发展中国家的次中央政府税收文献综述*

理查德·伯德

（张文春 杜琳琳 摘译）

一、导言

本文回顾了所得分配方面的文献，探讨对于发展中国家的次中央政府（区域政府和地方政府）来说理论上最好的税收是什么。但是，在实践中，对于一个具体的国家，哪一级政府应该对什么征税在很大程度上取决于政府间财政的结构。比如说，一个重要的问题（逻辑上优先）就是支出责任分配——哪一级政府应该做什么？如果地方政府合适的支出责任仅仅只是提供一些很小的公共服务或者“送达”中央已经决定的公共支出，所得分配问题就变得相对简单。但是，如果地方政府需要提供重要的（成本高昂的）公共服务，或者在决定怎样做以及在多大程度上能够这样做的方面有自由裁量权，在确定合适的所得分配方面比在本文中讨论的要复杂的多。

在许多国家，支出责任被转移给了地方政府，远远超过了他们利用所控制的资源进行融资的能力。因此这样的政府必须依赖转移支付（包括所得共享安排）来缩小财政差距（纵向不均衡）。另外，当任何重要的征税能力被转移给地方政府，同级的不同政府单位之间的需求和能力之间的差异不可避免的被拉大，因此产生了潜在的公平的问题（横向不均衡）。这种不均衡的存在意味着我们在设计税收体系的时候一定要同时设计合适的政府间转移支付体系，但在本文中我们将不再进一步对此问题进行讨论。

即使在本文所讨论的有限范围内，具体的定义某个具体的国家理想的地方政府税收也是很困难的。为此，我们不仅要考虑到财政效率（资源配置），公平（所得分配）和稳定这三大目标，还要考虑到政策目标中对经济增长的强调程度，以及区域均衡，民族团结和政治稳定。现存的财政体制通常是长时间的政策改革积累的结果，内涵于这种体制中的惯性不可小觑。为了理解任何国家政府间的财政困惑（更不用说解决了），都不仅仅需要分析层面的知识，还需要对体制方面知识的熟识。

然而，当前的形势是大多数发展中国家的财政体制受制于来自于国内和国外的不断增长的挑战，因此适宜的地方政府税收是很重要的。贸易和国际资本流动的不断扩大的重要性提高了重要税基对财政差异的敏感度，包括地方政府层面的，目前的金融危机也正说明了这一点。再过更久一些时间，气候上和地理上的改变给许多国家带来了新的挑战，要求他们具有更多的财政上的首创精神。然而，新兴国家的地方化政府很少考虑到来自这方面的挑战。但显而易见的是，全球化已经和国内政治经济方面的改变相互作用，使区域压力产生或者加重，同时这些压力会与政府间的财政安排产生相互影响。

对于由地方政府提供重要公共服务的国家（比如大多数新兴市场国家），上面提到的问题非常重要。对于大的国家来说，怎样取得所得以及在不同级次的地方政府之间分配所得尤其重要。

本文中我们讨论了关于哪种税收应该被分配给地方政府的理论。第二部分描述了标准的财政分权理论文献中所说的作用相对有限的税收；第三部分在扩展的理论框架下（二代财政分权模型）重新讨论了这一问题；第四部分是对于税收分权有关的其他问题的简要讨论；第五部分描述了一个合适的地方税收体系；第六部分较为详细的讨论了理论上适宜新兴国家的地方政府征收的主要税种；第七部分是总结。

二、税收分权：标准模型

“谁来征税？在哪里征？对什么征？”Richard Musgrave（1983）曾经这样来概括多级次政府的税收分权问题。至于答案，大多数经济学家似乎已经明晓，至少是在理论上。

（一）税收分权的规则

正如Oates（1996）总结的那样，标准的财政分权理论认为本质上分配给地方政府的税收应该满足三个标准：

（1）较低级次的政府应该尽量依赖受益型税收，比如像家庭或者可转移生产要素等经济单位；（2）对于出于所得再分配目的而对可移动的经济单位征收的非受益型的税收，只有较高级次的地方政府有权征收；（3）如果较低级次的地方政府征收了非受益性税种，那么也只应对地域之间相对不易移动的税基征收。表1总结了不同级次的地方政府的税收分权①这张表（改编自Bird和Smart（2010））综合了之前对McLure（1983a），Shah（1994），Martinez-Vazquez，Rider and Wallace（2008）和 Bird（2009）的文献的总结。更详细的类似表格可以参见Shah（1994）。使用费也是次中央政府合适的所得来源（Bird，2001b）但本文将不对这方面进行讨论。。

