NGO参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素与实现策略

王瑞妮

（渭南师范学院经济与管理学院，陕西渭南 714099）

NGO参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素与实现策略

王瑞妮

（渭南师范学院经济与管理学院，陕西渭南 714099）

面对日益频发、多元、复杂的公共危机，以政府为唯一管理主体的公共危机应急管理机制显得捉襟见肘，构建多元协作式公共危机治理机制，成为解决政府应对公共危机弊病的妙药。非政府组织凭借自身优势，成为多元协作式公共危机治理的重要主体。因此，应该以多元协作式公共危机治理机制为目标，结合我国社会实际情况，从内部与外部两个方面来研究非政府组织参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素，从法律建设、治理机制构建、激励与监督机制建设三个方面来促进非政府组织对公共危机治理的参与。

多元协作；公共危机治理；NGO；阻滞因素；实现策略

随着世界各地政治、经济、社会、自然生态的高度差异性、不确定性、动态性和复杂性的增加，人类社会到处都存在风险与危机。人类文明的发展和进步，在带来高科技与辉煌成果的同时，也带来了多元事件频发，多重危机四伏的风险。［1］传统的公共危机应对已不适应新型公共危机管理的需要，必须创新公共危机管理机制，多元协作式公共危机治理机制成为该领域研究的共识。多元协作式公共危机治理是指危机治理各主体——政府、企业、非政府组织和公民等借助一定的制度和信息平台，有效整合，协调联动，以期有效预防、应对和消弭危机。［2］其中，危机治理多元主体如何有效整合，协调联动，以提高危机治理绩效成为该机制构建的关键。

非政府组织（Non-Governmental Organization，简称NGO）也被称为非营利组织、民间组织、第三部门等，指的是处于政府组织和私营企业之间的旨在提供某种形式的公共产品和服务，以维护公共利益为目标的独立社会组织。现代社会中，非政府组织正悄然兴起，在社会、经济、政治各个领域发挥作用，正如美国著名的非营利组织学者莱斯特·萨拉蒙所言，我们正置身于一场全球性的“结社革命”之中。［3］我国实施改革开放以来，由于民主、契约、权利等概念深入人心，非政府组织也蓬勃发展，截至2005年，民政部门注册登记的非政府组织已有31.5万个。当政府在应对公共危机中表现出乏力时，“以志愿谋公益”的非政府组织及时填补了政府的不足，其快速的行动能力和较强的专业素养在2008年“汶川地震”的救灾过程中得到了充分体现。［4］非政府组织凭借自身的优势成为多元协作式危机治理的重要主体之一，不仅是社会发展的迫切需要，而且有着坚实的理论基础。

一、非政府组织参与多元协作式公共危机治理的理论依据

（一）公民社会理论

公民社会也称市民社会、民间社会，指由自由的公民和社会组织自愿组成的社会。20世纪60年代，公民社会作为一股重要的社会政治思潮经历了从国家与社会的二分法向国家、市场经济和公民社会三分法的历史演变。在二分法中，它是与政治国家相对应的一个范畴，代表的是“私域”，即除国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程。进入90年代以来，在社会实践中同时出现了“政府失灵”和“市场失灵”，学术界及西方国家开始寻求解决此困境的有效途径，此时公民社会作为国家和市场之外的另一种力量成了理论关注的焦点。非政府组织以其所具有的志愿性、非营利性、灵活性、低成本性等赢得了重视，并且成为社会生活的重要力量。在协作式公共危机治理过程中，非政府组织同样可以利用其在信息、社会感知力、社会号召力及灵活性等方面的优势而成为公共危机治理的重要力量。

（二）协同治理理论

治理（Governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。20世纪80年代以来，以英国为代表的西方国家面临着财政压力过大、组织效率过低、对公众诉求回应过慢等问题，同时由于经济全球化、信息化带来的挑战，治理理论成为西方国家用以解决这一系列问题的共同思潮。联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中，将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”［5］。协同治理指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，以发挥各自的独特作用，组成和谐、有序、高效的公共治理网络。协同治理主要包括四个方面，即治理主体的多元化、自组织的协同性、治理范围的有限性和治理模式的互动性。［6］协同治理理论能够现实国家与市民社会在维护公共利益的方式上由一元、强制、垄断向多元、民主、合作转变。从协同治理理论的核心观点来看，它为非政府组织参与公共管理、协助政府解决社会问题作出了合理性论证。由此，非政府组织在多元协作式公共危机治理中也可以扮演重要角色。

