为262万，占全国全日制在校本科生人数的24.6%；独立学院的总资产已达2 000亿元。

当前，随着独立学院五年过渡期的结束，一些独立学院已经按照《独立学院设置与管理办法》的要求，积极向教育部申请验收评估。2011年至2013年，部分独立学院经教育部批准，已成功转设为民办普通高校，其中，2011年转设9所，2012年转设6所，2013年转设10所，独立学院的成功转设标志着独立学院的发展进入了一个新的历史阶段。

图2 2008—2013年全国独立学院数量

图3 2011—2013年全国独立学院转设情况

虽然独立学院这种办学历程不长，但发展的成就十分显著。这种显著成就主要体现在两个层面：一是体现在独立学院的办学规模迅速扩大、办学条件逐步改善、办学质量明显提高和办学规范大大改进等方面；二是集中体现在独立学院发展历史贡献上，独立学院为促进高等教育大众化、高校毕业生的充分就业、中小企业发展和科研的创新，推动应用型人才培养和产业结构的优化升级，优化高等教育的结构布局，建立现代产业新体系和实现人力资源强国，顺应国家教育发展需要和满足人民群众多样化需求等方面做出了重要贡献。

二、独立学院发展过程中的问题

独立学院自办学以来，办学机制和模式上的改革和创新能够顺应高等教育的发展，但受社会资源配置和经济的影响以及独立学院本身独特模式的局限性，独立学院在发展中还存在诸多困难和问题。

（一）独立学院的办学定位不够清晰

办学定位是一所高校的方向标，宏观上具有统领高校工作的全局和指引高校的改革和发展方向。坚持正确的办学定位，必然能够推动和促进学校事业的健康持续发展。独立学院的母体学校由于办学历史悠久，已经结合自己的办学优势和特色，形成了各自的独特办学定位。作为独立学院，由于办学时间不长，应该坚持为区域经济社会发展培养专业基础扎实、综合素质较高、实践能力较强的高质量的应用型人才的办学定位。但是，独立学院自举办至今，没有找准自身的发展方向，基本上是依靠母体学校的优质办学资源和办学优势，照搬和借鉴其母体学校办学模式和办学经验，容易造成与母体学校办学定位的趋同。

（二）独立学院产权不明确和办学投入不足

独立学院目前主要存在三种办学模式，完全国有型、完全民办型和混合型。但众多独立学院还是完全由母体学校举办，这样就造成独立学院与母体学校的产权很难相分离。要明确独立学院的产权，特别要理顺与母体学校的各种关系，充分体现独立学院的体制机制，把办学自主权真正交给独立学院。当前，部分独立学院虽然已经与社会力量进行了合作办学，但是因资产过户的手续办理程序复杂以及较高的过户费用，造成了独立学院的资产过户存在一定的困难。“独立学院资产过户进展缓慢对独立学院的规范设置带来了很大的困扰，也直接影响到了独立学院的持续发展”［4］。而且，当前独立学院的办学投入和教学投入不足的现象十分严重，一些独立学院的办学条件没有达到教育部26号令的办学要求，一些独立学院的师资力量、教学仪器设备和图书资料等严重不足。

（三）独立学院的办学特色普遍不明显

办学特色不仅是高校核心竞争力的体现，而且已成为高校的生存发展的生命线，关系到高校的可持续发展。作为办学不久的独立学院，凝练办学特色是独立学院的必然选择。但是，独立学院因办学时间不长，很难走出一条特色的办学道路。集中表现在以下几个方面：第一，学科专业设置的雷同。大多数独立学院没有把学科专业的设置与区域经济发展对人才的需求紧密结合起来，而是把母体学校的优势学科专业直接简单的复制，这种做法虽然充分发挥了母体学校的优质资源，但长期发展下去，就缺乏独立学院本身应具备的办学特色。第二，人才培养目标的趋同。在人才培养的过程中，独立学院大多是把母体高校的人才培养方案和课程的教学计划直接采用，却没有结合独立学院自身办学的实际和学生生源的特点，实行与母体学校错位发展。独立学院应在有一定办学规模后，需要明确自身的办学定位，逐步凝练自己的办学特色。

