我国非法集资规制中存在的问题

2014-03-20王景平

商 2014年40期

关键词：非法集资民间问题

王景平

摘要：非法融资规制问题的出现，不仅仅是刑法规制上的问题，而是众多因素集结的结果。本文拟在阐述非法集资规制的当前现状入手，从该问题产生的深层社会背景、行政手段的缺失及非法集资罪的本身问题三方面着手，具体分析我国非法集资罪规制中存在的问题。

关键词：非法集资；民间；问题

非法融资是相对合法的融资渠道而言的。从目前广受关注的非法集资类案件来看，非法集资主要涉及的是违反法律规定募集民间资本的行为。当然，非法集资并不仅仅指非法民间集资，在官方渠道下同样存在违法操作的非法融资行为。

此处研究的非法集资行为，主要是指对民间资本的非法募集。发生在民间的非法集资，主要是一些无法从官方渠道获取资金的企业或个人，从民间渠道募集资金的行为。

在政府对金融市场实行严苛管控，尤其是银行业被几家国有银行高度行政垄断的情况下，民营经济融资极为困难，资金短缺日益成为其掣肘，而民间资金的存款利率过低、又缺乏其他可靠的投资途径等因素的影响下，中国的非法集资案件屡屡发生，引发了社会各界对于非法集资罪的强烈关注和讨论。

非法集资罪作为典型的涉众型经济犯罪，可能会严重损害民众的财产权益，损害正常的金融秩序，甚至严重威胁社会稳定，因而对非法集资行为进行必要的规制包括刑事规制并无不可。然而，刑罚作为最为严厉的法律强制力手段，如果不顾及非法集资犯罪频繁发生的法律与社会背景，而片面强调运用又会损害民众尤其是民营企业的经济自由权，阻碍经济发展，引发新的社会问题。但是，当前非法集资的规制问题的产生也不能仅仅归咎于刑法的适用，以下本文将从三个方面阐述该问题。

1、我国非法集资现象频发的深层次社会与制度背景

我国非法集资犯罪案件的处理，之所以引起越来越强烈的争议，不仅仅是刑事立法与实践上的问题，还有其深层次的法律与社会背景。

政府对金融业高度管控传统惯性，是导致刑法过早过度适用的深层次原因。中华人民共和国建立之后，在当时计划经济思维的主导之下，同时也是为了能够集中力量进行经济建设，政府对金融业彻底国有并完全受计划指令控制的金融体制，并设定了与之相配套的一整套制度体系①。

改革开放初期，由于当时民营经济规模的有限，其对资金的需求并没有给既定的金融制度带来多少冲击。随着市场化改革的不断深化，民营经济逐渐发展壮大，资金日益成为其进一步发展的掣肘。民营企很难从官方的金融渠道获取资金支持，便只能转而求诸于民间资金，与此同时，在我国现有的金融体制下，民众手中的资金又缺乏可靠的保值、增值渠道。这也同时民间集资行为提供了丰厚的土壤。有调查显示，现阶段我国民营经济80%的资金来自自我积累及民间融资②。

然而，政府对金融业高度监管的传统惯性导致民间融资形式很难获得官方的承认，从而成为对民间集资行为过早、过度刑法介入的重要原因。

2、未能有效穷尽行政监管

国家通常运用两种手段对金融秩序进行管控：即行政监管和刑罚。行政管控作为政府维持社会秩序的基础手段。而刑法作为行政法的保障法，其与行政措施对接的依据就在于，当行政措施依然无法恢复受破坏的社会秩序时，就由刑法出面将其恢复。但是，当前在金融秩序的管控上，尤其体现在对非法集资问题的治理上，刑罚与行政措施的对接上显然除了问题。

当前，我国对非法集资问题的监管还没有制定专门的法律，相关制度主要在国务院的行政法规、监管部门的规章，以及会议精神、会议纪要的基础上建立。从现有法规中搜寻，涉及民间非法集资问题的规定主要有：（一）1998 年国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（二）《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》③。中国人民银行将非法集资问题概括为三类，集资诈骗、有偿集资和变相集资，并在其后的文件中将非法集资的特征增加两点，“承诺在一定期限内给出资人还本付息”和“以合法形式掩盖其非法集资的性质”。

相关规定虽然没有明确提出“非法民间融资”，但从各个文件的概括分析来看，政府对非法融资的监管，主要集中于民间融资方面。同时，虽然政府及相关监管主体通过文件形式对非法集资问题投入了足够的关注，但却通常不制定具体的责任规范，而是将自由裁量权交由相关部门及地方政府。从国务院的行政法规、中国人民银行制定的规章及银监会对金融秩序的监管措施来看，相关行政主体并没能就非法集资额问题协调出统一的意见，导致效力及监管措施上的冲突。

除了以上因素外，非法集资问题本身在新时期呈现出来的新特点，也是政府过早运用刑法介入金融业的重要原因。随着市场经济的深入发展，网络技术的发展以及国外对我国经济的参与度不断提高，非法集资在国内也发展出更多的形式，并具有更强的隐蔽性。行政机关在对其进行监管过程中，往往很难募集到其非法集资的直接证据，从而更为依赖于动用刑事手段。然而，行政监管体系的缺陷并不能为其过早的介入提供充分的理由。

3、我国非法集资罪相关规定本身的问题

（1）我国对非法集资的认定无非由以下几个标准：第一，向不特定多数人募集资金；第二，未经依法批准；第三，承诺给与报酬；第四，以非法形式掩盖非法目的。这些标准看似完善，但却给司法机关以巨大的自由裁量权，如在认定非法目的时，就很难找到第二级标准。

正由于无法客观的认定“非法目的”，刑法在集资诈骗罪的认定上更是走上了“客观归罪”的歧途，这也成为非法集资爆发式出现的直接原因。

（2）除了犯罪认定上的主观归罪以外，刑事立法的缺憾也是促成这一社会问题的重要原因。前已述及，从刑法条文来看，我国刑法对于民间融资的规制主要依据非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。

然而，由于市场经济的发展及国外融资渠道的传入，国内民间融资形式亦趋于复杂化。同时，国内法治环境的局限，刑法对于非法集资的简单规制已经不适应复杂的现实需要。

（3）还有就是具体案件中反映的一个问题，那就是非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪认定上的左右徘徊。其中反映的深层次问题，是具体罪名认定上的标准迷糊，司法机关往往依据资金的偿还率，甚至迫于外界壓力更改意志。

这首先存在客观归罪的问题，也更加伤害了司法的严肃性。刑法是最严格的法律规制手段，应当在使用上体现司法的公正、严格。否则，在非法集资的规制上，左右摇摆的司法一方面是司法不自信的表现，另一方面也是非法集资问题引起广泛争议的重要原因。（作者单位：中国人民公安大学）

注解：

① 周喜凤.集资诈骗有关问题探析[D].中国政法大学硕士学位论文，2003.3

② 卢军.关于非法吸收公众存款罪的几点思考[J].人民司法.2013.3

③ 刘昊.行政法视野下的民间非法集资活动监管问题研究[D].华东政法大学硕士学位论文.2012.4.15

参考文献：