关于实施好文山市“三农”发展大规划的对策建议

饶恣达，李周全

（中共文山市委办公室，云南 文山 663000）

关于实施好文山市“三农”发展大规划的对策建议

饶恣达，李周全

（中共文山市委办公室，云南 文山 663000）

当前，文山市面临“现代农业发展缓慢，美丽乡村建设滞后，新型农民转型困难”的现实问题。文章从文山市规划编制试点工作开展情况、“三农”所面临的困难和问题、下步实施的对策和建议三个方面阐述文山市“三农”发展规划，旨在推进文山市农业产业化发展，促进农民增收、农业增效、农村发展。

三农；发展；规划；对策建议

党的十八大指出，新世纪新阶段解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。文山市认真贯彻落实州委、州政府编制和实施“三农”发展大规划的重大决策精神，举文山市之力，全面完成了市、乡、村、组规划编制工作，并同步启动了“三农”发展大规划试点实施工作。

一、文山市规划编制和试点工作开展情况

自文山州启动“三农”发展大规划编制工作以来，文山市“三农”发展大规划办公室在市委、市政府的正确领导和州委农办的精心指导下，全面完成了规划文本的编制工作。

（一）规划体系全部形成

为谋划好文山市“三农”发展蓝图，规划办严格按照规划大纲和总体思路编制规划，切实加强与州、市、乡、村四级项目对接和论证工作，使“三农”发展规划具有科学性、可操作性、前瞻性和全面性。目前，《文山市“三农”发展大规划》已通过市级审定、州级评审、省级专家咨询论证，规划覆盖文山市17个乡镇（街道）137个村委会（社区）和1048个自然村。以市、乡、村、组四级规划和美丽乡村、基础设施、产业发展等30个专项规划为支撑的“三农”发展大规划体系全部形成。①

（二）保障体系初步建立

为确保“三农”发展大规划顺利实施，修订完善了现行的《文山市招商引资优惠政策》《农业发展政策》《工业发展政策》《商贸物流政策》等5个专项扶持政策，制定出台了《文山市农村“三权三证”抵押融资的实施意见》《文山市农村“三权三证”办理工作的实施意见》《文山市农村土地流转的实施意见》《文山市加快发展农民专业合作社的实施意见》和《文山市涉农龙头企业的扶持实施意见》5个 “三农”发展政策措施，为深入实施“三农”发展大规划提供了有力的政策支撑。

（三）试点工作成效凸显

选择了产业基础较好，且具有代表性和可复制性的小街镇作为文山市《三农发展大规划》实施试点乡镇，同时在各乡镇（街道）确定1个试点村委会（社区）和1个试点自然村（居民小组）作试点。通过试点工作的开展，为文山市“三农”发展大规划全面实施提供可借鉴的经验。一是引凤筑巢谋发展，合作共赢添活力。按照“引龙头、强产业、促增收”的思路，成功引进云南希诺康生物科技有限公司发展银杏种植，采取“龙头企业+合作社+基地+农户+市场”模式，形成集种植、加工、销售为一体的银杏产业链，做大做强银杏种植产业。目前，已种植银杏1.3万余亩，解决农民就业1000余人，预计人均务工增收2万余元。二是合作领农闯市场，抱团入社奔小康。以发展银杏、太子参、肉牛养殖等多种类型的农民专业合作社作为推动“三农”发展的着力点，以规范化建设为重点，聚合农民、土地、资金，搭建农户合力抱团闯市场的致富平台。通过农民专业合作组织的运营，逐步实现一个组织带动一个产业的目标，走出了一条合作社带领农户致富的新路子。截至目前，小街镇已发展联合社1个和农民专业合作社14个，社员974户，带动非社员农户4550户，实现促农增收1000余万元。三是项目建设强基础，农村旧貌换新颜。结合市属部门对“三农”发展试点乡镇项目重点投入的机遇，以美丽乡村、水利、道路等项目建设为重点，不断改善村容村貌和农村生产生活条件。截至目前，投资8961万元的新马房小（一）型水库年内计划完成投资3000万元；投资558万元的三家寨至麻栗寨通村油路（水泥预制块弹石）已完成投资470万元，投资140万元的银杏产业道路已竣工投入使用；投资216万元的省级重点村现已完成投资120万元；投资37000万元的整乡推进项目已通过省级审批，获上级补助1000万元，现正在按规划要求抓紧组织实施。②四是搭建“三权三证”平台，拓宽抵押融资渠道。小街镇率先在全州成立了农村资源综合产权交易分中心，在村委会设立代办点，积极开展农村产权交易信息发布、农村产权交易签证、农村资产评估、农村产权抵（质）押贷款服务、农业投融资服务和政策法规咨询解答，充分发挥农村产权交易市场在资源配置中的基础作用，争取在文山市农村“三权三证”确权发证和抵（质）押融资工作中探索新路、创造典型、提供借鉴。截至目前，共颁发农村宅基地使用权证4426宗，宅基地使用权证抵（质）押贷款5宗，贷款金额60万元；完成房屋所有权证测量1787户，上报办证91户，确权发证50户；全面完成林权证确权发证工作，受理林权抵（质）押贷款登记2宗463亩，贷款金额305万元；完成土地承包经营面积测量616宗1790亩，确权发证90户。③

