我国粮食储运安全管理与运行机制构建研究

郑 伟 彭苏勉

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；山东财经大学，山东 济南 250014)

一、引言

在我国粮食储运安全管理中，国家粮库组织、地方粮库组织、企业和民间粮库之间的协调是保证粮食储运安全的基础。但是，由于组织之间信息不对称、价格交易不公平、产品质量参差不齐等问题，给我国粮食安全流通和运输储备带来了巨大的损失。[注]郑伟、宋守信：《基于网格的粮食储运管理信息网络体系构建研究》，《山东社会科学》2013年第10期。不仅如此，由于缺乏系统的粮食储运安全管理运行机制，粮食流通、储备、运输业务常常会因此而出现较大的波动，从而导致局部粮食供应不及时和市场价格上涨的现象。

实现粮食储运安全是粮食储运管理的重要目的，它包括确定粮食储运目标，保证粮食能保质保量及时地到达消费者的手中，并在此过程中避免粮食安全事故的发生；在粮食储存过程中，构建粮食存储网络，对粮食仓库进行维护，对粮食储存环境进行控制，对储存的粮食进行质量检测；在粮食运输过程中，建立粮食运输网络，对粮食运输方式和路径进行优化，对粮食运输工具进行跟踪；在储运管理过程中，对管理的效果进行评价，并对评价结果进行反馈，不断创新和改进对粮食储运安全体系的管理。

粮食储运安全管理是一个环境复杂、动态变化的系统，它涉及到粮食供应链的许多参与方，同时在系统运行过程中又蕴含着大量的物流、资金流和信息流。[注]阳富强、吴超、覃妤月：《安全系统工程学的方法论研究》，《中国安全科学学报》2009年第8期。因此，保障粮食储运安全，解决粮食储运在流通、储备、运输等方面存在的系统问题，必须对相关的组织进行综合管控、组织协调，通过构建粮食储运安全管理运行机制，在确保粮食稳定供应的前提下，使粮食储运安全管理系统利益最大化。

二、我国粮食储运安全管理现状分析

改革开放以来，我国粮食储运安全体系不断完善。但是，由于设施简陋、方法原始、工艺落后，导致农产品产后损失严重，品质下降。[注]华晔迪、罗宇凡：《农业部：每年有500亿斤粮食因储藏不当损失》，新华网2012年7月3日。据农业部农产品加工局局长张天佐引述数据说，我国目前粮食产后损失率在8%至12%，每年因此损失的粮食超过500亿斤。目前，我国粮食物流成本占到粮食销售价格的20%-30%，高出发达国家物流成本1倍还多；北方地区生产的粮食运往南方主销区一般需要20天至30天左右，为发达国家所需时间的2倍以上。由于运输方式落后，每年在运输过程中造成了粮食的大量损失。与发达国家比较，我国粮食现代储运在规模、成本、机械化水平等方面还存在很大不足。这说明，我国粮食储运安全管理还存在许多问题，既有体制方面的问题，也有机制方面的问题。

(一)粮食储运政策和法规制定机构分散，缺乏协调性和系统性

我国制定关于粮食和粮食流通安全政策、法规的机构有四家：国家粮食和药品安全管理总局、交通部、铁道部和中国民用航空总局。四个机构相互独立，制定出台的粮食储运安全政策和法规也具有独立性。但是，出于各自业务的需要和局限，在现实中许多相关的政策和法规就表现出不协调、不一致，甚至抵牾的弊端，进而导致粮食储运安全在流通环节中多重管理、多重规范，增加了成本、降低了效率，粮食储运安全的目的也打了折扣。因此，迫切需要建立现代化的粮食储运安全体系，切实提高粮食储运效率，保障粮食安全供应。