（三）社会资本理论

20世纪70年代以来，经济学、社会学、组织行为学以及政治学等多个学科都不约而同地开始关注一个概念，社会资本（social capital）。社会资本一般是指个人在一种组织结构中，利用自己的特殊位置而获取利益的能力。从20世纪90年代以来，社会资本理论逐渐成为学术界关注的前沿和焦点，社会学、政治学等许多学科都从各自学科的角度对社会资本进行研究，西方国家的决策圈甚至将社会资本看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的“第三条道路”。皮埃尔·布尔迪厄是最早在社会学领域提出社会资本的学者。他认为社会资本是“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的”［7］。罗伯特·D·帕特南则认为社会资本即社会组织的特征，例如信任、规范和网络等，它们能够通过推动协调行动来提高社会效率。［8］社会资本理论对于公共危机治理的启示在于:增强信任有助于公共危机治理中一致行为的达成；强化社会规范有助于增强内部激励和监督；全面参与的网络有助于提高危机应对的效率。

三、非政府组织参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素

非政府组织作为协作式公共危机治理的主体之一，本该在公共危机治理中发挥重要作用，但由于自身及外部诸多阻滞因素的存在，妨碍了非政府组织与政府组织形成协调联动机制，导致其在危机治理中的作用不能充分发挥。本文就从外部环境及非政府组织自身两个方面来分析这些因素。

（一）非政府组织面临的外部阻滞因素

1.有关协作式危机治理的法律基础缺乏

目前我国有多个关于不同状况下危机处置的法律，如《戒严法》《消防法》《减灾法》《突发公共卫生事件应急条例》等，这些法律分别对不同种类危机应对作出指导性规定，对我国公共危机治理起到了重要作用，但他们之间缺乏综合应对危机的理念与措施，未能形成综合联动机制来治理危机，使危机治理绩效较差。综合分析我国有关危机治理的相关法律，要形成多元协作式危机治理机制，让非政府组织有效参与公共危机治理，其存在的主要问题是法律法规对非政府组织参与危机治理的法律地位、权利、责任、途径、范围等没有作出明确规定，致使非政府组织在危机治理过程中责、权、利不明，这造成了四个方面的后果:第一，造成非政府组织参与危机治理的无序；第二，导致非政府组织因未经政府授权而使行动受限；第三，导致非政府组织缺乏有效参与的途径，致使参与危机治理绩效较差；第四，难以形成对非政府组织参与危机治理行为的有效监督与制约。

2.协作治理危机的机制尚未形成

非政府组织与政府组织协作治理危机，需要构建协调有序的协作治理机制，该机制应该以充分的信任为基础，良好的沟通为手段，充分的信息共享为平台，以实现两者的协调联动。目前我国危机治理的协作机制还存在以下问题:首先，政府尚未建立协作治理危机的理念。其次，协作治理危机的决策领导体制尚不健全。再次，协作治理危机的心理基础缺乏。公共危机协作治理的心理基础是信任关系。［9］信任作为社会资本的要素之一，有助于降低各种组织协作的成本，为协作机构奠定心理支持。最后，尚未建立协作治理危机的信息共享平台。信息是协作治理危机的各主体相互沟通、有效合作的纽带。在公共危机治理中缺乏信息共享平台使偏离事实的各种信息传播，这严重影响了公众的心理与行为，甚至可能造成混乱与恐慌。

3.非政府组织参与危机治理的激励与监督机制缺乏

根据公共选择理论的基本观点，政府组织、非政府组织都符合“经济人”假设，政府组织有追求权力最大化的倾向，非政府组织也有追求获取部门利益、增加社会影响力或获得更多资源的可能。因此，要使非政府组织积极参与公共危机治理，就要正视其利益追求，通过合适的制度安排和激励机制的提供，以及完善的监督机制的制约，让其在实现公共利益的同时能够实现自身利益。目前，在我国的公共危机治理机制中，由于政府对其他组织参与公共危机治理的激励与监督机制重视不够，使参与危机治理的激励与监督机制尚处于严重缺失状态。［10］