（四）打造老屋基精品银杏庄园经济发展型模式

依托老屋基位于老君山国家级自然保护区周边独特的气候、土壤条件，按照“因地制宜、合理布局、突出特色、注重实效、生态立农、品牌富农”的原则，坚持用工业的理念来谋划农业庄园经济，结合银杏产业发展，将生态移民、村庄发展、生态旅游和银杏庄园有机结合，把老屋基片区打造成全球最大的有机银杏种植基地，形成生态旅游高标准精品银杏庄园。围绕企业、农民专业合作社，以银杏庄园产业为基础，健全完善土地流转机制，引导农民加快土地流转进程。重点以老屋基片区分水岭村为核心，向周边拓展规划打造1万余亩有机银杏种植基地，让片区群众多渠道多领域分享产业链延伸收益，通过产业发展和群众增收促进庄园经济健康发展。目前，老屋基村委会已完成土地流转1.1万亩，精品银杏庄园规划编制工作已初步完成。④

（五）打造所里城美丽乡村建设和产业发展融合型模式

为切实把美丽乡村建设和培育产业发展有机结合起来，市政府投资480万元实施连片综合扶贫开发、危房改造、民族团结示范村建设等项目，着力改善村容村貌和群众生产生活条件；同时，引进丰泽农业有限公司规模发展商品蔬菜产业，促进当地群众向产业工人转型，不断拓宽群众增收渠道。目前，已成立所里城蔬菜种植专业合作社，通过政府扶持、龙头企业带动，已完成投资1200万元，建设农田灌溉、产业道路、保鲜库等配套设施，建成高标准蔬菜种植基地500亩，产值达1100万元，实现增加群众工资性收入12万元，预计年将可促农增收200万元以上。⑤

二、面临的困难和问题

文山市实施“三农”发展大规划虽然取得了一定成绩，但距全面建成小康社会仍然面临不少困难和挑战。

（一）思想观念有待更新

部分干部存在着思想松、精神散、作风懒，思维僵化、墨守成规、不思进取的问题，只有上级给项目资金、给工作经费才乐意干，没有项目资金就推诿扯皮、敷衍搪塞，不主动思考、不主动争取、不主动靠要，讨论客观条件讲得过多，主动查找自身问题讲得过少，变相将“刚性规定”变成“柔性操作”。对辖区内资源家底不清、实情现状不明，未来发展定位不高、发展思路陈旧、发展措施乏力，仍然抱着不求有功但求无过的思想，遇事能推则推，责任能滑则滑，缺乏责任担当意识。

（二）现代农业发展有待提高

资金投入不够、科技支撑不足、龙头企业不强，农民组织化程度不高和农业产业化服务体系不完善，农业产业基地化、规模化、标准化发展成效不明显，未形成生产、加工、销售为一体的产业链，不能实现产品的最大经济效益，从而在一定程度上制约了农业产业化的发展，农业产业化的生产链在“加工”这一环节存在较大问题，在农产品产后保鲜、贮运、加工环节科技攻关滞后，特别是深加工、精加工相对薄弱，规模难以扩大。龙头企业多数是小型企业，普遍存在资产规模小、管理水平低、科技含量低、市场风险大的问题，获得的投资较少。

（三）经营体制有待创新

适应现代农业发展的生产经营体制机制尚未形成，现有的农业龙头企业辐射带动能力不强，农业产业化示范基地规模较小、品牌培育力度不大、集群发展能力较弱，辐射带动文山市传统农业向现代农业发展的动力不足。农民专业合作社还处于“散、小、弱”状态，经济实力不强，带动能力弱，难以发挥农民抱团抢市场增加收入。农户集约经营水平不高，农户的生产方式粗放，还停留在传统的方式上，农产品形不成竞争力。土地流转制度不健全，流转程序不规范，难以实现土地向专业大户、农民专业合作社、家庭农场、合作农场等发展多种形式的适度规模经营，短时间形不成新型农业经营体系。

