安徽城乡实现公共文化服务均等化的路径探析

汪 媛，王星明

（安徽农业大学 人文社会科学学院，安徽 合肥230036）

一、城乡公共文化服务均等化的内涵

公共文化服务是政府公共服务项目的组成，是指为满足国民基本公共文化需求，由政府及文化主管部门为国民提供公共文化产品或服务的全部制度的总称。［1］公共文化服务因为向社会提供不计经济利益的公共文化产品或服务，因此是非排他性、非竞争性的社会文化服务，其服务对象是广大群众，产品或服务的内容主要涉及社会的发展和群众素养的提升，是一项意义重大的基础性投资。

城乡公共文化服务均等化是指遵照公平原则，以城乡文化的平均水平作为前提，以尊重文化选择的自由权利为基础，对城乡所有公民的公共文化需求提供均等的文化产品和服务。这种均等化存在两方面的内涵：第一，均等化不代表简单的资源等额分配和绝对的平均主义，它是强调城乡公民在享受公共文化产品时具有均等的机会，以此为前提设立有效的制度，提升政府的公共文化服务水平，改善城乡居民对公共文化产品的享受权利；第二，均等化并不会抹杀个人的需求偏好，强迫公民接受内容和数量相同的公共文化产品，均等化强调尊重公民的文化选择自由权、个人的需求差异和城乡公民的差别，以此为前提满足城乡公民多元化的文化需求。

公共文化服务是一个动态的发展过程，均等化的实现与社会经济水平的发展和政府的财政能力等息息相关，所以城乡公共文化服务均等化目标不能割裂理解，需要从以下几个方面做出保障。首先，政府要设立制度保障城乡居民在公共文化服务上享有均等的权力；其次，为城乡居民享受公共文化服务提供资源上的均等化配置；最后，要为城乡居民享受公共文化服务均等化提供有力的财政保障。

二、安徽城乡公共文化服务均等化存在的问题及原因

“十二五”以来，安徽省本着“推动文化大发展大繁荣，提升国家文化软实力”的宗旨，坚持文化惠民政策，把推进城乡公共文化服务均等化作为基本任务，在各地方积极建设文化惠民工程。在公共文化服务信息化的均等化建设中，2014年安徽省计划在基层建设339个公共电子阅览室，目前已建设完成159个，完成率达到46.90%。2014年上半年，安徽省将免费开放120个文化馆、89个博物馆、105个公共图书馆、7个美术馆、1 294个乡镇综合文化站，向城乡各个地方的群众免费提供公共文化服务项目。城乡各地还将开展丰富的具备地方特色的活动，打造赋有当地特色的公共文化服务品牌。2014年，安徽省还将为农村文化的建设提供专项补助，全省的15 000多个行政村将享受到这项补助，其中主要包含农村电影放映、农村文化活动、农村书屋的运用和维护以及文化信息共享工程等，旨在进一步满足农村居民的精神文化需求，不断改善政府对农村的公共文化服务水平。这些在一定程度上缩小了城乡公共文化服务的差距，为城乡公共服务的均等化做出了一定贡献，然而这当中依然存在着一些非均等化的问题，主要体现为以下几个方面。

（一）城乡公共文化服务均等化发展的观念偏差

安徽省城乡公共文化服务非均等化的主要原因是发展观念的偏差。一些地方政府对于城乡公共文化服务均等化的重要意义认识不足，错误地认为文化发展的重点在城市，农村由于经济落后，农民文化素质普遍偏低，没有必要也缺乏精力去发展公共文化服务，因此政府在公共文化服务发展的政策上会偏向城市，大部分的公共文化建设资金投入到城市，农村通常只获得基本的补助。此外，很多基层干部的政绩观也存在问题，倾向于发展成效明显的经济，而轻视见效慢的文化建设，农村的公共文化服务建设容易陷入“面子工程”。基层政府将有限的精力和财力过多地投入到了经济建设中，忽视了农民的精神文化需求。同时，很多基层政府并没有将公共文化服务事业的发展纳入到对政府工作人员的政绩考核中，尚未建立将农村公共文化服务建设的成就作为地方领导晋升考核依据的体制。观念上的偏差导致城乡公共文化服务的差距不断拉大。