表1 联邦政府的税收划分：标准方法

自 Musgrave（1959）和 Oates（1972）起的理论财政学文献创建了这样一个体系：次中央政府（区域和地方），即使对支出有足够的控制权，征收的税也相当的少。这一结果产生的根本原因是由于文献中一般把次中央政府看成是分权服务的提供者，严格的按照中央政府要求提供公共服务。并且，在没有税收差异的情况下，个人和企业能够制定合理的消费和投资的决策。因此，对诸如消费、交易、劳动力和资本之类可移动的税基征收的地方政府税收一般都会造成经济扭曲并减少社会总福利。正如表1中所显示的那样，除了使用费之外，地方政府最多只可以对土地和不动产征税。有趣的是，这正是除美国之外大多数说英语国家地方财政体制的真实写照（Bird和Slack，2004）。除此之外，文献中提到区域性政府可能被允许征收零售销售税（最后一阶段）和一些消费税以及一些附加费——在中央个人所得税和工薪税的基础上。

总体来看，结论是明晰的：多层级政府下税收划分的标准模型中不能将生产性的税收划分给次中央政府，地方政府只能被赋予不动产税的税权，区域政府可能会被赋予消费税、工薪税、个人所得税、一般支出税（较有争议）的税权。

甚至在一些国家，次中央政府连这一小部分税权都没有，原因如下：

1.不允许次中央政府征收个人所得税是因为一些学者认为所得税税权应该完全由中央政府享有，以达到特定的稳定和所得分配的目的。在大多数发展中国家即使中央政府也很难从个人所得税中保证足够的税收收入（Bird和Zolt，2005），所以即使区域有对个人所得税征收附加费的权利，个人所得税的税基也太小了以至于很难征收附加费。

2.由于在许多国家工薪税都被用于为社会保障融资，它极少被视为是任何一级政府的一般融资途径。

3.传统方法中，唯一可以接受的区域消费支出税就是直接对最终消费者（居民消费者）征收的单一阶段消费税和部分消费税（Martinez-Vazquez，Rider和 Wallace，2008）。

4.最后，许多国家在对自然资源征税方面施加了很多限制——部分可能是处于辖区间财政公平的考虑（自然资源的分布地域差别很大），部分可能是由于权利冲突，稳定也是一部分原因。

（二）什么是地方政府税收？

理论上，地方政府税收应该满足以下五个条件：

（1）地方政府可以决定是否征税；（2）地方政府可以准确地决定税基；（3）地方政府可以决定税率；（4）地方政府对这种税进行管理（评估、征收、强制执行）；（5）地方政府可以保留征收上来的所有所得。

但是在现实世界中，许多种税收只是具有上述的一部分特征，这就导致某些特定税收的归属不能确定。①OECD（1999）对这一问题进行了首创性的讨论，并举出了详尽的证据表明即使在发达国家依据这些多种多样的维度对这么多种税收进行分类也是很困难的，Rabesona（2009）最近进行了更新的讨论。比如，在阿根廷，许多种中央税的收益的一部分都归属于省，可是这些税收的税率和税基都是由中央政府决定的，并且由中央政府负责评估和征收。大多数所谓的税收分享只是变相的确定政府间转移支付的数额，与地方政府税收的概念完全不同。

而在其他国家，从大多数角度看上去像是中央税与转移支付制度的组合的体制可能本质上是次中央政府税收。例如，加拿大广阔的税收分权体系就是这样运作的。大多数省的省级个人所得税都是由联邦政府征收的。在一些省份，省级企业所得税和销售税也都是由联邦政府征收的。然而，还存在一个重要的限制，那就是这些省级税收的税基（基于管理效率确定的）必须本质上与相应的联邦税收的税基一致，在这一限制条件下所有这些税收显然都是省级税。省决定是否征收这种税，在一定限度内确定税率，当然也会得到所有的所得。甚至如果他们愿意的话，他们可以选择自行征收这些税收（魁北克就是这样做的）。实际上，大多数加拿大的省份都与中央政府有这样的潜在协议：中央政府作为税收代理人，并且根本没有政府间转移支付（除了在最狭义的会计层面上）。因此，尽管2006年IMF（2008）显示，加拿大和中国地方政府税收占总税收的比重基本相同，分别是52.9%和51.8%，但显然加拿大的地方政府实际上有更大的税收权利。