(二)粮食储运安全涉及部门多，难以统一协调，流通费用居高不下

粮食储运的特点是量大、点多、面广，牵扯到的职能部门多，难以统一协调，难以有效整合资源，不能共同开发利用，造成资源浪费。尽管近年来我国粮食仓储、运输、装卸等基础设施条件不断改善，粮食储运的现代化手段得到了丰富，但粮食流通的成本高、效率低、损耗大等问题仍然突出：一是仓储设施不能适应散粮接卸的需要。现有粮仓大多是平房仓，适合粮食散装散卸的立筒仓、浅圆仓仓容不足。二是运输方式落后。目前我国大部分的粮食储运采用传统的包粮运输方式，粮食收购环节基本采用麻袋、塑料编织袋包装，在储存环节拆包散储，而中转运输环节又转为包装形态。整个流通环节需要经过多次灌包、拆包，包装资材耗费大、抛洒损失多。建立现代化的粮食运输体系，发展粮食“四散”运输，可以减少粮食运输过程中的损失，提高粮食流通效率。[注]肖顺武：《刍议完善我国粮食安全预警机制的三个核心问题》，《改革与战略》2010年第4期。

(三)粮食仓储业和运输业协同性差，缺乏装备设施投资意愿

在粮食运输过程中，承担运输的单位分属于不同的部门(如交通部门、铁路部门)，粮食的运输方式会因为选择公路、水路或铁路的不同而增加流通环节，从而增加成本和损耗；同时，国有粮食管理部门及其附属粮库，出于成本的考虑，在选择运输和仓储方式上也会最大限度地顾及自身的利益。因此，如果粮食储运返程有载或能使返程空载率降至最小，承担运输的部门积极性就高。但是，由于粮食专用运输车船设备的特殊性，运输往返实载率很低，返程空载率较高，导致粮食运输部门经济效益低下，粮食运输企业纷纷转行，间接地推高了粮食储运成本。

散装粮食运输车船具有较强的专业性，购置成本较高。受公路、铁路、水路等基础设施的限制和物流成本的约束，粮食运输企业对专业性较强的运输工具的购置、改装积极性比较低。在汽车运输中，由于散粮专用卡车也可以运输其他货物，因此这类问题并不十分突出；在船舶运输中，内河大容量的散装粮船，在返程中就不易寻求散料货源，导致运输效益低下；在铁路运输中，散粮专用车皮只能运粮，不能运输其它散装货物，从而导致铁路运粮业务长期亏损，粮食企业与运输企业的利益矛盾非常突出。

(四)我国粮食专业化物流园区基础设施不配套，企业少、专业化程度不高

在我国，专业化的粮食物流园区很少，已经建成的粮食专业化物流园区中，由于业务单一，缺乏规模效益，导致仓储、运输、装卸、加工等基础设施难以配套。从现代粮食物流园区建设的要求看，发展专业化的粮食物流园区，必须集粮食仓储、运输、货运代理、加工、交易、整理、配送、检验检测、市场信息等现代物流功能于一体，强调功能复合化、经营多元化，实现规模经济。

(五)粮食储运安全管理的风险因素

在粮食储运的过程中，潜藏着诸如储运设备技术低下、环境可靠性差、系统抵抗能力弱和难以避免的失误与人为错误等风险因素。这些风险因素是否会酿成事故，一方面取决于系统中各要素的可靠性，另一方面取决于组织中的管理和资源条件的限制。因此，粮食储运安全需要从系统的各个方面加以综合考虑，通过粮食储运安全管理治理机制，控制粮食储运过程中的潜在危险，将事故发生的概率降到最低。一般认为，粮食储运风险具有这样几个特点：一是多维性，即风险存在于粮食储运的各个环节，从粮食生产到粮食流通，再到消费的各个环节都存在风险；二是扩散性，即风险爆发后会向粮食储运系统外部的社会和经济环境扩散，表现为在时间和空间上的传递和变异；三是传导性，即风险产生后，通过关联机制对其他产业和领域产生影响。

三、粮食储运安全管理治理机制

建立基于政府管理和市场调节的粮食储运安全管理运行机制，是政府对市场间接干预和市场自然调节相结合的内在需要，它包括各级政府对市场风险的管控，也包括市场自然调节对粮食储运安全风险的制约。粮食是战略性商品，生产周期长，又具有刚性需求的特征，仅仅依靠自然调节来保持市场的供求平衡是非常困难的，必须建立国家统一的长效运行管理机制以保证我国粮食储运的安全供给。[注]杨卫路：《要加快建立粮食风险管理与风险机制》，《中国粮食经济》2001年第1期。粮食储运安全管理运行机制由粮食储运安全治理机制、粮食储运安全协调机制和粮食储运安全管控机制等构成。

