我国农村普惠金融发展的困境及转型路径探析

刘萍萍1，2，钟秋波

(1.云南民族大学 管理学院，昆明 650500；2.云南大学 理论经济学博士后流动站，昆明 650091； 3.四川师范大学 社科学报编辑部，成都 610066)

十八届三中全会指出，完善金融市场体系，要发展普惠金融。普惠金融(Inclusive Financial System)强调要有效地、全方位地为社会所有阶层和群体(特别是欠发达地区和低收入群体)提供广泛的、可持续获得的金融服务。然而，我国农村金融的发展距离普惠金融还有很大差距，甚至在一些偏远的农村地区还存在着金融服务空白的现象，这从根本上制约了农户享受高效、便捷的金融服务。鉴于此，以普惠金融为理论基础，加快农村金融制度创新，强化金融机构服务“三农”的职责，探索农村金融普惠“三农”的转型路径，是一个重要的理论和现实问题。

一 文献综述

农村金融的理论渊源可追溯到戈德史密斯的“金融发展”理论，作为对该理论的深化，麦金农和肖提出了“金融抑制论”和“金融深化论”，突出了金融在发展中国家农村经济增长中的地位和作用。然而，金融发展的好处可能会绕开一部分企业和个人，特别是那些贫困的人群[1]，在我国突出表现为原有以政府主导的外生国有金融体系严重制约了“三农”的发展[2]35。如何将城市资金引导到农村地区[3]20，是推进城乡一体化发展战略的关键。针对这个问题，引入国际上流行的普惠金融概念[4]，强调发展普惠型农村金融体系[5]。在普惠金融理念下，国内外学者也开始探讨我国农村金融普惠“三农”的问题。

(1)正规涉农金融机构服务“三农”覆盖面低。中国农村正规金融从来就是外生于农村经济的[6]。在市场化背景下，农业银行因信息获取上的劣势以及管理成本过高[7]38，逐渐远离农村，支农职能有所削弱。目前，农业银行又开始加强针对“三农”的服务，但熊远等人调查分析发现，农业银行依然存在金融服务覆盖面低、产品创新与“三农”脱节等问题[8]。另外，在农村金融市场处于“主力军”地位的农信社，由于特殊的政治化背景，在地方政府管理和对国家“援助预期”惯性的依赖下也不断出现“脱农变异”的倾向[9]。

(2)新型农村金融机构服务“三农”的金融产品单一且存在能否持续发展的风险。农村改革没有诱导出农村经济的内生金融，甚至连具有“草根特色”的新型农村金融机构也出现了“内生性”不足的先天缺陷：一是业务单一，没有发展包括转账、租赁、抵押、养老金及小额保险等其他业务[10]；二是我国的小额贷款规模较高，普惠金融的小额贷款规模的标准一般指的是小于或等于某个地区的年人均GDP，而我国小额贷款的规模通常被认为是10万以下，在经济发达地区可能更高[11]；三是发展还处于初期阶段，服务手段还很有限[12]；此外，由于商业银行缺乏明显的监督比较优势，由其组建的村镇银行和贷款公司将难以长期持续经营[13]。

(3)农业保险发展滞后。一些学者强调发展农村信贷担保，完善农村征信体系，不仅能有效缓解农民贷款难的问题，而且有利于降低金融机构的运行成本[14]。但我国农业保险的险种主要是粮食和生猪保险，农业气候保险是空白，也没有设立形式上的巨灾保险基金[15]。

以上研究揭示了金融支农的重要作用、普惠金融的重要理念以及我国农村金融体系普惠“三农”的不足。但仍有一些问题需要进一步深入研究：(1)如何创新改革我国农村金融体系，使其具有高覆盖率、可持续性、减少贫困，充分发挥普惠“三农”的作用；(2)在我国农业产业化的背景下，农村金融如何满足农村经营主体的差异性、多元化和特色化金融需求，促进新型农村经济组织的发展。针对上述问题，本文围绕普惠金融内涵，创新发展农村金融体系，这不仅丰富了农村金融理论，而且有利于从根本上解决普惠“三农”的相关问题，也是推动城乡一体化发展、促进社会公平、全面建成小康社会的重要课题之一。