（四）独立学院合作办学过程中存在的问题

目前，独立学院五年过渡期即将结束，按照教育部26号令规定，必须要有民间资本参与到独立学院的合作办学当中。因此，在独立学院逐渐发展壮大过程中，一些有志于教育事业和有社会公德之心的民间人士与独立学院的母体学校诚意合作，开创了独立学院合作办学的新局面。在合作的过程中，许多合作方投入了大量精力和财力，使得独立学院办学条件有了很大的改善，不少已达到和基本达到了教育部验收指标体系中的各项指标的要求，有力地促进了独立学院的健康发展。但是，这其中仍然有一些问题存在。譬如，一些合作方的投资动机还不完全是从教育的公益性角度来考虑；一些合作方实力不足，力不从心，没有按照当初的承诺来进行投入；一些合作方没有充足的资金进行投入，很大程度上依靠银行贷款进行合作办学，鉴于银行利息压力太大，很难维持办学的持续投入。这些问题使得独立学院的办学条件和教学投入难以长期得到机制上的保障等。从另一方面看，合作办学应该允许合作方取得合理回报，独立学院的母体学校究竟以何种形式取得无形资产的回报等一系列围绕办学效益的再分配所产生的的矛盾，政府应该出台有关政策调动社会力量和母体学校的积极性。此外，虽然教育部26号令中对独立学院的的举办方和合作方作了一些硬性的要求，举办方和合作方在短期内均难以达到这些硬性的规定。基于此，一些独立学院短期内难以寻求到有合作能力和办学实力的合作方。当前绝大多数独立学院还没有达到教育部26号令的要求，仍然继续由母体高校举办，与母体学校共用同一个校园和教育教学资源。

三、独立学院健康发展的对策思考

独立学院当前正处于验收和转设的关键时期。独立学院作为高等教育改革的尝试，其成就和作用不可磨灭，但要妥善处理独立学院在发展过程中面临的突出问题和矛盾，尤其重点考虑制约独立学院未来发展的瓶颈和因素。解决独立学院在发展过程中出现的这些问题，需要理顺办学机制体制，提高办学质量，尽快完成独立学院的验收工作，使独立学院走上健康的发展道路。

（一）给予政策扶持，进一步拓展独立学院的发展空间

独立学院发展十多年来，从国家层面，先后出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发［2003］8号）和《独立学院设置与管理办法》（教育部26号令）等规范性文件，给独立学院的健康发展给予了宏观的指导，但在独立学院发展过程中遇到的困难和问题缺乏微观的政策支持。全国很多的独立学院一直沿用公办高校或母体学校的运行体制和管理模式，从而导致独立学院的发展与母体高校存在趋同化倾向，为独立学院的验收和转制带来了较大的困难和阻力。特别是公办高校生均经费的提高，给独立学院的发展带来了空前的压力。建议政府和各级的教育主管部门要站在推动高等教育事业科学发展的战略高度，坚持“统筹谋划、分类指导”的原则，出台相应的政策措施，为独立学院的健康发展提供政策指导与扶持。一是独立学院未来的发展路径上，进一步以文件的形式明确方向。虽然在全国独立学院峰会或相关独立学院的培训会议上，教育部的相关部门领导和有关专家提出了独立学院未来发展的多种路径，但这仅仅是停留在领导口头上或是专家学者的学术研究上的意见和建议，缺乏规范文件的约束力，从某种程度上来说，很难消除目前独立学院存在“等、观、望”的心理。二是在合作办学的模式上，省（市）政府和教育主管部门要结合本省（市）独立学院的发展实际，研究出台吸引社会力量合作举办独立学院的扶持政策，进一步拓展合作办学投资渠道，极大地调动全社会力量办学的积极性和主动性。三是独立学院的师资队伍建设上，研究出台稳定、发展独立学院师资队伍的政策和措施，特别是在教师的编制、待遇、培养、职称评审、项目申报和高层次人才引进上，要创新思路，做好远期规划，努力建设一支结构合理、师德高尚、数量适均的独立学院的师资队伍。四是在独立学院的硬件办学条件和办学经费上，结合实际情况，研究出台系列的专项扶持政策，特别是在独立学院教学用地的征集、固定资产、房产、土地的过户，要建立政府主导，政府相关职能部门相互配合的协调机制和扶持政策。在独立学院的创新发展上，政府和教育主管部门要单独立项，给予政策和资金的扶持，克服独立学院在项目申报上，与公办高校相比一直处于弱势的状况。切实为独立学院的发展创造公平、健康的发展环境。