（二）非政府组织自身的困境

1.非政府组织对所扮演的角色认知模糊

非政府组织的特征之一是自治性，这一特征要求非政府组织能在法律框架范围内独立开展活动而不受政府限制。而我国的非政府组织要么直接由原来的政府组织转变而来，要么挂靠在某政府部门下，受其领导。这种非政府组织的产生方式及运作形式，导致非政府组织的自治性缺失。长期以来受政府组织的领导与干预，非政府组织已习惯按照政府的安排采取行动。在多元协作式公共危机治理中，政府无暇顾及对非政府组织的领导与协调，非政府组织就不清楚自己在危机治理中的角色及应采取的有效行动，使对自身角色认知模糊。

2.非政府组织参与公共危机治理的资源匮乏

非政府组织理论研究表明，志愿性是非政府组织重要特征之一，当非政府组织无法单靠自己的力量来推进慈善和公益事业时，就出现了“志愿失灵”。萨拉蒙认为志愿失灵表现在四个方面［11］:第一是慈善筹款不足。第二是慈善组织的特殊主义。所谓慈善组织的特殊主义是指由于非政府组织服务的狭隘性，使得公益只是其所服务的特定对象的共同利益，而不是全体社会的公益，甚至出现为了本组织的共同利益而去损害其他社会成员利益的情况。［12］第三是慈善组织的家长式作风。由于慈善捐款是非政府组织获取资源的重要途径，那些控制慈善资源的人对资源的使用具有很大的发言权，非政府组织资源的分配往往受到他们的影响，而忽略了组织的宗旨和社会的需求，由此导致真正需要帮助的穷人的需求得不到回应。第四是慈善组织的业余性。萨拉蒙认为非政府组织强调志愿服务，因此无法提供具有竞争力的薪酬以吸引更多受过专业训练的人士加入，进而影响了公共服务的质量。危机治理的基础是物质资源和财政资源，正是由于志愿失灵使非政府组织在公共危机治理中难以筹集充足有效的资源去应对公共危机。

3.非政府组织内部管理的不规范

我国对非政府组织实施双重管理体制，即由登记部门和主管部门对非政府组织实施管理和监督，这种双重管理体制使管理主体之间管理范围不明，责任不清，反而造成了对非政府管理和监督的空白地带，加之我国关于非政府组织管理的相关法规对非政府组织内部管理规定的模糊性和缺乏可操作性，以及过分注重成立的资格审查而忽略成立之后的过程管理与监督，这种管理体制和法律上的缺陷使非政府组织内部管理混乱、无章可循，这就容易造成各种非政府组织共同参与危机治理时，由于内部管理不规范使违规行为层出不穷，特别是在危机应对中对捐赠资源的使用混乱，甚至出现挪用、贪污等现象，极大地影响了公众对非政府组织的信任，也阻碍了各类非政府组织之间以及与政府之间的合作。

四、非政府组织参与多元协作式公共危机治理的实现策略

（一）建立和完善公共危机治理的法律体系与责任机制

制度化的协作式公共危机治理模式的基础就在于为政府和非政府组织在公共危机治理领域的合作提供法律依据与保障。［13］一套良好的公共危机治理法律制度可以有效指引和整合各参与主体的治理行为，提高危机治理的效率。［14］我国公共危机治理中由于法律相对不够健全，使得多元主体治理的科学性与规范性难以保证，因此需要完善公共危机治理的相关法律体系和责任机制，具体做法如下:

1.建立统一的公共危机治理法律体系

很多发达国家都建立了比较完备的公共危机治理法律体系，如美国建立了以《国家紧急状态法》《斯坦福法案》等法律为核心各项分类应急法案为支撑的公共危机治理法律体系。尽管我国也有针对各种单一危机的法律法规，但缺乏相互配合综合应对危机的法律体系，因此，我国应加快公共危机应对的法律体系建设，重点在以下两个方面:

（1）制定最高级别的公共危机应急管理法律。此法律应能够实现对各分类危机管理法律法规的整合，主要作用表现在三个方面:一是依法组建各级公共危机应急管理统一指挥、领导、协调机构。该机构应作为一种常设机构在社会运行的正常状态也应存在，以便形成对公共危机的预防、监控与应对并重。二是对各级别公共危机发生时资源的筹集、分配和使用做出安排，为公共危机的应对提供物质基础。三是在重大公共危机发生时，以此法律来引导社会公众行为，将各类组织和社会成员的行为协调一致，避免普遍性的恐慌和混乱发生。

（2）完善各分类公共危机管理法律法规，使其内容广泛而具体，并具有可操作性。针对不同类别公共危机，制定和完善相应的应急管理法律法规，明确各类别公共危机应对的主要责任主体及程序、方法、信息发布、物质保障、权责、监督制约与惩罚等方面。在整个法律体系中权责利界定清楚，使各类组织与社会公众在不同危机发生时，依法就能明确知道自己应该采取的行为。

2.以立法形式明确界定危机治理参与主体的权责

要把危机治理纳入法治化轨道，既要明确危机治理中多元主体的权力和责任，又要规范和制约权力的运行。因此我们应该制定《危机管理法》，规范危机治理的程序，规定多元主体的权力与职责、行为规则、领导关系、协调与监督机制等，使政府、非政府组织、公众、媒体的参与权落到实处，及时化解不同主体之间的矛盾。

（二）构建公共危机的多元协作式治理机制

公共危机的多元协作式治理机制是非政府组织参与公共危机治理的制度基础和实现路径。可以从如下方面来构建多元协作式公共危机治理机制:

1.政府应树立多元协作的治理理念

在多元协作式危机治理中，各治理主体应该是合作伙伴关系。但长期以来，政府作为公共危机应对的唯一主体，缺乏与其他组织合作应对公共危机的意识，加之政府凭借公共权力，在对社会事务的管理中习惯采用命令和领导方式，难以与其他组织形成平等协商的伙伴关系。理念引导行为，所以在多元协作式治理机制中要求政府首先要转变理念，充分认识自己与非政府组织在公共危机治理中的合作伙伴关系，接纳、鼓励、引导非政府组织参与公共危机治理，在治理过程中与其平等协商，优势互补。

2.完善多元协作式公共危机治理的领导决策体制

危机发生后，应该有一个机构能够实现对危机应对工作的统一领导与协调。公共危机领导决策机制是否完善就影响到统一领导与协调的实现。在多元协作式公共危机治理中，要求领导决策体制以充分保障人民生命财产安全为最高原则，以快速、有效应对公共危机，恢复社会秩序为目标来设计，能够充分保障在危机应对中决策反应迅速有效，人员与资源调配及时，社会力量动员有序，信息发布及时。

3.建立多元协作式公共危机治理的信息发布与共享平台

公共危机治理信息发布与共享是各参与主体相互协调的基础，是减缓公众恐慌心理和消除谣言的有效途径。在信息发布与共享平台的建设中应注意以下方面:一是增加政府对真实信息发布重要性的认识。在公共危机发生时，大量的信息掌握在政府手中，主要的信息发布平台广播、电视、网络掌控在政府手里，只有政府充分认识到信息发布的重要性，做到及时、准确发布有关危机信息。这一点在汶川大地震中，我国各级政府的做法就值得赞赏。二是充分尊重公众的知情权。公共危机的发生关系到社会公众的生命财产安全，公众有获得危机相关信息的权利，而我们的政府有准确、及时提供相关信息的责任。三是有效利用各种大众传媒手段，广泛发布危机信息，引导社会公众的行为与社会舆论，使其向有利于危机应对的方向发展。四是注重现代信息技术的应用。各种现代信息技术为信息的获取、处理、传播带来了方便，在公共危机治理中，政府应该充分利用这些技术，及时、全面搜集有关信息并做好信息的保存、处理、分析工作，利用这些信息对公共危机进行预防与预警。传统危机管理重在处置而忽视预防，现代公共危机治理应重在预警和预防。