二 我国农村普惠金融发展目标体系框架的构建

“普惠金融”是2005年由联合国在国际小额信贷年提出的，旨在满足所有需要金融服务的人，所有的穷人和富人都可以平等地享受金融服务。在普惠金融理念下，农村金融发展应努力的目标是在最大程度上使农村地区获得更多的金融服务。这一目标对农村金融传统方法形成了挑战。

(一)农村金融传统方法的错位

首先，农村金融传统方法只强调发放贷款的规模。由于受到二元经济发展理论的影响，再加上富裕工业国家的榜样作用，发展中国家特别强调工业化、城市化的重要性，因此制定了以牺牲农村经济而偏向城市发展的政策，如对农业生产限制性价格的控制、大量积极财政政策的资金发力点偏向于城市基础设施建设[16]等。但是，为了保证公平，增加农村生产和缓解农村贫困，有必要依靠财政向农村注入政策性资金。根据世界银行的报告，世界上多数农村金融机构都高度依赖补贴，1980年农业信贷补贴占到巴西GDP的2.2%，1986年墨西哥农业信贷补贴占其GDP的1.7%[17]。只是大多数商业银行都不愿意涉足农村地区的业务，只有一些专业的农村信贷机构将政策性的信贷补贴资金输送到农民手中，这些机构仅被当作贷款发放窗口，注重贷款数量而忽视贷款质量，并不能为农村提供全面的服务，因此，这种方法阻碍了农村经济的增长[17]。

其次，农村金融传统方法只重视农业。传统农村金融的信贷补贴资金更多的是通过支持农业来促进农村的发展，农村非农企业的发展却很难获得政策性的贷款支持。但根据世界银行的调查研究，农业生产已不再是农村现金收入的主要来源，绝大部分农户都从事其他非农活动，只有约1/3的农户单一地从事农业和与农业直接相关的工作，还有一部分农户同时从事农业和其他非农活动。由于传统农村金融对农村非农企业发展不够重视，导致农村各部门发展极不平衡，从而无法促进农村家庭的收入来源多样化[17]。

第三，农村金融传统方法忽视储蓄动员。过去总认为农村人口较贫困、家庭储蓄少，因此，传统农村金融总是忽视对农户的储蓄动员。但根据世界银行的调查研究，农村里的穷人是能够进行储蓄的，而且如果农村金融机构有更多的农户储蓄，会促进提高分配贷款的效率[17]。

(二)农村金融市场的新变化

农村金融市场的新变化体现在以下四个方面。其一，农村金融的目标更关注如何消除农村贫困问题。与过去的农村金融发展目标相比，现在的农村金融市场旨在通过促进经济增长和提高农民收入，最终达到消除农村贫困的目标。其二，农村金融鼓励农户储蓄。与过去的农村金融相比，现在的农村金融认为农户和农村企业是有能力并愿意进行储蓄的，因此提倡取消存、贷款利率限制，鼓励市场决定利率，并通过多种金融机构为农户和农村企业提供它们能够负担得起利息的贷款。其三，农村金融需要政府创造一个合理的政策环境。过去的农村金融市场主要是依靠政府直接干预和控制农业信贷，而现在的农村金融市场希望政府取消对农村金融的直接管制，使政府对农业信贷的直接干预和控制最小化，但同时希望政府创造一个合理的政策环境，加强农村金融的竞争机制。其四，农村金融注重创新与机构建设。目前农村金融市场的发展更加注重金融工具的创新，并致力于开展经常性的员工培训，进行调查研究并与具有成功经验的机构进行信息交流，通过支持机构建设为农户和农村企业提供完善的农村金融服务[17]。