（二）完善治理结构，进一步理顺独立学院的体制机制

完善治理结构，是独立学院走向健康有序发展的关键，也是实现“独立”的前提和基础。当前，国家虽然已经出台了相关的文件法规，对独立学院的运行的体制机制提出了明确的要求，但这些文件政策主要是对独立学院管理体制和运行机制宏观上给予指导，在微观的运用过程中很难解决独立学院在发展中遇到的实际问题。现行的独立学院在管理体制上虽然实行的是董事会领导下的院长负责制，但是由于相关的法律法规的不健全，致使独立学院产权不清，责任不明，在某种程度上严重影响和制约了独立学院的民主管理与科学决策。完善治理结构，理顺体制机制，一是要科学制定《董事会章程》和《学院章程》，以上两个章程是独立学院一切活动的行动指南，合作双方一定要站在推进学院事业发展的高度，根据国家相关的法律法规，结合独立学院实际，科学制定董事会章程和学院章程。明确规定董事会的权利、义务、组织形式和重大问题的决策方式，明确学院的管理运行模式等。二是正确处理好三个关系。首先要正确处理好独立学院和母体高校之间的关系。现行的独立学院，母体高校基本都是独立学院的举办方。从传统思维上来说，母体高校是独立学院上级和领导。但从管理模式和运行方式上来看，独立学院又是和母体学校相互独立的两所高校，这就要求独立学院要妥善处理两者之间的关系，坚持体制机制的创新，坚决避免因独立学院的运行管理上受母体高校的惯性思维，而造成管理体制和运行机制的同质化。其次要正确处理好举办方与合作方之间的关系。合作双方应遵循高等教育的发展规律，将独立学院的教育事业作为长期追求目标，应该不断加大投入，加强内涵式建设，严格按照教育部的要求和教育发展规律科学地经营管理学校，从而保证独立学院的健康有序发展。再次要正确处理好学院党委与行政之间的关系。在坚持董事会领导下的院长负责制的前提下，充分发挥党委在学院事业发展中的政治核心作用。三是科学设置独立学院的二级机构和党团群等组织，明确职责范围。进一步加强独立学院的干部队伍建设，配齐配强二级机构和党团群负责人。努力形成机构精简，人员高效的管理机制，进一步加强制度建设，加大制度的执行力度，坚持用制度管人，用制度管事。

（三）加强内涵建设，进一步提升独立学院的办学质量

近年来，随着高等教育的快速发展，高等学校之间的竞争也日趋明显。加强内涵建设，提升办学质量是推动高等教育健康发展必然趋势，作为异军突起的独立学院更显得尤为突出。独立学院经过十多年的发展，在规模、结构和效益上都取得了较为可喜的成绩，在内涵建设上很多独立学院也进行了一些有益的探索，但由于受到体制和各方面条件的限制，仍然存在一些薄弱环节。加强内涵建设，提升办学质量，一是要进一步加强办学基本条件的建设。随着近年来的快速发展，独立学院的基本办学条件也有了较大的改善，但与独立学院现有在校生人数的规模相比，与教育部对独立学院的评估指标体系的要求相比，很多独立学院还存在很多的问题和不足，如很多独立学院还没有独立校园，还存在校中校的现象，生均教学行政用房、生均图书不足等问题，这给独立学院的事业发展和迎接教育部的评估验收工作带来了巨大的困难。独立学院必须进一步创新思路，寻求多方投资渠道，加大基本办学条件建设的力度，为改善师生的学习生活环境提供必要的条件。二是进一步深化人才培养模式的改革。根据应用型人才培养目标的定位，结合地方经济社会发展和产业结构调整对人才需求变化的要求，不断修订人才培养方案，构建“固基础，宽专业，强实践，高素质”人才培养教学体系，积极建设实习实训中心，加强实践教学，建立课内与课外、校内与校外、教师指导与学生自我锻炼相结合的创新精神和实践能力培养机制。三是加强师资队伍建设。切实形成教师资源是第一资源的共识，进一步创新思路，按照“专、兼、聘”相结合的方式，遵循“稳定、引进、培养、提高”的师资队伍建设思路，坚持“培养与引进并举，能力培养与学历提高并重，师德教育与业务提高”并进的原则，积极采取有效措施，大力加强独立学院的师资队伍建设，努力做到师资队伍建设与学院发展目标相结合、与学科专业建设相结合、与人才培养目标相结合。进一步加强师资队伍的制度建设，建立教师的引进、聘用、教育、培养、考核、管理一系列的制度体系。四是强化教学质量监控，切实提高人才的培养质量。根据独立学院的自身特点和教育教学的发展规律，建立完善内部和外部相结合的教学监控体系，不断深化教学工作的中心地位，强化教学改革的核心地位，优化教学监控的保障地位，着力在建章立制、强化执行、加强研究、深化改革、完善监控上下功夫。