（三）建立非政府组织参与公共危机治理的激励与监督机制

1.构建非政府组织参与公共危机治理的激励机制

激励机制的建立为非政府组织参与公共危机治理提供动力。非政府组织参与公共危机治理的激励机制建设重点在三个方面:首先，通过法律赋予非政府组织实质性的自治权。非政府组织自治权的行使是通过参与社会公共事务来实现的，因此非政府组织参与公共危机治理也是它实现自治权的表现。其次，借助公共媒体，充分宣传非政府组织在公共危机治理中的作用，必要时通过树立典型以起到榜样作用，这样一方面可以让非政府组织获得社会公众的支持与认可，另一方面可以让其他非政府组织对自身在公共危机应对中的作用有充分认识和合理定位，逐渐提高他们参与公共危机的热情与效率。再次，政府应扶持非政府组织的发展。政府对非政府组织的扶持不应是平均化的，可以从非政府组织参与社会公共事务管理的程度、提供公共服务的水平、资源利用的效率等方面给予表现好的非政府组织一定的扶持与奖励。最后，政府应基于合作伙伴关系来选择自己对待非政府组织的行为，要让非政府组织感受到平等、自由，以及政府对他们的尊重与重视。

2.完善非政府组织参与公共危机治理的监督制约机制

监督机制的构建主要包括外部监督和内部监督，非政府组织主要借助社会公共资源来向公众提供公共产品与服务，所以在监督机制的构建中外部监督应是重点，内部监督为辅助。外部监督机制的建设应该围绕四个方面:一是监督主体及其权责；二是监督的过程、途径与手段；三是监督内容；四是监督责任的追究机制。这四个方面中，明确界定各监督主体责、权、利是关键；监督过程、途径与手段是实现监督的基础；对监督失职责任的追究是监督效果的有力保障。在外部监督中应该重点发挥社会公众与媒体对非政府组织的监督作用，监督的重点应放在非政府组织对资源的筹集与使用上。

内部监督制约机制作为整体监督机制的辅助，其主要作用在于规范非政府组织内部管理活动。内部监督机制主要从非政府组织的财务管理制度建设、人事制度建设、薪酬与激励制度建设等方面入手，共同形成对非政府组织内部管理活动的规范与制约。

五、结语

非政府组织参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素有外部和内部两个方面，通过完善公共危机管理的相关法律，建立公共危机协作治理机制，构建非政府组织参与公共危机治理的激励与监督机制，不但能消除非政府组织参与公共危机治理的外部阻滞因素，还能有助于缓解部分内部阻滞因素，如角色认识的模糊、内部管理的不规范，但对于由志愿失灵而导致的能力和资源不足，这是非政府组织本身所具有的缺陷，只有通过与政府组织的合作才能弥补这方面的不足。

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【责任编辑 刘蓉】

The Blocking Factor and Achieving Strategy of NGO Participating in Multip le Synergetic Public Crisis Governance

WANG Rui-ni
（School of Economics and Management，Weinan Normal University，Weinan 714099，China）

Public crisis emergency managementmechanism with the government as the sole management subject is relatively weak to cope with the increasingly frequent，diverse and complex public crisis.In order to solve this problem，multiple synergetic public crisis governancemechanism has to be built.Non-governmental organizations have become an important subject of pluralistic multiple synergetic public crisis governance because of their advantages.Therefore，aiming atmultiple synergetic public crisis governancemechanism and considering the real situation of China＇s society，the paper discusses the blocking factors of non-governmental organizations participating in multiple synergetic public crisis governance from the inside and outside aspects.The paper suggests that non-governmental organizations’participation in public crisis governance can be boosted from the legal construction，governance mechanism construction，incentive and supervisorymechanism construction.

multiple synergeticmode；public crisis governance；NGO（Non-Governmental Organization）；blocking factor；achieving strategy

C913

A

1009-5128（2014）22-0084-06

2014-07-08

渭南师范学院特色学科（工商管理）建设项目（渭师院科［2011］103号）

王瑞妮（1982—），女，陕西礼泉人，渭南师范学院经济与管理学院讲师，公共管理硕士，主要从事非政府组织、公共危机治理研究。