(三)农村普惠金融发展的目标体系

根据农村金融市场的新变化以及“普惠金融”的理念，为更好地实现普惠“三农”的农村金融服务目标，需要满足以下几个方面的要求：一是具有高覆盖率，即要尽可能地实现新型农村金融机构服务的广度和深度，满足所有的农村地区和农户都能够享受到金融服务，并能获得所需的贷款额度；二是具有可持续性，即新型农村金融机构的运营收益要能够大于成本，使其具备可持续发展的能力；三是减少贫困，即农村金融机构要致力于更好地服务穷人，改善穷人的经济和社会地位，减少农村贫困的现象[18]。基于以上分析，形成一个以高覆盖率(high coverage rate)、可持续性(sustainable)、减少贫困(poverty reduction)为核心特征的普惠“三农”的农村金融体系框架(见图1)。

图1.农村普惠金融发展目标体系框架

三 我国农村普惠金融发展的困境

基于以上对农村普惠金融发展目标体系的分析，通过研究我国当前农村金融的发展现状，发现我国农村普惠金融发展面临着诸多困境，如覆盖面低、可持续性发展能力弱、减少贫困效果不理想等。

(一)农村金融的覆盖面较低

1.农村金融机构的布局偏离农村。根据普惠金融的理念，农村金融应首先努力解决服务空白问题。因此，农村金融机构应首先布局在金融服务空白的村镇，才能更好更方便地为农户提供金融服务。我国正规涉农金融机构的农业银行，在20世纪90年代中期因为特殊的原因曾一度远离农村，虽然2008年成立了“三农事业部”，旨在扩大对农村的金融服务，但据调查发现，农业银行的分支机构大都设立在县城，很少辐射到偏远的农村地区。即使具有“草根特色”的新型农村金融机构，其布局也不足以解决服务空白问题。比如，村镇银行和小额贷款公司大多选择在经济条件较好的城区或郊区，很少设立在国家重点扶贫开发县内，截至2013年底，村镇银行覆盖固定贫困县182个，仅占全国固定贫困县总数的31%；虽然部分资金互助社是设立在村一级，但资金互助社仅49家，覆盖面远远不足[19]13。

2.农村金融机构服务对象偏离农户。从我国农村金融机构的服务对象来看，农业银行突出对产业化龙头企业、农业专业大户、家庭农场、农业合作社等进行服务。2013年，农业银行对国家级、省级农业产业化龙头企业服务覆盖率达81.4%和57.6%[20]；村镇银行和小额贷款公司追求的金融服务对象大多是富裕客户、种养专业大户以及规模较大的企业，远离了低端农村客户。从表1可以看出，农户和小企业贷款总额占贷款余额的比重由2008年的95.85%下降到2013年的90%，2008-2013年农户贷款的占比始终低于小企业贷款的占比，农户贷款和小企业贷款占比的最高值是2008年，此后一直处于下降趋势，至2011年达到最低，此后虽有所提高，但始终没有超越2008年的数据。

表1.2008—2013年新型农村金融机构信贷规模和结构[21]

数据来源：中国银行业监督管理委员会(2008—2013年年报)。

3.农村金融机构发展缓慢。根据《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》，银监会计划在全国再设立1300家左右新型农村金融机构，重点向金融网点覆盖率低、金融服务不足的中西部地区倾斜，争取通过3年努力，与现有机构一起基本实现县(市)及以下乡镇金融服务全覆盖[22]。然而，从表2可以看出，截止到2011年底，我国新型农村金融机构总数为691家，仅完成计划数的53.2%，即使到2013年也才达到1050家，依旧没有完成计划目标。

表2.2007—2013年新型农村金融机构设立的法人机构数量[21] 单位:家数

数据来源：中国银行业监督管理委员会(2007-2013年年报)。

此外，新型农村金融机构的数量增长不平衡，其中村镇银行的数量增长较快，贷款公司和农村资金互助社的发展却非常缓慢[21]。表2显示，村镇银行2007年只有19家，2013年增长至987家，增长了50.95倍；而贷款公司2007年为4家，2013年只有14家，增长了2.5倍；农村资金互助社2007年为8家，2013年增长到49家，增长了5.1倍。从增长速度来看，村镇银行的增长速度远远超过贷款公司和农村资金互助社的增长速度，尤其是贷款公司和农村资金互助社2012-2013两年间的增长速度为0。

