推行村民代表大会常设制创新村民自治民主管理模式

魏杰

村民自治是我国农村基层群众自治制度的主

要形式，它关系到农村基层民主政治的发育和发

展。在我国村民自治实践过程中，暴露出不少亟待

解决的问题。比如，随着农村税费免除和国家惠农

政策力度加大，村级组织行政约束力趋于弱化，加

之村集体经济基础薄弱，农村普遍存在集体事务、

公益事业开展困难的问题。如何在新形势、新情况

下，将党的路线、方针和政策真正地贯彻到农村基

层，解决前进过程中的各种困难和障碍，创新适应

新时期要求的农村治理机制，使之成为广大农村干

部群众能够实际运用和操作的制度和机制，是理顺

和处理农村社会各种关系的关键性环节。

在推行村民代表大会常设制以前，隆胜村也出

现了两委班子威信降低、工作开展阻力大等问题。

许多关乎全村利益的事情，或因“一事一议”、议而不

决，得不到及时决策而无法有效推进；或因决策程

序、方式方法不被群众认可而引发上访矛盾。究其

原因，一方面，农民维护切身利益、行使民主权力的

意识日益强烈；另一方面，原有“替民当家、行政命令式”的管

理模式需要加以改进。如何建立起一套村民与村干部“相互

信任、相互监督、相互制约、共同管理、共同决策”的组织群

众、发动群众的工作机制，成为隆胜村两委做好新形势下群

众工作，推动农村发展迫切需要解决的问题。2010年7月，

通过广泛征求群众意见，结合先进地区管理经验，隆胜村全

面推行“村民代表大会常设制”新模式，实现了村党支部由

“替民”当家到“请民”做主的转变，让决策“来源于群众、服务

于群众，依靠群众来完成。”通过这种“村党支部提议、村民代

表决策、村委会办事”的形式，群众参与了村务决策全过程，

激发了参与村务、干事创业的热情，一件件多年想办而没有

办成的好事、难事得以顺利推进，村党支部也在农村新的发

展形势下，找准了依靠群众、做好群众工作的基本方法。

一、抓好“四项工作”，让村民代表真正代

表全体村民

民主选举村民代表。在镇党委政府的统一领导监督

下，由隆胜村两委召集党员、村民小组长、人大代表、党代表

等会议，根据村民血缘关系、人际关系、居住关系等具体情

况，按照每5至15户村民产生1名代表的比例，划分代表户

组，由代表户组签字认可推举1名村民作为代表。全村现

有10个村民小组562户2352口人，共推选产生村民代表57

人，成为代表户组的发言人和决策人。

授予法定治理权限。经全体村民大会讨论通过，明确

村民代表大会职责、村民代表权利，实现村民向村民代表授

权，明确村民代表大会为常设机构。村民代表换届选举三

年一次，与村两委换届同步进行。村民代表通过参加大会

履行决策和监督村政村务职责。

规范权力运行程序。村民代表大会常设后，改变了以

往党支部或村委会单方决策村政村务的做法，形成了村党

支部提议—村民代表大会决议—村委会实施—村民代表监

督的整套运行程序。村民代表大会设理财小组和监督小组

为工作机构，监督村委会行使执行权，有质询、否决权。如

村委会对村民代表大会的决议有异议，可提请再议，也可提

请全体村民大会进行公决。

严格保障决议实施。每个村民小组推选1位本组村民

代表为村务监督员，由57个村民代表推选村务监督委员会

主任1名，组成村务监督委员会。由村民代表大会明确基

本职责，完善村民代表大会召开时间、会前意见征求、会议

决议形成等一系列决策程序，健全《村民代表询问质询制

度》、《村民代表民主评议村干部制度》、《民主理财制度》、

《村务监督制度》、《村务公开制度》、《村规民约》等一系列管

理制度，确保决议实施有章可循。

二、落实“四项制度”，让村民代表真正服

务全体村民

落实党员联系群众制度。以服务群众为中心，建立基

层组织和党员联系服务群众网络体系，开展党员设岗定责、

服务承诺、结对帮扶等活动，每位党员从自身实际出发，采

取适当方式，了解群众所求所愿，反映群众意见建议，帮助

群众解决实际困难，发挥好党员在推行村民代表大会常设

制中的骨干作用。

落实村民代表联系农户制度。本着“就近居住、便于联

系”的原则，每个村民代表均与若干农户建立联系，覆盖面

100%。主要反映村民意愿要求，提出合理意见建议，引导村

民积极参与重大事项民主决策，自觉执行各项决议。村民代

表如不能很好履职，根据规定取消资格，换届时重新推选。

落实民主监督制度。村民代表大会监督小组，对本村