从这段讨论中，我们要把握住一点，关于次中央政府征税权的归属最重要的一点就是谁在政治上有责任设定税率。潜在的责任性标准取决于地方和区域政府有自主权决定融得多少所得以及为此举向所有居民负责，从这一点来说，关于责任性最简单的确定标准就是税率的决定权。

三、第二代分权理论

为了弥补标准财政分权模型的不足，过去的十年间，第二代财政分权理论开始兴起（Oates，2008；Weingast，2006）。 正 如 Ambrosiano和 Bordignon（2006）所提到的，虽然第二代财政分权理论也没有总结出一个清晰的不同级次政府间的税收分权模型，但是，一个关键的相关的观点诞生了：提高次中央即地方和区域性政府的税收自主权。

（一）主要问题

实际上，如果区域政府能够掌握他们自己的所得的话，他们会更有可能更有效的控制和分配他们的支出。关键的准则就是：税收的分配应附属于支出责任（Warren 2006，49）。因此在任何国家，分配税收的合适的方法取决于支出责任是怎样分配的。如果区域政府或者地方政府只是对清扫街道或者捡垃圾之类的事情负责，那么使用费和某种形式的低税率的地方一般税比如对不动产征收的一般税率可能就足够了。在这些情况下，传统财政分权模型中的中央集权的税收模型似乎是正确的。另一方面，如果区域政府对诸如医疗或者教育之类的花费很多的公共服务负有责任（在一些国家就是这样），这一传统方法不会产生持续的效果。如果区域承担了大的支出责任，那么他们需要政治上明确的大的所得来源。②需要注意到，这一观点并没有妨碍全国政府在指导这些地区出于全国利益的政策（例如教育）方面以及为融资方面的重要角色，例如，可以通过最小标准或全国标准——即使这些服务完全是由区域政府和地区政府送达的。

另外，不考虑地方税收的范畴，第二代财政分权的文献告诉我们最重要的就是地方政府能够控制边际有效税率，最好是以控制名义税率决定权的形式（政治上的可视性）。出于透明度的考虑，达到这一目的最好的方法就是让他们自行设定税率。如果我们希望任何级次的政府都能够有责任的执政，代表人民的利益，那么他们需要有一个硬预算约束，也就是说，在任何预算时期，由于政府要对自己的行为负责，他们能够通过增减所得额来增减支出额。

（二）实践中的税收划分

表2阐述了一些新兴国家和一些发达的联邦国家（作为对比）税收划分的类型。平均水平上，新兴国家的中央政府比发达的联邦国家承担了更多的征税的责任（比例分别为71.6%和69.8%）。与发达的联邦国家相比（60.4%），大的新兴国家的中央政府也得到了更大份额的所得税（62.6%），以及更大的消费支出税的份额——72.8%（发达联邦国家是59.4%）。确实，可能我们从表2中得到的最重要的结论仅仅就是不同级次政府税基分配状况在不同的国家有很大的差别，从这些数字中得到的最重要的结论可能就是国家在地方税收的选择方面有很大的空间。

表2 中央政府和地方政府税收比重

在大多数新兴国家（除了有显著的联邦体制的巴西和印度），分配给较低级次政府的税收通常都由较高级次的政府决定，这种税收最终包括以下三种类型：

（1）极小的税收或者使用费——狗和广告牌的小额消费品税等；（2）对中央政府来说管理成本很高的税收，尤其是那些政治上不易处理的税收——比如财产税；（3）可能会产生避税行为的税收，比如说技术上很不好处理的地方商业税。

这三种税收相当准确地描绘了发展中国家的次中央政府税收。（Habitat，1996）

总的来说，第二代财政分权理论总结了两点虽然众所周知但是非常重要的税收分权的原则：由于税收分权问题的重要性很大程度上取决于支出责任的划分，因此不同国家融资方式各异。如果次中央政府并不承担很大的责任，那么他们也不需要很多的税收权利，此时标准模型中的财产税和使用费足矣。

地方政府应该有能力（且有责任）在边际上决定他们的自有财源收入，并且决定的方式应该在政治上和经济上都有意义。从提高效率，有效性，责任性和持续性的角度来看，对于大多数国家最重要的就是地方政府至少对税率有一定程度的控制权。