然而，由于我国农村金融目前最主要的任务是解决相对弱势的普通农户的金融需求，在新型农村金融机构中，只有农村资金互助社是能够代表普通农户利益的金融组织形式，它不仅能解决向农户借贷的信息不对称以及信贷中发生的审核成本过高问题，还能组织建立农民社区共同体。然而，农村资金互助社零增长的现状严重制约了农村金融机构的“普惠式”发展。

(二)新型农村金融机构的可持续性发展能力较弱

1.新型农村金融机构的盈利能力较差。据银监会统计，2013年银行业金融机构的资产利润率为1.2%，资本利润率为18.5%，其中商业银行的资产利润率为1.3%，资本利润率为19.2%[19]。但从表3可以看出，截止到2013年末，新型农村金融机构的资产收益率为0.63%，资本利润率为16.99%。与银行业金融机构和商业银行的平均指标相比，新型农村金融机构的资产收益率和资本利润率都较低，这表明新型农村金融机构的盈利水平较低。

表3.2007-2013年新型农村金融机构的财务绩效指标

数据来源：中国银行业监督管理委员会(2007-2013年年报)。

2.新型农村金融机构的风险较高。从表3可以看出，新型农村金融机构的存贷比逐年增长，从2007的53%上升至2013年的85%，存贷比逐年上升的主要原因是贷款增长幅度大于存款增长幅度，表明新型农业机构的流动性较差；资产负债率虽处于下降的趋势，但始终保持在高位，表明新型农村金融机构存在一定的运营风险。

3.新型农村金融机构的业务扩张能力较弱。业务扩张能力主要是指金融机构扩大金融服务范围、提高市场占有率所具备的素质与水平，较强的业务扩张能力是新型农村金融机构实现可持续发展的重要保障[23]。然而，由于新型农村金融机构的从业人员整体缺乏系统的金融专业知识和全面的业务操作技能，金融机构业务人员只习惯于普通的经营模式与服务思维，产品单一、服务僵化，而对于贴近农村、适合农户的特色化、多元化的金融需求的创新较少，业务扩张能力匮乏。

(三)农村金融减少贫困的效果有限

五六十年代的二元经济理论认为，发达的城市工业从落后的、贫困的农村地区吸收劳动力，可以消除农村贫困问题。但这种“涓滴”方法不能有效地解决农村贫困问题。一般来说，只有农村经济的快速发展才是消除农村贫困最有保障的途径。普惠金融能够把那些被排斥于传统金融服务和整体经济增长轨道之外的农村低收入者纳入农村金融服务范围，使他们分享到经济增长所带来的福利，改善穷人的经济和社会地位，有利于消除农村贫困。我国新型农村金融机构自成立之初就肩负着这样的使命。

表4.2007-2013年农村居民与城镇居民年均收入对比表 单位：元

数据来源：《中国统计年鉴(2007-2013)》(中国统计出版社)。

然而，从表4可以看出，2007-2013年农村居民家庭人均年纯收入和城镇居民家庭人均可支配收入都呈递增的趋势，城镇居民收入与农村居民家庭收入的差距不断缩小，但缩小的比例较小，可见，我国新型农村金融机构发挥减少农村贫困的效果非常有限。

四 我国农村普惠金融发展的转型路径

(一)正规涉农金融机构普惠“三农”的转型：高覆盖率的农村金融互联网

1.合作性金融机构的转型

根据1997年版《农村信用合作社管理规定》，合作制可理解为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务”。因此，合作性金融的基本经济特征表现为四个方面：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非盈利性。鉴此，合作性金融的转型路径是以合作金融为中介，利用农户之间、农户与企业之间的合作，依托合作性金融产品的创新，主要针对分散农户、专业大户、家庭农场、农民专业合作社提供特色化金融服务。