粮食储运安全管理治理机制的有效运行，需要三个层面的共同作用，需要建立由国家上层机构统一协调的各部委及粮食管理机构，建立和完善粮食行业协会对粮食仓储与运输企业的管理，努力形成以政府调控、行业自律和企业治理的我国粮食储运安全治理机制，其框架如图1所示。

图1 粮食储运安全管理运行机制框架

(一)政府调控

根据我国粮食供需面临的形势，可以将政府在保障粮食安全方面的责任区分为危机管理责任和常规调控责任，两者的侧重点不同，其责任大小也有区别，对于粮食安全危机管理政府必须负全责，对于常规调控可以在市场调节的基础上因势利导，适时干预。

1.建立三个体系，协调粮食危机管理。政府粮食危机管理调控机制主要承担和应对严重自然灾害、战争、国际封锁等非常事件造成的粮食市场的过度波动，对由此引发的粮食供给进行应急管控。三个体系包括：①建立粮食价格预警体系。掌握价格变动信号是进行决策的前提，建立价格预警体系就是对粮食市场进行经常性的、长期性的跟踪监测与分析预测，及时界定和预报粮食安全风险程度，据此制定相关防范机制。②建立粮食储备体系。粮食储备是政府进行应急处置和宏观调控的物质基础和主要工具，健全粮食储备体系，调整、充实中央、省、市、县各级储备规模，优化储备粮品种结构和地区布局，提高动用储备调控市场的效率和提供财力保障。③建立和完善粮食供应应急保障体系。一个国家或地区粮食是否安全，主要取决于在发生突发事件等紧急情况时，政府能否保障粮食的有效供给，及时控制紧张局面，避免出现粮食市场的过度波动和引发社会危机，这是政府应急处置能力的集中体现。

2.稳定市场，优化粮食常规调控。粮食常规调控是指粮食应急供应之外的粮食总量需求与供应的基本平衡，以及保证粮食市场相对平稳和粮食储运安全而采取的相关调控和监管措施。优化粮食常规调控主要应落实到对粮食生产环节的扶持；优化粮食流通，提高我国粮食的协同采购、协同仓储和协同运输管理等；同时，合理引导粮食消费和粮食和谐供应关系的确立，主要包括市场培育、市场监管和外贸合作等三个方面。

(二)行业自律与协调

我国粮食储运安全管理机制的有效性，离不开粮食行业协会支持，粮食行业协会是政府管理部门与各类粮食储运及流通企业之间的桥梁和纽带，它发挥着行业自律与协调的作用。

1.建立健全粮食(储运及安全管理)行业协会，有利于增强粮食储运企业之间的自我行为约束、克服短期行为、规范竞争手段等自律意识。粮食储运企业在行业协会的协调管理下，各部门和企业按照协会章程的规定从事粮食储运和市场流通经营，使企业的经营目标、方式、利益与国家方针、政策、利益达到充分的一致，更好地发挥政府部门和协会组织的积极性。

2.发挥国家粮食流通管理主渠道作用。通过粮食储运行业协会，各类粮食储运部门和企业可以在行业协会组织下通力合作，既承担责任、义务，又有相应的利益分配，形成以国家粮食管理部门为主协调社会各类粮食储运企业进行统一协调的市场调控体系。

3.粮食行业协会是政府管理部门与各类粮食储运及流通企业之间的桥梁和纽带。目前的粮油购销政策、法令为国家统一制定，由地方各级政府的相关管理部门贯彻执行，因此每个粮食储运企业都要面对多个管理部门。建立行业协会之后，对企业的多头管理就变为由行业协会协调管理和监督执行，行业协会就成为承上启下、上传下达的有效组织形式，发挥中枢、桥梁和纽带作用。同时，通过建立粮食行业协会，可以把分散在各部门的资源集中整合，实现优势互补，通过内部协调、消除内耗，提高整体效能，在保证完成国家计划的前提下，统一制定粮油购销和出口计划，统一购销报价，统一分配收购数量限额，统一对外签订合同，统一安排车船运输计划。从而避免行业内的恶性竞争和多头重复对外，统一协调资源配置，使资源优势和部门优势得到充分发挥。