（二）城乡公共文化服务资金来源的非均等化

公共文化事业的发展需要经济作为支撑，政府的财政投入是农村文化建设的重要经费来源。然而，一直以来政府对农村的公共文化事业的财政投入远低于其对城市的投入。2012年文化体育与传媒一项中，安徽省对市级政府投入了193 798万元，对县级政府投入了175 123万元，虽然在文化财政投入总量上城乡差距不大，但是在被统计的20个市级政府和58个县级政府中，政府对每个市的平均文化财政投入约为9 689.9万元，对每个县的平均文化财政投入约为3 019.4万元。由此可见，城乡公共文化服务的财政投入非均等化程度较高，农村因为财政问题缺少文化活动场所和资金，文化事业发展受到阻碍，从而拉大了城乡文化事业发展的差距。除了政府的财政投入存在差别，农村公共文化服务事业发展的融资途径相对于城市较为单一，主要依靠财政拨款，民间资本向城市转移，农村缺少多元化投资机制来进行文化建设。［2］单一的融资途径使得农村公共文化服务事业发展无法获得更多的资金，发展缺乏一定的物质载体。

（三）城乡公共文化基础设施的非均等化

由于财政投入的非均等化，经费的限制使得安徽省城乡公共文化基础设施的建设存在一定差距，集中体现在农村公共文化基础设施建设的滞后性。这主要分为两方面，一方面安徽省农村地区的公共文化设施建设落后，设施面积不足，配套简陋，设备不足，财政投入缺乏保障使得文化基础设施中的相关设备更新慢。据统计，安徽省现有公共文化机构12 950个，其中乡镇文化站1 281个，县、市文化馆107个，乡镇的公共文化机构仅占总体的9.07%，城乡公共文化基础设施的非均等化状况明显。另一方面，农村现有的公共文化基础设施利用率偏低，有关调查显示：安徽省有公共图书馆的村庄占45.93%，表明45.93%的村民有享受图书馆服务的条件，但是其中31.98%的村民表示受益不大。［3］这充分表明，在拥有公共文化基础设施的农村地区，文化设施并没有充分发挥作用。

（四）城乡文化人才队伍建设的非均等化

城乡公共文化人才队伍存在的差距主要表现在两方面：第一，由于城乡文化事业发展的非均等化，公共文化人才大量集中在城市，农村文化人才队伍相对不健全，具体表现为，由于经费的短缺，待遇的偏低、农村文化设施的不完善，农村文化人才流失严重。又由于乡镇机构改革，部分农村基层文化机构被撤销，编制被取消，人员被分流，人才在编不在岗，队伍严重萎缩。［4］根据《安徽统计年鉴——2013》“文化艺术和文物事业机构、人员情况”，安徽省现有从事文化工作从业人员84 644人，县文化馆、乡镇文化站的从业人员总计20 122人，仅占总数的23.8%。其次，农村文化站的专职人员数量少，一些文化工作者由村干部兼任，一些文化专职人员被基层政府安排从事其他工作，因此对文化活动的组织和开展缺乏时间和精力。再加上农村经济条件的限制，文化从业人员缺少专门的培训、进修机会，职业素质普遍偏低。第二，城乡之间的公共文化人才缺乏交流，文化市场互动不足，城市的公共文化组织缺少对农村的支援。城乡公共文化人才队伍建设的非均等化，成为制约城乡公共文化服务均等化的重要因素。