四、与税收分权相关的其他问题

由于理论上多级次的政府结构下（不管是不是联邦政府）最适的所得分配规则莫衷一是，并且实践中也没有一个明晰的结论，因此许多国家存在与分权财政体制类似的变迁也是意料之中的。在这一部分我们将会讨论分配给次中央政府更多的税收权利可能会出现的一些问题。

1.能力。众所周知，中央政府能比次中央政府更加有效征收大部分税种，这不仅仅是因为规模经济效应，也由于中央政府的辖区范围更加广阔以至于它内在的识别、评估和征收流动性税基（比如说所得税和销售税）的能力比小的次中央政府更强。另外，大多数国家的中央政府（甚至所有的中央政府）显然比较小的次中央政府有更强的管理能力。

2.公平。不同辖区之间次中央政府能够获得的税基差别很大，这就会导致我们通常所说的横向不公平，即相同级次的区域之间借以为公共服务融资的所得资源存在很大的差别。尽管通过调整所得分配规则以使拥有最富有税基的次中央单位实现公平可以消除不同级次政府之间的纵向不公平，但是任何税收权利的下放都不可避免的恶化相同级次单位间的横向不公平。通过税收分权，那些有更多税基的政府的境况显然会比税基较少的政府变得更好。因此，在那些区域间不平等成为政策问题的国家，分权的税种越多，越需要对较贫穷的区域进行平衡性的转移支付，否则区域不平等就会恶化。

3.所得。许多国家很不情愿将税收权利下放给次中央政府的一个原因就是中央政府担忧他们自己的收入地位，这一点是可以理解的。但是，Bahl和Bird（2008）认为，如果财政分权成功的实施，有可能会增加而非减少总财政收入。

4.稳定。中央政府也不情愿赋予次中央政府太多的决定权，其原因之一就是中央政府害怕失去对宏观经济的控制。关于分权，坏与好的一个重要区别就是好的分权体制下，次中央政府依赖自有资源为他们的大部分公共支出融资，从而公共服务的政治上可见的税收价格升高，次中央政府公共支出向上的压力减小，而这一压力通常是许多与分权有关的宏观经济问题的根源。

5.发展。中央政府不情愿将重要的税收权利分配给次中央政府的另一个原因是出于对经济发展的担忧。财政分权可能会将资源从资本支出率很高的中央政府转移到服务和消费支出水平很高的区域和地方政府。如果总体来看导致了基础设施支出水平的下降，那么全国经济增长就会受到损害。财政分权也有可能导致公共资本投资组成的改变，因为中央政府对资本投资的优先权不可能与次中央政府相同。我们仍然对税收和经济增长的关系了解的太少了，以至于还不能得出任何关于不同形式和不同程度的税收分权会对经济增长产生何种影响的决定性结论。

6.责任。如果财政分权能够恰当的运行，那么次中央政府一定拥有征收足够和显著税收的自主权以及正确行事的激励，还有这样做的能力。在发达国家，将重要的税种划分给次中央政府是很常见的（OECD，1999）。平均来看，发展中国家次中央政府的税收份额只是工业化国家的一半（10%：20%），这一数字在过去的三十年间变动很小（Bahl和Wallace，2005）。在发展中国家，大多数次中央政府支出都是通过中央转移支付融资的，向下划分的税种的征收成本很高并且很难管理。许多发展中国家的次中央政府缺少好的自有资源税收，次中央税种很少。

五、次中央政府征哪种税？

关于将收入分配给次中央政府这一问题，我们可以把前面的讨论总结为以下四点基本原则：

（1）理想状态下，自有资源收入至少能够保证起码最富有的次中央政府能够从自有资源中为其公共服务（主要惠及当地居民）筹集到足够的所得；（2）次中央政府税收应该尽可能的只对当地居民产生税收负担，最好是能够与他们享受到的公共服务相关；（3）每一级次的政府都应该明确的在边际上承担为它们在政治上应当负担支出任务融资的责任；（4）次中央税收不能过分的扭曲资源配置。

在一个满足以上原则的次中央税收结构中，公共经济学的文献有以下几点建议：一是税基应该是相对不可移动的，这样就可以使得次中央政权能够在不失去税基的情况下改变税率。二是税收所得应该足以满足地方需求，并且随着时间的推移是稳定的、可预见的。同时，税收所得应该是充足的以保证财政的可持续性，即税收至少能够与支出保持相同的增长速度。三是次中央政府不应该向非辖区内居民过多的输出自己征收的税的税收负担。四是税基和税率应该是可见的，以保证责任性。五是在纳税人看来税收应该是公平合理的。税收应该能够很容易被有效的管理，对税收进行有效管理的成本应该是征收上来的所得的一个合理的比例。