（四）投融资渠道有待拓宽

农业产业发展投资大、周期长、风险大、效益低，农业投融资的软硬环境均较差，信用风险管理困难，资本市场促农发展渠道不畅，地方财力有限、村集体经济基本没有、农民自身积累少以及贷款抵押担保物受限，贫困村互助资金和互助组织搭建难，“三农”的投入主要靠上级投入为主，没有形成多形式、多渠道、多领域的投融资平台，在一定程度上阻碍了农业农村经济发展。

（五）农村“三权三证”抵押融资有待推进

农村“三权三证”抵押贷款是一项全新探索性工作，可借鉴的经验有限，需要摸索前行。党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出赋予农民更多财产权利，这为开展农村“三权三证”抵押融资提供了政策依据。部分职能部门对推进农村“三权三证”抵押融资制度设计的深度研究还不够，配套政策措施尚未及时跟进，农村土地承包经营权、农村房屋所有权（以及宅基地使用权）怎么确权、如何确权还没有规范的操作规程，林权小宗地打包精装抵押贷款还处于起步探索阶段，农村资源综合产权交易中心建设滞后，产权交易平台尚未建成运转，产权交易中心电子信息发布、产权交易签证、农村资产评估、产权抵押贷款服务等设施还不健全。农村财产评估难、融资手续办理难、财产权变现难等问题依然存在。

三、对策建议

未来8年，必须充分认识国内外“三农”发展的新趋势新走向，主动适应全省全州“三农”发展的新要求新部署，立足新起点，抢抓新机遇，创新发展新模式，努力走出一条追赶型、超常规型、特色优势型的“三农”发展之路。

（一）创新“三农”理念，全面推动规划落实

深入实施“三农”发展大规划必须立足地区实际，瞄准农业资源禀赋，选准产业发展优势，大胆探索、创新实践、先行先试，试点创造经验作为推进“三农”发展大规划深入实施的“总开关”，把培育壮大农业龙头企业作为推进农业产业化发展的“总驱动”，把培养扶持农民合作社作为联合农民抱团抢市场先机“总纽带”，把创新激活农村“沉睡”资源变成“流动”资本作为破解“三农”发展融资难题的“总钥匙”，争取在实施好“三农”发展大规划上创典范、争先进、当标兵、树榜样。

（二）做强高原特色产业，发展集群产业带

深入实施“三农”发展大规划，重点在产业、基础在产业、突破口在产业、根本出路在产业。按照“调结构、兴产业、强基地、精加工、创品牌、拓市场、提效益”的要求，遵循“宜农则农、宜林则林、宜牧宜牧、宜渔则渔、宜蔬则蔬、宜果则果”的原则，奋力做好山、水、田、地、林“五篇文章”，充分发挥农业比较优势，深入推进特色农业、山地农业、冬季农业、现代农业发展，重点培育壮大三七、烤烟、辣椒、甘蔗、木本油料、畜牧六大主导产业，同步推进银杏、红豆杉、铁皮石斛、果蔬、林下经济等特色产业发展，全力打造“多、特、精”绿色产品经济带。

（三）大力发展合作组织，推进农业产业化发展

全面落实国家、省和州对发展农民合作社的优惠政策，加快培育一大批“管理规范化、生产标准化、经营产业化、服务社会化、产品品牌化、市场扩大化”的大社强社。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出发展合作社的新要求，创新制度设计，制定优惠政策，设立专项资金，对合作社扩大土地流转土地、建设产业基地、搞好精深加工、实施品牌创建、拓宽市场领域等方面给予扶持，特别是要对州级以上示范社给予重点扶持，对一般合作社给予大力扶持。加强示范社建设，积极推进农民合作社由数量扩张向数量增长与质量提升并重转变，由注重生产联合向产加销一体化经营转变，由单一要素合作向劳动、技术、资金、土地等多要素合作转变。加强对合作社基地的土地整理、机耕道路、水利工程、电力供应、信息网络、农业开发、标准化生产等配套设施建设，并探索有条件的示范社承担涉农基础设施建设，允许财政补助形成的资产交由合作社持有和管护，支持合作社设立内部信贷部开展信用合作，努力扩大影响力、提高吸引力、增强带动力，联动农户大力发展特色产业。