（四）培育校园文化，进一步营造独立学院的育人环境

独立学院虽然经过十多年的建设和发展，在硬件建设和管理模式上有较大的发展和探索，但在独立学院的校园文化建设上还存在较大的欠缺，校园文化的积淀不足，凝练不够，校园文化的育人功能作用发挥不明显。特别是新建的独立学院校区，建院时间短，地理位置偏，基本建设不到位等因素导致独立学院人文环境不优，学术氛围不浓，学生的业余文化活动不丰富等现象。培育校园文化，优化育人环境，一是要进一步构建和谐的人文环境。进一步加强校园物质文化建设，统筹校园规划、完善硬件设施、优化自然环境，以优美的校园环境陶冶情操、凝聚人心。进一步加强校园精神文化建设，在传承母体优秀精神文化的同时，结合独立学院的自身特点，充分挖掘学院在办学以来先进典型，加强宣传力度，充分发挥榜样的力量，大力营造积极健康的精神文化氛围。同时对校园的物质文化和精神文化加以凝练，提升为符合独立学院自身实际的文化特质，并把这种文化特质转化为推动学校发展的具体行动。二是营造浓厚的学术环境。大学校园区别与其他地方的本质特征就是大学的学术氛围。独立学院结合自身的专业特点和学科优势，定期组织相关的专家学者到校园为师生员工开展学术讲座。对有创新精神和创新爱好的同学，组织他们开展一些与专业紧密结合的学术讨论。学院或上级的教育主管部门组织开展一些创新项目的立项，积极鼓励他们参与申报等。三是充分发挥学生会和学生社团的作用，经常性的开展一些内容丰富的文化活动，学生工作部门和团委要加强对文化活动的支持和指导，吸引大学生在业余时间参与到文化活动中来，切实让丰富的文化活动提升大学生自我教育、自我管理、自我提高的能力和水平。

为了促进独立学院的健康发展，提高独立学院创新发展能力，教育部于2013年6月在北京举办了全国民办教育工作专题（独立学院创新与发展）培训班，教育部和发规司领导明确指出，中央和教育部十分关注全国独立学院的健康发展，独立学院对中国高等教育大众化进程起了十分重要的促进作用，中央到地方以及独立学院的母体学校都应尽力帮助独立学院规范办学，支持其健康有序发展，鼓励地方政府、国有企业和民间资本参与独立学院办学。同时，独立学院要结合国家高等教育的改革，尤其是高等职业教育的改革健康发展，更要吸收欧洲、美国等国家应用科技大学的办学模式和经验，为提高中国的国家核心竞争力作出独立学院应有的贡献。

［1］周济.促进高校独立学院持续健康快速发展［J］.教育发展研究，2003（8）：1－4.

［2］刘凤泰.从专项检查看独立学院的生成与发展［J］.中国高等教育，2005（17）：6－8.

［3］许志娥，独立学院的历史和发展［J］.现代企业教育，2008（5）：197－198.

［4］樊哲，钟秉林，赵应生.独立学院发展的现状研究与对策建议——我国民办高等教育改革与发展探析：二［J］.中国高等教育，2011（3/4）：24－27.