（五）城乡公共文化产品供给的非均等化

城乡公共文化产品供给的非均等化主要体现在数量与内容两方面。城乡公共文化产品供给在数量上一直存在较大的差距，主要体现为农村公共文化产品供给不足，虽然政府每年都会举办“文化三下乡”活动，但是由于农村点多面广线长，难以从根本上满足农民日益增长的物质文化需求。根据《安徽统计年鉴——2013》“艺术表演团体演出情况”统计结果，安徽省文化活动演出总计1 520场，到农村演出共590场，仅占总数的38.8%，城市开展的文化活动场数是农村的1.5倍。此外，公共文化产品的内容和形式也无法真正满足农民的精神文化需求。近年来，安徽农村公共文化服务事业得到一定发展，但是创作、传播、提供给农村的公共文化产品均来源于城市，没有真实反映农村风貌、农民生活，也没有深入了解农民的真实文化需求，文化活动内容陈旧、形式单一，文化供给的内容、形式与农民的真正需要之间存在错位，或者说是文化的“有效”供给与农民的“实际”需求之间的错位。［5］城乡公共文化产品供给的非均等化使得农民的文化生活单调，以至于一些人将对文化的需求寄托在牌桌上。

三、安徽省实现城乡公共文化服务均等化的路径

（一）转变发展观念，积极发展农村公共文化服务

各级领导干部首先要转变发展观念，将城市和农村的公共文化服务发展摆在同等重要的位置，将农村公共文化服务发展纳入到新农村建设的发展规划中，纳入到城乡一体化建设的规划中，纳入到精神文明建设的规划中。地方政府应该解放思想，积极引导，为农村公共文化服务的发展输入新的血液，同时，鼓励企业或个人的投资，引导农村公共文化服务事业走市场化道路，出台相应政策激活农村公共文化产业经营机制的创新，促进城乡公共文化服务的均等化。

基层政府应当树立“解放和发展文化生产力”的观念，对农村公共文化服务发展投入更多精力，将公共文化服务事业的发展纳入到对政府工作人员的政绩考核中，努力缩小城乡公共文化服务发展差距，为城乡公共文化服务均等化起到基层推动作用。

（二）丰富资金来源，为城乡公共文化服务均等化提供物质载体

为了给农村公共文化事业发展、城乡公共文化服务均等化提供充足、持续的动力，应当加大财政投入、构建多渠道的融资体系。首先，政府加大财政投入。当前大部分农村地区的公共文化服务事业发展的资金主要还是依赖于政府的财政支出，所以各级政府部门应当高度重视农村文化事业的发展，为农村公共文化服务的建设提供充足的资金，努力缩小城乡之间的差距。其次，拓展公共文化服务事业发展的融资途径。目前我省农村公共文化服务事业的发展，主要资金还是来源于政府财政投入，但是地方政府的财政能力也是有限的，为了获得更充足的资金，应当构建多元化的融资途径，其中获得外界的捐助也是方式之一。另外，基层政府还可以与企业积极合作，探索农村公共文化服务事业的市场机制，企业或个人以入股、合作等方式参与到农村公共文化服务事业的建设中，以其资金优势推动农村公共文化产业，实现文化与经济的双重收益，推动城乡公共文化服务的均等化。

（三）加强公共文化服务基础设施建设，缩小城乡差距

加强农村地区的公共文化基础设施建设是实现城乡公共文化服务均等化的重要基础。当前安徽省基层公共文化基础设施的建设相对滞后，各级政府财政部门应加大资金投入，为农村公共文化基础设施的建设提供充足的经费保障，为农村公共文化服务事业发展奠定基础。政府应对安徽省的城乡公共文化基础设施建设状况展开全面了解，在缺乏公共文化基础设施的地区努力实现文化设施全面覆盖，使公共文化设施的建设达到政策规定的标准。优先发展公共文化基础设施建设薄弱与城乡差距较大的农村地区，从而使公共文化基础设施可以在城乡得到合理的分配和发展，为农村公共文化服务事业发展奠定基础。对已有公共文化设施的地区，要做好维护工作，及时更新陈旧设施，不断完善配套设备，提高利用率，有条件的农村地区可以引入现代化的网络设施。