（一）政策选择矩阵

表3明晰地阐述了次中央税收的政策选择矩阵。对于不同的国家，不同的次中央政府类型（地方与区域，城市与乡村，大的与小的，富有的与贫穷的），表中的空格有不同的答案。类似的，与政策相关的不同的利益集团（地方市长，区域管理者，中央财政大臣，市民，诸如大小商业、银行、出口者、进口者之类的多种多样的私人部门的组成部分）对那些准则也有着不同的看法。

表3 次中央税收的政策矩阵

（二）问题的核心

确定一个合适的次中央税收体系是一个重要的问题，因为它不可避免的与类似复杂的政治、社会、管理和经济问题相关，这些问题不仅仅要解决分权问题，也要解决取得公共收入的问题。除非地方政府能够在一定程度上显著改变他们的收入结构和收入水平，否则地方自主权和地方责任性都是妄谈。特别的，如果要使一种税收能够对地方的需求和决定做出足够的回应并且使地方的领导对居民更有责任，一定程度的税率灵活性是必须的。但是，在任何发展中国家，地方政府被赋予的真实税率的决定权太有限了。

六、对潜在次中央政府税收的评估

目前大多数拥有重要的次中央政府的新兴国家的税权分配都在一些方面不符合文章之前提到的标准。

如果次中央政府要成为有效率的支出者，它们就原则上必须对上一级的政府完全负责，或者，如果目标是提升财政自主性追求真正的权利下放，它们必须对所服务的当地的居民完全负责。并且，为了次中央政府真正拥有自主性，他们应该拥有筹集它们自己收入的权利和责任，至少是在对于他们来说尚且合适的程度上。

但是实践中，经常会有收入和支出之间显著的纵向不平衡，这对于自主性、效率和责任都产生持久的影响。另外，在许多新兴国家的另一个挑战就是发展中的次中央税收体系有显著的成本——管理成本、遵从成本、税收导致的无效的资源配置的成本。①一些国家出现了一个特别的问题，由于自然资源的不平等分布，当地方政府对这种资源课税时，就会导致地方税和收益间的隔绝。理想的解决方式当然是阻止它们这样做（Mieszkowski，1983），但如果这是不可能的，需要对政府间融资的其他方面进行更加谨慎的设计，尤其是转移支付体系，以尽可能抵销由此导致的扭曲。

1.财产税。几十年来，全世界的地方政府都被告知对于他们来说唯一合适的一半税源就是不动产税。许多国家都强烈抵制财产税的原因是显而易见的——因为它是一种可视的税收。财产税在任何情形下都可能不会被在很大程度上依赖于精英阶层支持的政府的大力推广。①在一些国家另一个因素就是通货膨胀的影响。由于财产税的税基并不自动的随时间增长，为了保证真实财政所得，需要不断的提高税率。财产税的一个优点是使人民直接面对政府的成本，这样能够提高政治责任性。但从政府的角度出发，缺点是需要不断提高名义税率，这不可能受到纳税人的欢迎。由于财产税通常为诸如道路，垃圾清理等地方公共服务融资，这些公共服务的数量和质量（甚至于存在性）都理所当然的与财产税相关。此外，财产税税收管理还引发了其他的问题。再者，财产税的税收成本很高，并且很难有效地进行管理，同时纳税人对财产税的抵抗可能会使税收负担以指数的形式增长。如果税收完全由当地居民负担的话，财产税在理论上是一种很好的税收。由于税收输出的存在，不断增长的财产税会减少地方政府对当地居民的问责。更加值得注意的是，地方财产税极少能为地方公共服务筹集足够的所得。

尽管如此，财产税是一种有用并且重要的地方政府收入来源，而设立成功的财产税制并没有捷径，一个统一的低财产税率对于新兴国家地方政府融资是很重要的，不管是乡村还是城市。

2.消费税。从管理和效率的角度出发，McLure（1997）提议消费税可能是一种潜在有效的区域所得来源。他强调说这种税很容易被区域政府管理，并且允许区域性的差异化税率。另外，从效率的角度来看，区域性的消费税应该有较小的扭曲效应。对一些商品征收消费税有一些赞同的观点。例如，对酒精和烟草征收消费税以使区域政府对健康支出负责，对机动车和燃料征收消费税以使它们对道路负责。