（四）加大项目争取储备，激发经济发展新活力

抓紧筛选、论证、包装、提出一批有利于推进文山市“三农”发展大规划实施的重大项目，实行规划、计划、方案、项目、工程无缝连接，提高项目实施的有效力。针对每一个拟建项目，尽快完善项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案，不断提高项目成熟度。强化对项目推进的链式服务，对意向项目抓跟踪、抓落实，促进意向转化、早日签约；对签约项目抓到帐、抓开工，促进资金到位、项目落地；对在建项目抓协调、抓投产，促进项目推进、投产达效；对投资项目抓增资、抓扩股，促进规模扩张、配套延伸。通过抓项目推进，使项目尽快转化为现实生产力和发展推动力。

（五）创新招商引资方式，增强“三农”发展动力源

大力开展项目招商、产业招商、以商招商、定向招商，引进和扶持农业龙头企业入驻，招商工作向专业化招商、系统化招商、产业倾斜式招商、园区集聚招商、环境高地招商等方向演进，优化招商方法和途径，拓展招商引资的广度和深度。结合本市实际情况，设立“三农”驻外招商机构和项目招商专门队伍，在抓好敲门招商、跟踪招商、驻点招商、组团招商、会展招商等行之有效的招商措施基础上，更加注重以企引商、以商招商，建立以企业为主体、以项目为基础、以园区为基地、以中介为纽带、以政府为指导的招商引资新格局。推动招商引资由部门招商、政府招商向市场主体招商、社会招商转变，建立完全覆盖国际、国内和互联网的立体招商网络。

（六）搭建抵押融资平台，高端部署抓推动落实

要高度重视试点乡镇抵押融资工作，尽快从市属各部门抽调业务骨干进驻小街镇指导开展农村“三权三证”抵押融资工作，争取为文山市全面铺开农村“三权三证”抵押融资工作创经验、趟新路。要加强文山市农村资源综合产权交易中心建设，尽快发挥抵押融资平台的作用。要尽快组建文山市农村“三权三证”抵（质）押融资担保公司，引入设立农村“三权三证”资产评估公司，健全完善工作机构，配备精兵强将，指导帮助乡镇深入开展农村“三权三证”抵（质）押融资工作，尽快出台一系列便于操作的农村“三权三证”确权发证和抵（质）押贷款的配套政策措施，特别是要制定出台农村“三权三证”权属权益界定实施细则、农村产权评估实施细则、抵（质）押贷款实施细则等，规范运作农村抵（质）押融资工作，促进农业农村经济发展。

（七）超前规划产业布局，推进农村土地流转

紧密结合“三农”发展大规划的深入实施，超前抓好区域性产业发展规划编制，做实做细特色优势产业发展规划的具体片区，明确产业发展的类别，按照“引进一个龙头企业、激活一个特色产业、带动一批农民致富”和“培育扶持一个合作社、联结带动一大批农户、建设发展一片产业基地”的发展思路，将千家万户零星分散的农村承包地捆绑打包、集中连片流转给农业龙头企业、农民专业合作社、种植大户、家庭农场、合作农场等新型农业经营主体，发展壮大产业，促进农民增收。

注释：

① 参见《文山市“三农”发展大规划（2013-2020年）》。

② 参见《文山市小街镇“三农”发展大规划（2013-2020年）》。

③ 参见文山市小街镇提供的汇报材料。

④ 参见文山市薄竹镇提供的汇报材料。

⑤ 参见文山市马塘镇提供的汇报材料。

Suggestions on the Implementation of the “Three Agricultural”Development Planning

RAO Zi-da, LI Zhou-quan
(Office of CPC Wenshan Municipal Committee, Wenshan 663000, China)

In order to further improve the “three agricultural” development planning, and to break the “fact that modern agricultural development is slow, the beautiful rural construction is lagging behind, and it is difficult for new farmers to transit”, this article elaborates and implements the “three agricultural” development planning from three aspects, namely, the trying work of the city planning, difficulties and problems, and the countermeasures and suggestions for the next step. The aim of the article is to promote the development of agricultural industrialization and increase the farmers income, agricultural efficiency, and rural development in Wenshan City.

Agriculture; development; planning; countermeasures and suggestions

F320

A

1674-9200（2014）04-0117-04

（责任编辑 杨爱民）

2014-03-03

2013年文山市政研课题。

饶恣达（1972-），男，云南文山人，中共文山市委办公室副主任、政研室（农办）主任；李周全（1988-），男，四川通江人，中共文山市委办公室科员。