4.建立粮食行业协会有利于企业间开展公平竞争并使企业利益得到保护。建立行业协会，可以为企业创造一个相对公平的竞争环境，在国家方针政策指导下，在协会章程约束下，各粮食企业在粮油经营中可以处于同一起跑线上，在银行货款、粮油运输、出境等方面享有相同待遇，通过公平竞争和互相促进共同提高。

(三)企业治理

基层国有粮食购销企业自建国以来，按照原来地方行政编制和实际需要，形成了一整套的系统网络，遍及乡村，直接成为执行国家政策、服务三农的重要组成部分。正是他们的存在，才能够使国家众多的惠农政策能够执行到农村，使得种粮农民直接受益。对基层国有粮食购销企业的治理，要围绕三个诉求。

1.监督管控国家粮食收购和仓储企业。无论是过去的计划体制，还是现在的市场经济，无论是国家的保护价政策，还是现在的最低收购价粮食政策，基层国有粮食购销企业一直以来积极发挥着粮食购销的主渠道作用。现在的最低收购价粮食政策，中储粮无疑是最大的执行主体，但是98%以上的委托收储站点还是基层国有粮食购销企业。所以，监督和管控粮食收购和仓储企业，促使国家粮食政策的认真执行落实，维护售粮农民的利益是基层国有粮食购销企业首要的治理诉求。

2.加强和完善粮食储备企业的运营和管理。基层国有粮食购销企业具备完好的仓储、器材设施和丰富的管理经验，是我国粮食储运安全运行的重要支撑。值得注意的是，作为储粮系统，仅靠直属库的条件，直接从农民手中购粮轮换难以完成粮食的储运供给安全，所以要与民营企业进行联合，实行统一经营和管理。因为，民营企业因短期利益和仓容紧张存粮有限，大量基层国有粮食购销企业手中的自营粮，可以成为储备粮轮换采购粮源的最佳选择。

3.调节市场供求完善粮食持续供应。在粮食的市场供应中，占有主导地位的是基层国有粮食购销企业，他们根据市场的需求变化和自身的生存发展，寻求持续的粮食市场供应。由于对储备粮品质有具体的质量要求，所以粮食储备一般都有储存期限。对此，基层国有粮食购销企业在充分考虑到经营成本和资金周转的同时，应当利用好主导地位和资金装备实力，完善粮食的持续供应，提高进入市场粮食的新鲜度，保证人们对粮食消费品质的需求。

四、粮食储运安全组织协调机制

在我国粮食储运安全管理中，需要国家粮库组织、地方粮库组织、企业和民间仓库之间的协调，这是粮食储运安全管理的基础。因为，组织之间信息不对称会带来安全运行的一系列问题，给粮食储运安全增加不确定预期。例如，一方面农户家的粮食由于没有良好的储存设备而变质，另一方面政府却又急需增加粮食储备，政府与农民之间存在着信息断层问题。解决此类问题需要组织之间进行组织协调和信息沟通，以形成良好的存储机制，使整个系统利益之和达到最大。

首先，国家政府需要制定良好的国家粮食收购政策，保证粮食收购工作顺利有效地进行。它包括粮食储藏安全管理制度、粮食运输安全管理制度，明确中央和地方政府的权利与责任，消除责任的模糊地带。进行政策性的粮食跨省移库，以缓解粮食主产区的收储压力，充实销区库存，改善库存地区结构，稳定市场预期、满足市场需求、保持价格稳定。政府要力保整个国家粮食价格的稳定与粮食的供求平衡，合理运用粮食储备、运输安全管理等手段，通过中央储备粮的抛售和增储来稳定粮食市场。充实地方粮食储备，进一步增强地方政府调控粮食市场的能力。根据市场需求、价格走势以及宏观调控需要等情况，合理安排最低收购价和临时存储粮等政策性粮食的销售工作，保证市场供应，稳定市场价格。

其次，各地区粮食部门指导协调并督促各类企业的粮食收购工作，定期召开主要粮食品种收购形势座谈会指导各地做好粮食收购工作。例如，各地定期举办粮食产销衔接交易会、粮食贸易洽谈会、粮食精品展销会，促进粮食购销合同的签订。地方政府也要维持好粮食流通秩序，保证运输过程中的安全性，维持粮食价格稳定。要对各类粮食经营主体进行宣传教育，营造公平竞争的环境，防止行业内恶性竞争，积极健全完善粮食市场信息网络，发展地级市粮食交易市场。地方政府要在中央政府的支持下，与中央政府协调一致，建立个人粮食保护制度，以市场需求为导向，调整农民的粮食产品结构。在国家和地方政府的统筹调控下，企业和民间要保持信息的通畅，保证及时有效的对粮食仓储进行调配，保证整个系统中粮食储运的安全性。

