财政分权、政治体制与地方政府财政支出结构偏向

李 丹 唐善永

（1.南京审计学院，江苏 211815；2.上海金融学院，杨浦区 201209）

一、引言

财政支出结构的调整与优化一直是一个热点问题，无论是从理论方面还是从实证方面，很多学者都认为中国财政支出结构存在严重的不合理，地方政府偏向于经济建设支出，而忽视科教文卫等方面的支出。那么造成财政支出不合理的深层次原因到底是什么？一些学者认为在中国财政分权的同时，政治上又是相对集权的，上级政府往往根据下级政府的业绩来考核官员，从而进行官员的调任，为了争夺有限的政治资源，地方政府为了提高GDP增长率，就会偏向经济建设支出，从而形成政治晋升锦标赛模式（周黎安，2007）。还有一些学者认为相对于科教文卫支出，经济建设支出在贪污腐败方面更加容易，因此，地方官员很可能会为了贪污而扩大经济建设支出（maour，1998；潘春阳等，2011）。这两种观点虽然在解释地方财政支出结构方面不同，但都是在一个前提条件下进行分析，这就是中国的财政分权体制。除此之外，在财政分权体制下，地方政府之间也往往会形成竞争，Tiebout（1956）早期提出的“用脚投票”的模型，他认为居民可以通过“用脚投票”来引发类似市场竞争的辖区间竞争，从而成为解决政府税收、公共品供给与居民偏好相匹配的基本机制。但是Tiebout模型所要满足的条件过于苛刻，在中国，“用脚投票”机制很大程度上受到限制，因此，中国财政分权下的地方竞争对地方财政支出结构会产生不同的影响，再加上中国在官员任命方面由上级指派，因此地方政府往往是对上负责，不对下负责，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏等，2005；王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭，2006）。

为了探究地方财政支出结构扭曲的根本原因，本文从财政分权和政治体制的视角对该问题进行研究。文章结构安排如下：第二部分主要分析在中国式的财政分权下，造成财政支出结构偏向的内在根源；第三部分主要说明模型的设定，变量的解释以及数据的来源；第四部分主要对实证分析的结果进行分析；第五部分主要是本文的结论以及政策建议。

二、财政分权、政治体制与支出结构

中国式财政体制的核心内涵是财政分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。财政分权向地方政府和企业提供了经济发展的激励，从20世纪70年代的放权让利到20世纪80年代的分灶吃饭，再到20世纪90年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是我国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。然而，在政治体制上，多数情况下，无论是在发达国家，还是在发展中国家，与财政分权相伴随的往往是政治上的联邦主义；而中国却是在垂直的政治管理体制下，演绎出的财政联邦主义。在中国，中央政府有强大的能力对地方进行奖惩，地方政府官员因而不得不追随中央政府的政策导向。除了比较熟悉的以GDP为主的政绩考核机制（周黎安，2004）外，Li和 Zhou（2005）还证实，中央的确是在按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员，并且在绩效考核时采用相对绩效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。因此，财政分权和垂直的政治管理体制对地方政府最重要的影响就是政府间的标尺竞争。由于分权构造了一种类似多部门平行的M型组织结构，同时地方政府又是对上负责，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏等，2005），由于不同类型的财政支出对推动地区经济增长作用不同，在财政分权下，地方政府为增长而竞争的努力必然反映在财政支出结构上，并造成偏重见效快、增长效应明显的基本建设投资、忽视科教文卫投入的扭曲。

当然，仅仅依靠财政分权并不能使中国的经济得到迅速的发展，一些比较有启发的经验主要来自印度和俄罗斯，可以说，中国的财政分权在促进经济发展方面更为成功，正是由于中国财政分权有着自身的特色，也使得政府支出结构的偏向更加严重，在这种官员上级任命的政治体制下，“地方政府官员的政治晋升激励的考虑可能使得官员主导型的投资过度进入某个行业或项目，甚至进行恶性竞争”（周黎安，2004）。M.Keen和 M.Marchand（1997）指出，财政分权体制下地方政府在不同制度环境下的过度竞争可能会导致社会总福利的损失。张晏（2005）认为各个地区为吸引更多的FDI，竞相降低税率，但这一竞争行为可能最终导致一种低效率的纳什均衡，从地区发展的长远利益看，造成参与FDI竞争的各个地方政府“双输”而外商得利的局面。

在政治体制中，贪污腐败始终是一个敏感问题，它对财政支出结构的影响是显著的，从经验来说，每一个重大项目下，总是可以找到贪污腐败的影子。在实证方面，Mauro（1998）考察了腐败对政府支出结构的影响。他发现，由于从不同支出中获取贿赂的难易不同，腐败的政府会将更大的比重支出在基础设施，而降低支出于教育的比重。因此，贪污腐败问题可能会成为财政支出中的内生性问题，始终影响着政府的财政支出结构。