在我国一些农村经济比较活跃的地区，其经营主体更多表现为农民专业合作社以及具有较强经济实力的乡镇企业，这些新型农业经营主体对金融需求最突出的表现是因为较大的经营规模及先进的生产物质设备，对金融的需求可能会从过去的“散而小”逐渐向规模化金融需求转变，也就是他们扩大再生产往往需要较多的资金投入。在这种情况下，针对农民专业合作社的转型，农信社可以按照商业性的股份制改革模式，要求农民专业合作社和乡镇企业之间通过合作性金融产品互相参股，也可以参股到农信社，使农信社有更多的资金进行借贷，这不仅满足了当地农村对商业性金融的需求，也促进了农信社自身改革的需求[24]99-100。

对农村经济并不活跃的地区，其农村经济中的主体主要是分散农户、专业大户、家庭农场，他们的资金实力较弱，投资需求也较小。在这种情况下，针对分散农户、专业大户、家庭农场等的转型，农信社应本着增资扩股、增强其自身实力的原则，从信贷的优惠利率、获取信贷的便利程度、还款方式等方面创新，达到吸引更多分散农户、专业大户和家庭农场加入农信社成为社员的目的；同时，农信社应从管理结构、治理结构和分配结构的改革入手，保证社员所应享有的权利和承担的责任[24]99-100。

2.商业性金融机构的转型

以中国农业银行为主要代表的农村商业性金融组织是以利润最大化为目标的，而针对农业和农村企业的信贷存在着信息成本高、信贷风险大、资金回报率低等问题，因此，从商业银行的本质而言并不能很好地承担为农村提供金融服务的责任。然而，农业银行自身也存在一定的优势：一是从农业银行的整体网点布局来看，几乎所有的县域地区都有农业银行的网点，其在农村地区的机构覆盖率有了很大的影响；二是农业银行经过股份制改造后，形成了本外币一体化的经营，具有资金实力雄厚的特点；三是农业银行长期服务三农，对于如何在县域地区开展信贷工作具有较多的经验[24]101-104。

因此，我国农村商业性金融的转型路径应该结合利用农业银行的资金优势、中国邮政储蓄银行和农村信用合作社的网点优势以及信息成本低的优势，采取打包贷款、联合贷款的形式，为农村龙头企业等中高端客户提供规模化、产业链的金融服务，尤其是对当地特色产业进行扶植，不断丰富金融产品，提高盈利水平，增加对农村地区的投入。

3.政策性金融机构的转型

以中国农业发展银行为代表的政策性金融是一种特殊的金融形式，它一方面具有为农村发展和农业产业化经营提供中长期贷款业务的政策优势，而且不以盈利为主要目的；另一方面它作为一个金融企业，本身也面临着自身的可持续发展问题。因此，以农发行为代表的政策性金融机构的转型路径：一是充分利用农发行的政策优势以及农信社和邮政储蓄机构的网点和信息优势，通过财政补贴、低息贷款等方式为金融服务空白乡镇的分散农户提供基础金融服务；二是利用农发行的政策引导优势，不仅要起到对农村资金的储蓄动员作用，而且要将城市资金引导并注入农村地区的发展，减少农村地区的储蓄外流问题，形成农村地区的资金“内循环”；三是利用农发行的政策优势，重点关注农业科技化过程中遇到的资金瓶颈问题，通过再贷款、批发贷款等形式扶植农村特色产业[24]97-99。

(二)新型农村金融机构普惠“三农”的转型：可持续发展的综合性农村金融服务

1.加大对新型农村金融机构的补贴，减少其提供高覆盖金融服务的成本

为提高新型农村金融机构的覆盖范围，进一步完善对农村偏远地区的金融服务，应出台专门针对新型农村金融机构的优惠政策，加大财政政策的支持力度。第一，鼓励新型农村金融机构在村镇一级的地方布局设点，政府可以通过赠予其一笔发展基金用于筹建之初的成本和开办费用，同时，对于在村镇一级布局设点的新型农村金融机构执行较低营业税率和所得税税率；第二，鼓励新型农村金融机构对县及县以下的涉农贷款，当县及县以下的涉农贷款占到所有贷款的一定比例时，政府给予一定的补贴，并减免营业税和所得税；第三，鼓励民间资本入股新型农村金融机构，对于民间资本的股东分红免征个人所得税[21]。