五、粮食储运安全管控机制

管理和控制粮食储运风险，是保障粮食安全的内在要求。粮食储运风险来自于外部环境和组织自身，包括所有影响和破坏粮食储运，以及达不到管理目标的各种不确定性因素或意外事件。

事故发生有其自身的规律和特点，只有掌握事故发生的规律，才能有效地控制风险，才能保证生产系统处于安全状态。风险控制就是事故致因理论中“如何预防事故发生”的有效方法。在能量意外释放理论中，前美国运输部安全局局长哈登(Haddon)认为，预防能量转移于人体的安全措施可用屏蔽防护系统。约束限制能量，防止人体和能量接触的措施就是屏蔽，这是一种广义的屏蔽。他还指出，屏蔽设置得越早，效果越好。因此，有效及时的进行风险控制是保障粮食储运安全系统持续高效运行的关键。

风险控制是指在风险辨识和风险评估的基础上，针对粮食储运安全管理中所存在的风险因素，积极采取控制措施，以消除风险因素或减少风险因素的危险性。风险控制有两层含义，一是控制导致风险的因素，降低风险发生的可能性，降低事故的发生概率；二是降低风险的损害程度，在事故发生后，将损失减少到最低程度，从而达到降低风险单位预期财产损失的目的。粮食储运风险防范机制需要建立基于政府管理和市场调节的风险控制机制，它可以同时调节量多价低和量多价高的风险，对粮食市场价格和供需都具有良好的调节作用。风险控制机制还可以根据历史数据将风险划分为若干等级，对各种因素进行量化，建立综合数据指标，进行综合分析、识别和管控。

粮食储运安全的风险防范机制包含风险管理和市场机制两个方面：国家及各个组织制定的直接干预市场风险管理的主要内容是各级政府共同建立的风险基金、粮食收购保护价制度、粮食储备安全管理制度、为实现粮食总量平衡而采取的进出口措施等。从这几个手段的效能来看，风险基金和国家粮食储备制度具有快速见效的应急特点，粮食收购保护价制度具有见效稍慢的季节性特点。市场机制内容包括规范的粮食期货交易市场，比较完善的市场信息系统、市场价格机制、非财政支持的保险体系、国际自由贸易机制。从市场机制看，在国际自由贸易中，由于我国粮食市场信息系统不健全，对主要粮食品种的风险防范工作还存在不少安全隐患。总的来讲，我国粮食储运安全管理运行机制中的风险管控力度有待提高。从市场机制应发挥作用的角度看，一方面我们需要充分利用市场机制来进行宏观调控，另一方面也要划清权责界限，使义务与权力匹配。明确国家与各级政府对粮食储运安全风险管理的范围和界限，界限以外的部分由市场机制自行防范。市场机制与政府管控是一个问题的两面，都有各自的功能和作用，需要两者进行相互协调、相互补充，两者的有效结合则是我国粮食储运安全管理运行机制不可或缺的补充。

六、结论

建立基于政府管理和市场调节的粮食储运安全管理运行机制，是政府对市场间接干预和市场自然调节相结合的需要，它包括各级政府对市场风险的管理，也包括市场自然调节机制对粮食储运安全风险的制约。这个安全管理运行机制由粮食储运安全治理机制、粮食储运安全协调机制和粮食储运安全管控机制等构成。

本文对粮食储运安全管理运行机制进行了深入分析与研究，从国家调控、行业自律和企业治理等三个层面论述了我国粮食储运安全管理机制构建的必要性和重要性。粮食储运安全管理运行机制的构建需要三个层面的共同作用，通过国家上层统一协调的管理机构，完善的行业协会，以及粮食仓储与运输企业，努力形成以政府调控、行业自律和企业治理的我国粮食储运安全运行机制。同时，本文针对我国粮食储运安全管理存在的弊端，从有效治理的角度提供了相关的解决方法和途径，也为粮食储运安全管理与运行机制的后续研究提供了一些有益参考。