实施重大事项有无违反“四议两公开”工作法，以及公开内

容的及时性、真实性、全面性进行监督评议。村民代表大会

理财小组对重大事项的财务收支情况审核把关，适时向群

众公开。畅通民意反馈渠道，及时收集受理群众反映的意endprint

见建议、合理诉求，促进决策的规范合理运行。

落实责任追究制度。村民代表大会形成的决议不得随

意更改，如因特殊情况确需变更的，在村党支部领导下，经

村民会议或村民代表会议讨论决定。“四议”决定事项形成

书面记录保存，并上报镇党委备案。凡不符合法律法规和

村民代表大会程序的决策，凡擅自以集体名义借贷、变更和

处置村集体土地、企业、设备、设施等均无效，村民有权拒

绝，一切后果由本人负责。

三、检验工作成效，将全体村民的评判意

见作为最高标准

村民代表大会常设制的推行，让广大群众跟着党组织

得到了实惠、尝到了甜头，让基层党组织在农村经济社会发

展中找准了位置，发挥了作用，更为在新形势下依靠群众、

发动群众做好群众工作创新了思路，走出了新路。

尊重群众，才能赢得群众拥护。村民代表参与村里事

务管理，既代表了各方利益，又实现了权力的有效集中，形

成了“村党支部提议，村民代表决策，村委会办事”的治村新

模式，实现了决策、执行、监督三者的对接，充分尊重、体现

和保障了人民当家作主的权利，赢得了广大群众的衷心拥

护。担任多年村支书的高计同感慨地说：“现在，全村10个

村民小组选出的57个村民代表，就是代表全体村民说话，

让他们帮助村两委做群众工作，运作四五年了，我们收到了

很好的效果。像全村组组通油路、配套斗农渠30多公里、

田间路40多公里、配套土地2万多亩的大事情，没有村民代

表支持和做通群众工作，是很难推行的”。

相信群众，才能激发群众热情。过去，村里的一条环

村主干路，由于地势低洼，一遇阴雨天气，就会变得泥泞不

堪，不仅田间耕作困难，就连出行也十分不便，群众强烈要

求村委会组织修路。但在村民小组会上，由于各自利益不

同，争得面红耳赤，总有人不满意，修路的事情，议来议去

总是定不下来。村民孙学武说出了心里话：“当时说这个

情况我们挺高兴，但是一说让我们村民拿这个钱，一算账

我就得拿2000多元，确实有点犹豫。不只我一个，很多人

都不愿出这部分钱。”后来，隆胜村实行村民代表大会常设

制，孙学武因为在家族中威望较高，被选为村民代表参与

村内事务。在了解了修路的好处后，孙学武主动找到当时

推选自己的3个侄子，做通了他们的思想工作。在村两委

和孙学武等村民代表的共同努力下，修路的事儿很快定了下

来，大家不仅自愿交了份子钱，集资8.4万元修砂石主干路2.3

公里，后来50多名党员又带头捐款5.6万元，村民集资222万

元新修环村小油路14.3公里，使这个搁置多年的老问题得以

顺利解决。

为了群众，才能得到群众支持。隆胜村原有集体耕地

160多亩，村两委一直想承包出去，但村民在承包对象、出租

期限、租金使用等方面存在疑虑，很多村民不同意。在村里

实行村民代表大会常设制后，由村两委提议，村民代表大会

做出决议，公开对外承包，所收费用32万元，全部用于缴纳

灌溉水费。这样一来，原本持反对意见的村民态度有了根

本转变。村民黄云开说：“最起码知道地转包出去，钱用来

做了什么了，我们对这个事情挺赞成”。

依靠群众，才能夯实基层基础。隆胜村推行村民代表大

会常设制以来，改变了过去村两委班子“议行合一”的工作模

式，村务决策由“一言堂”变成“群英会”，村里工作由村干部

“一头热”变成了干群“两头热”，实现了村民代表对村务的事

前、事中、事后全方位、深层次监督，实现了干群关系的有机

融合和良性互动，进一步增强了村党支部的凝聚力和战斗

力。2011年9月，隆胜村被自治区纪检委评为党风廉政建设

教育示范教育基地。2012年7月，隆胜村党支部被市委组织

部命名为“市级基层党组织建设示范点”。对此，村支部书记

高计同深有感触地说：“以往，村干部大包大揽，工作很难做

到位，群众不满意、有意见。现在，有村民代表做群众工作，

效果好多了。个人问题、邻里纠纷这些事情，都可以及时通

过村民代表大会反映和解决”。过去，隆胜村是当地有名的

上访村，邻里关系比较紧张，村民对村两委也是颇有微词。

现在，村里连续四五年没有出现上访现象；入党积极分子逐

年增加，每年都有20多人向党组织提交入党申请；村民对村

干部的满意度从2007年不到50%提高到92%。endprint