在理论上和实践中，对于区域（和地方）消费税来说，完美兼具了经济性和管理简便性的实践就是与机动车辆有关的税收（Bahl和Linn，1992）。

3.个人所得税。与财产税一样，次中央个人所得税是可视的，因此会激发出较大的政治责任。而在大多数发展中国家，次中央所得税从未存在过，而且似乎从未被仔细考虑过。和其他主要税种一样，次中央政府极少被赋予个人所得税的一个原因就是中央政府想独占这笔收入。发展中国家没有次中央政府所得税的另一个原因就是实际上即使中央政府似乎也很难从所得税上筹集到许多收入（Bird和Zolt，2005）。

4.工薪税。紧密相关的问题也困扰着区域工薪税。在一些国家（例如墨西哥和澳大利亚），州工薪税是次中央政府融资的重要来源。这种税有若干优点：它们很容易管理（至少在向大企业征收的时候），即使税率很低也可以带来很多所得。但是，工薪税也具有扭曲性，尤其是在劳动力总是相对资本过剩的新兴国家（Bird，1982）。并且，在许多国家，工薪税的税基已经在很大程度上被用于（中央）社会保障体系的融资了。

5.一般支出税。在许多国家，兼具经济效率和管理效率的区域收入来源，尤其税基广泛并且有合理的弹性的所得来源，即是一般销售税。大多数国家的一般销售税都是增值税。零售销售税曾经被认为是一种区域税（Musgrave，1983），增值税的一些优点（Keen和Lockwood，1983）却成为次中央政府融资的难题。大多数税收学者一直以来都认为唯一好的增值税就是中央增值税。次中央增值税要么被认为不可行要么被人为不可接受，原因如下：高管理成本和遵从成本，可能的宏观经济失控，中央政府不愿分享增值税，跨境交易和州之间的交易带来的问题。巴西早期的次中央增值税方面的经验都支持这些反面的评价。

现在唯一运行良好的基于目的的次中央增值税的实践在加拿大（Bird，Mintz和Wilson，2006）。加拿大的经验表明，如果税收管理制度完善，在次中央政府层面征收基于目的的增值税是可行的。

6.营业税。次中央税收的另一个重要的来源就是营业税。企业所得税、资本税、非居民财产税、还有古老的货物入市税、专利税和多种多样的行业和商业税收——这都是区域和地方营业税的具体形式，它们已经在许多发展中国家存在了。

次中央营业税会带来次中央所得并且比财产税更有弹性。发达国家和发展中国家的经验都表明某些形式的营业税是次中央政府层面上最富有弹性的收入来源形式。的确，考虑到居民财产税不受欢迎程度、中央转移支付不一定可靠，现实中营业税通常是次中央政府，尤其是快速扩张的城市地区的次中央政府，扩大财政收入的最主要的方式。

表4展示了地方营业税的政策矩阵。全世界有若干种次中央营业税的显著形式（Bird，2003）。这些方法中的许多都可能会为地方政府带来所得，它们中的一些可能会强劲到追平不断增长的支出需要。

七、结论

许多国家政府间财政安排都被看成是一个系统。要分权运行的顺利，这个系统的每一部分都需要完美的融合。如果不首先为不同层级的政府设立清晰且符合逻辑的支出安排，一国不可能建立好的次中央税收体系。在确定一个有效的次中央税收体系的时候，需要考虑很多问题。但是，从这篇文献综述中我们可以得到一个理论上和实践上都强烈赞同的清晰的结论，即为了使财政分权能产生净收益，次中央政府需要显著真实的税收权力，表现为对需要其完全负责任的居民征税。

表4 评估次中央营业税

大多数发展中国家都面临着次中央财政挑战，不仅仅在次中央融资方面。如果次中央政府在为与人力资本相关的公共服务（如健康和教育）融资方面扮演着重要的角色，那么对它们财政能力的需求可能特别大。决定次中央管理质量的一个重要因素就是地方和区域政府能否在很大程度上有途径获得他们控制的税源。若要使分权体制运行良好，中央政府必须通过一个合理设计的综合的政府间财政和金融体制支持并引导次中央财政自主性。

在许多发展中国家，主要的忧虑在于不断增长的区域不平等。未来，由于气候变化以及与之相关的管理和税收政策方面的调整，这一忧虑可能会愈发严重。