（四）以城带乡，实现城乡公共文化服务人才队伍均等化

培养农村公共文化人才队伍，通过以城带乡的方式解决农村公共文化人才紧缺问题。城市文化部门应鼓励优秀的文化人才多下乡，为农村公共文化服务事业的发展提供帮助。由政府主导，为农村文化工作者提供定期培训的机会，为农村文化人才队伍提供良好的工作方法。基层政府应当注重农村人才队伍建设，在培养、待遇、使用方面为人才提供良好的保障制度。以此提高人才队伍质量，留住优秀的基层文化人才，促进城乡人才资源的合理分配、文化队伍的共同进步。

公共文化人才不只存在于基层文化部门，在农村还有很多民间老艺人，这些老艺人在表演农村传统文化形式方面有着深厚的功底，他们展示的是传统文化本来的面貌和内涵，是一种本土化的表演。基层文化部门应该建立老艺人保护机制，保障他们的基本物质生活，选择老艺人生活的、有传统文化氛围的地区建立保护区，使他们可以全身心地投入到乡村传统文化的传承工作中，同时加快培养传统文化的传承人、农民文艺骨干的步伐。

（五）加强城乡公共文化交流，奉献农民喜闻乐见的文化产品

城乡公共文化产品供给均等化的路径，旨在加强城乡公共文化服务的交流，必须要重视城市对农村的哺育作用，在发展公共文化服务的途径中，城市要注重提升，农村要夯实基础，城乡之间实现统筹发展，互帮互助的良好形势。

市区文化工作者不仅要将城市的文化产品输入到农村，也应当深入基层，研究农村自有的优秀文化，精心创作、编排，演出农民喜闻乐见的文艺作品，体现农村生活风貌，满足农民的精神文化需求。在供给文化产品时，将产品的选择权完全交予农民手中，充分倾听农民的真正精神文化需求，奉献农民喜闻乐见的文化产品。农村自身也蕴含着丰富的文化艺术，在创作的同时也应该深入研究农村的传统文化，将古老的农村文化与现代化结合，为农民提供土生土长又富有时代气息的文化产品。

除了城乡交流，文化工作者应深入农村，对农村中一切可以服务农村、服务农民的文化资源进行整合，统筹发展。可以将基层的文化站建设成一个综合体，将书屋、文艺表演、农业科技推广、宣传教育、广播影视都纳入到其中。此外，还可以挖掘农村民间文化资源，中国的许多文化形式都起源与农村。在发展农村公共文化服务事业的过程中，将遗留在民间的文化资源整合，例如戏曲、庙会、乡村歌舞等，为农民创建原汁原味的农村文化产品，为他们带来精神上的愉悦，并让农民积极参与到文化建设中，更好地推动公共文化服务事业在农村的发展。

文化是民族的血脉，是群众的精神家园。全面建成小康社会必然需要提升文化软实力，突出文化推动发展、教化民众、服务社会、引领风尚的意义。政府应加强公共文化服务事业的建设，切实建立公共文化服务体系，把努力实现城乡公共文化服务均等化作为文化事业发展的重要内容。城乡公共文化服务的均等化有利于缩小城乡文化发展的差距、整合城乡文化精神、加快我国城市化的进程，并对推动和谐社会的建设具有重要意义。因此，对城乡公共文化服务均等化问题应予以重视，积极探索实现均等化的有效策略。

［1］周武旺.公共文化服务均等化问题研究［D］.湘潭：湘潭大学，2012.

［2］刘惠金，黄洪雷.合肥城乡文化一体化发展现状分析及对策［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2012（15）：118.

［3］毛倩倩，毛祖丰，钱海燕.基于农户调查的农村公共文化设施建设研究——以安徽省三市六区190户调查为例［J］.中国城市经济，2011（9）：240.

［4］范丽娟.公共文化人才队伍建设的问题和对策［N／OL］.中安在线－安徽日报，（2013－06－0）［2014－07－26］.http：／／ah.anhuinews.com／system／2013／06／03／005725057.shtml

［5］赵光元.城乡文化一体化建设面临的问题与应对策略——以安徽为例［J］.皖西学院学报，2012，28（3）：104.