2.拓宽新型农村金融机构的融资渠道，保证其提供高覆盖金融服务的资金来源

拓宽新型农村金融机构的融资渠道，需要从政策支持以及制度两个方面来保证。从政策支持方面而言，一是中国人民银行应该对新型农村金融机构执行比一般商业银行更加灵活的存贷准备金率，如可以采取较低的存款准备金率或执行不缴纳存款准备金的政策；二是中国人民银行应该对新型农村金融机构免征监管费用；三是中国人民银行应该允许村镇银行免费接入支付结算系统；四是鼓励以中国农业发展银行为代表的政策性银行向新型农村金融机构大量批发支农资金，同时增加中国人民银行对新型农村金融机构的支农再贷款[21]。从制度保障方面而言，一是建立大中型商业金融机构与新型农村金融机构的信贷合作制度，保证新型农村金融机构有充足的资金借贷给农户或农村小微企业；二是建立新型农村金融机构的融资融券制度，允许新型农村金融机构通过发行债券、票据等方式向广大农户进行资金的筹集；三是制定农村地区再投资法制度，减少农村资金的外流。

3.开发具有高附加值的金融服务，增加新型农村金融机构的收益

新型农村金融机构主要面对的客户群体是普通农户或农村小微企业，这些群体大部分都存在着文化水平较低、金融知识欠缺等问题，但这部分群体同样也具有希望获得金融支持的愿望。因此，新型农村金融机构应针对这部分客户开展一些具有高附加值的金融服务，比如对农户开展信贷担保知识培训、如何获取信贷方式的讲解、生产经营财务需求培训等，并收取一定的金融咨询顾问费用，这不仅能帮助农户顺利地获得金融支持，而且也增加了新型农村金融机构的收益来源。

(三)农业保险普惠“三农”的转型：减少农村贫困的农业再保险和巨灾风险分散机制

借鉴美国等国家农业保险的发展经验，我国应大力发展农村农业保险，具体措施如下：一是建立政策性农业保险制度，由政府来决定农业保险赔付的方向和数量；二是通过降低市场准入门槛，引导商业保险进入农业保险市场，形成有效的农业再保险体系；三是加大政府对农业保险的补贴力度，尤其是免除商业保险进入农业保险市场经营的营业税，提高商业保险进入农业保险市场的积极性，同时扩大农业保险的覆盖面；四是构建银行保险互动机制，考虑如何使农村信贷与农业保险相结合,为农业保险品种的创新搭建平台；五是由于农业保险气候等原因造成的巨灾风险远远大于普通保险，因此应通过设立巨灾保险基金、构建以气象指数、卫星植被生长指数等为主的指数保险，逐步形成对重大自然灾害的巨额赔付制度，建立农业巨灾风险转移分担机制[14]。

(四)发展普惠“三农”农村金融体系的支撑：相关基础设施及政策环境

发展普惠“三农”的农村金融体系，在加强金融基础设施建设的同时，要为农村普惠金融的发展创造良好的外部环境。在金融基础设施建设方面，一是采取多种方式完善农村信贷担保制度，如政策性信用担保、政府+担保公司合作担保、互助式信用担保等，缓解农民贷款难的问题，促进信贷资金在农村的投放力度；二是完善农村征信体系，全面、完整的征信可以使农村金融机构更好地了解借款人的信贷情况，准确判断借款人的偿债能力，因此，监管机构应该帮助农户、低收入群体建立信用档案，促进农村金融机构增加信贷的信心；三是建立小额支付系统，这不仅能满足农户多元化金融需求，而且也增加农村金融机构的收益。在创造良好的外部环境方面，一是应该允许新型农村金融机构实施存贷款利率可以自由浮动的利率市场化改革，从而提高新型农村金融机构吸收存款的能力；二是建立存款保险制度，增加农村资金互助社社员存款的信心；三是在技术支持上，农村金融机构应借助在广大农村地区比较普及的电话网、计算机宽带网，发展以惠农卡为主要载体，以转账电话、ATM机、POS机、电话银行、网上银行、手机银行为主要电子化渠道，努力解决农村金融“最后一公里”的问题[25]。

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