本文的创新之处主要体现在解释变量方面，除了分权指标、地方之间的竞争指标之外，本文还添加了贪污腐败的立案数，这使得本文研究的重点既关注于财政体制方面，也关注于政治体制方面，这和张军，吴一平，陈刚，潘春阳等都不相同，张军除了在解释贪污腐败立案数不同之外，没有涉及地方政府的支出结构问题，而其他几位学者大多对财政分权与腐败程度进行分析，并没有分析贪污腐败立案数对财政支出结构的影响。除此之外，为了能更好的反映地方政府的支出行为，本文还在解释变量方面增加了上一年的人均GDP增长率，因为当期的地方政府领导往往想超越以往的业绩水平，因此，这一指标很可能会显著影响地方政府支出结构的选择。

三、指标选择，计量模型与数据说明

基于Mauro在1998年建立的关于腐败与教育支出结构的跨国实证研究模型，结合本文的研究重点，建立如下回归模型：

其中小标i和t分别代表第i个省和第t年。

1.被解释变量的选择

被解释变量分别为经济建设支出同地方财政支出的比重（jszc），行政支出同地方财政支出的比重（xzzc）以及民生类支出同地方财政支出的比重（welf）。应注意的是这里的地方财政支出仅仅包括预算内的财政支出，不包括预算外的支出，这样做的原因主要是无法获得各省预算外资金支出结构的数据，虽然这几年部分省份已经公布了这方面的支出，但是数据有限。另外，虽然没有包括预算外资金，但是本文的结论仍然可信，正如傅勇（2005）所说，如果我们发现管理较为严格的预算内财政支出也存在某种扭曲，我们就应该对结论更有信心。

这三个被解释变量的数据均来自于《中国财政年鉴》，需要说明的是后两个被解释变量，这里的行政管理支出不包括公检法方面的支出。而民生支出中，本文主要选取了社会福利和社会救济支出，这和本文的研究重点有关，由于本文主要是分析地方政府的行为问题，相对于教育之类的刚性支出，这部分的支出更能体现地方政府的支出意愿。

2.解释变量的选择

解释变量中，本文包含了四个核心变量，分别为滞后一期的人均GDP增长率（pgdplv-1）、财政分权（fd）、贪污腐败立案数（mour）以及地方政府竞争指标（compe），下面我们分别来详细介绍这几个解释变量。

滞后一期的人均GDP增长率。地方政府在制定当年的GDP增长率时，往往会考虑上一年GDP的增长情况。而为了保证GDP的稳定快速增长，地方政府的支出行为可能会发生扭曲，导致为了增长而支出的情况发生，这种支出方式不仅可以提高地方领导人的政绩水平，也为争夺稀缺的政治资源提供了筹码。周黎安等（2005）也发现中央运用省级官员的前任绩效和同期全国平均GDP增长率或邻近地区GDP增长率作为比较的经验证据方面，在统计上，前者显著性高于后者。因此，本文希望引入滞后一期的人均GDP增长率来分析对财政支出结构的影响。

财政分权（FD）。对于中国来说这是一个比较有争议的概念，从严格意义来说，中国的财政分权其实并不是真正意义上的财政分权，不同口径的衡量也会得出不同的标准。早期把地方政府支出的相对比重作为分权的指标，但是如果是这样的话，中国可能是世界上最分权的国家（张军，2007），林毅夫，刘志强（2000）则是利用边际分成率来衡量财政分权，这个直接的结果就是1988年-1993年之间，除了天津、山西、安徽之外，其余省份的FD都是100，这显然不符合事实。考虑到本文的研究重点，在这里本文所选用的指标是zhang和zou（1998）、乔宝云（2002）、傅勇，张晏（2007）所使用的指标①把财政分权定义为一个省的人均财政支出占人均总财政支出的份额。。这一指标实际上是一个综合的财政分权指标，较为全面地刻画了在财政分权体制下地方政府所获得的实际财政自主权力，也是目前国际上比较通行的做法。

贪污腐败的立案数。数据来自于《中国检察年鉴》（1994-2011年）中各省的《人民检察院年度工作报告》。利用贪污腐败来分析财政支出问题可以归于Mauro（1998）关于腐败对教育支出比重为负的跨国实证分析。近几年，我国的部分学者也通过腐败问题来研究财政支出方面的问题，但侧重点各有不同。

地方政府竞争指标。本文认为，财政分权之后，地方政府之间会为了有限的资源进行竞争，从而发生标尺竞争（Besley和Case，1995）或者是晋升锦标赛模式下的竞争（周黎安，2007），但是经济学中的竞争必须是同质之间的竞争，即具有相同或大致相同实力的双方才能形成真正有效的竞争。因此，从理论上来说，中国各个省份之间的竞争大多是不同层次下的平行竞争。一些学者也希望通过分析地方政府之间的策略性互动行为来影响其它省份的财政支出（王文剑等，2007，李永友、沈坤荣，2008，郭庆旺、贾俊雪，2009）。对于这种竞争性财政支出对各个省财政支出的结构会造成什么样的影响，将是本文研究的一个重点。本文选取对FDI的税收优惠政策为地方政府竞争指标。这个指标的好处，一是数据的可得性，二是税法在全国是统一的。具体的方法是先计算全国外资企业实际负担的税率，再逐年计算每个省的实际税率，拿全国的税率除以每个省的税率，值越大，说明竞争力就越强。

