送不出去的证据材料——《土地权属争议调查处理办法》亟须修改完善

□孙艳庆 张利群

《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）第十一条第一款规定:“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”

《办法》第十三条第二款规定：“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人，被申请人应当在接到申请书副本之日起30日提交答辩书和有关证据材料，逾期不提交答辩书的不影响案件的处理。”该条款只是规定将“申请书副本”发送被申请人,而没有提及第十一条规定的有关证据材料副本。

上述两条款规定的不一致，给具体土地权属争议处理带来了很多尴尬和无奈。虽然《办法》第十一条明文规定申请人必须按被申请人数提供有关证据材料的副本，但是却没有规定向被申请人送达。

对于将《办法》第十一条规定的有关证据材料的副本向被申请人送达，在具体的实践中主要存在两种观点：

一种观点认为应当向被申请人提供证据材料副本，理由是:《办法》第十一条明确规定申请人必须按被申请人数提供有关证据材料的副本，有关证据材料的副本很明显是为被申请人准备的，因此应当向被申请人进行提供，并且《办法》也没有规定禁止向被申请人提供。

第二种观点是不应当向被申请人提供证据材料副本，理由是：《办法》中只规定向被申请人提供“申请书副本”而没有明文规定“证据材料副本”，如果贸然向被申请人提供申请人的证据材料，当申请人对案件处理不满意时，势必会以国土部门非法向被申请人提供申请人证据材料将国土部门推向被告席，办案人员很可能因此涉嫌失职渎职而被依法追究责任。

笔者认为：申请人有关证据材料副本不只是一个简单的给与不给被申请人的问题，而应综合考虑行政机关在处理土地权属纠纷当中的性质、扮演的角色、地位等情况。

土地权属争议的处理在法律形式上属行政裁决，行政机关在实施行政裁决时是以第三者的身份居间裁决纠纷，具有司法性和行政性的准司法性。行政裁决具有公平性原则，必须在法律上处于独立的第三人地位，以公断人的身份进行裁决，在程序上为双方当事人提供平等机会，以确保纠纷的双方当事人在法律面前人人平等，以实现裁决的公平。

给不给被申请人有关证据材料副本就要看是不是公平，是不是给双方当事人提供平等机会。如果国土部门给被申请人送达申请人的有关证据材料副本，而《办法》并没有规定申请人可以查阅被申请人的有关证据材料或双方可交换证据，这便在客观上造成单方观看，很显然是对申请人的不公，势必在案件处理过程中使被申请人占据主动地位，申请人占被动地位。并且，如果在国土部门调查过程中申请人再次提交新的证据材料，是否都必须向被申请人提供新的证据材料的副本，这也是一个问题。

同时，根据《国土资源听证规定》，听证范围并不包括土地权属争议案件，听证并不是权属争议案件的必经程序，也就是说，只有土地权属争议案件进入行政复议程序，由上级行政复议机关向双方提供对方证据材料时，双方才能知道对方向政府提供了什么证据材料和县国土局所收集到的相关调查材料。如案件不进行行政复议，双方对对方的相关证据知晓不足，客观上制约了对对方证据进行有效反驳的相关证据的收集，这对案件的公正判决显然不利。

综上分析，笔者建议对《办法》进行修改完善，争取早日做到让双方当事人都能够查看对方的证据材料，增加案件处理的透明度。这样虽然给政府工作人员会带来一些麻烦，但是对权属争议案件的公正处理将会有很大帮助，特别是在没有物证和听证程序时，让双方当事人将自已的证据材料和对方证据材料进行客观对比，将更有利于问题的解决。同时，在土地权属案件处理中，政府应以中立的仲裁机构存在，而不是主动地收集证据，要把精力用在判断双方证据的合理合法等关键问题上，将证据调查收集等事务性工作交由社会中介机构来完成。当然，在《办法》修改前，国土部门仍应依照《办法》规定不向被申请人送达证据材料副本。