3.控制变量的选择

在控制变量选择上，本文主要考虑以下几个方面因素。一是经济开放程度。相关研究表明，地区开放程度与政府支出之间存在显著关系，较高开放程度往往有较高政府支出。按照通行做法，利用每一年的进出口总额，按当年人民币对美元的牌价兑换成人民币，再除以当年GDP。二是各省的产业结构特征。不同省份的经济发展水平不同，发达地区的省份大多以第二产业和第三产业为主，而欠发达地区的省份主要以第一产业为主，不同的产业结构特征可能也会影响政府的支出行为。因此在指标选择上，利用第一产业的增加值除以GDP。三是地区人口结构。一个地区学生越多政府负担会越重，尤其在我国，经验数据表明，义务教育支出是强制支出，在某些地区成为最大一笔财政支出。因此本文选择各省在校小学生数除以各省的总人口来衡量地区的人口结构。四是中国经济转型特征。傅勇，张晏（2007），王美今（2010）等都认为体制变革集中体现在各地区的所有制结构差别，这种差别可能使地方财政支出结构发生不同程度的倾斜，本文选取国有企业职工数占总职工数来衡量这种转型经济的特征。五是城乡结构特征。相关研究发现，政府支出的结构会随着城市化水平的不断提高而发生结构性的变化。由于现在农民工的数量越来越多，而且所起到的作用越来越重要，本文采取城镇的就业人口数量与总的就业人数之比来衡量城镇化的水平。

除上述变量之外，为了更好的反映地方政府的支出结构问题，本文还增加一组刻画政策影响的虚拟变量D，D中包括DUM98，DUM02以及DUMXBKF，DUM98主要刻画的是1998年的亚洲经济危机，相应年份赋值为1，其余年份为0；DUM02主要刻画的是2002年的所得税分享改革，相应年份之后赋值为1，之前赋值为0；DUMXBKF主要刻画的是西部大开发，对2000年以后享受西部开发政策的省份赋值为1，其余为0。

四、实证分析

在对模型进行分析之前，应该对模型进行检验，同时判断采用固定效应模型还是随机效应模型，通过hausman检验，我们发现，表2中的（1）和（2）模型的P值分别为0.1672和0.4111，因此拒绝原假设，所以应采取随机效应模型，而（3）至（6）模型不能拒绝原假设，因此，应采用固定效应模型。

表1 变量及统计描述

接下来，具体考察影响政府支出结构的因素。如前所述，滞后一期的人均GDP增长率、财政分权、地方竞争以及贪污腐败的立案数对财政支出结构可能造成不同的影响，考虑到基本建设支出在2007年统计年鉴上口径的变化以及腐败立案数据的滞后性，本文的数据将只考虑1994年—2006年之间的数据，在省份方面，我们排除了西藏，重庆以及青海三个地区。

（一）核心解释变量对地方政府财政支出结构的影响

从模型（1）可以看出，财政分权对经济建设支出起到了极大的促进作用，财政分权对经济建设支出结构的弹性为0.848，即财政分权每变动1个百分点，经济建设支出结构就会变动0.848个百分点。与财政分权有着密切联系的就是地方政府之间的竞争，从回归结果来看，其它地方政府的竞争性支出行为会影响到本地政府的支出行为，当其它地方政府的竞争度提高一个百分点，本地政府对经济建设支出的比重就会提高0.089个百分点。对于贪污腐败的立案数，从回归的结果可以看出贪污腐败与经济建设支出存在着正向的关系，这和maour，潘春阳等得到的结论一致，而且也符合我们的经验感受，因为从贪污腐败的容易度上来说，经济建设支出的贪污腐败肯定比一些民生支出方面的贪污腐败更容易。

表2 模型分析结果

对于行政管理支出，滞后一期的人均GDP增长率对行政支出的影响并不显著。但财政分权对行政支出的影响非常显著，这出乎我们一般的认识，因为财政分权不仅没有扩大行政支出占财政支出的比重，反而下降了，而且在回归统计上也非常的显著。造成这一结果的原因可能有以下几个方面：一是财政分权导致地方政府更加偏向于经济建设的支出，二是本文行政支出的比重仅仅包括预算内的行政管理费，不包括公检法支出以及大量的预算外支出，而预算外主要支出往往被认作行政管理方面的支出，因此才会造成结论与现实的脱节。这也从另一个方面揭示了我国财政预算方面存在的缺陷。贪污腐败的立案数对行政支出结构的影响显著为负，本文认为目前对预算内的行政管理费用的支出，腐败程度并不严重，这可以从经济建设支出和行政管理费用支出两者的不同性质中得到答案。这也可以解释为什么一些地方行政大楼建设的很豪华，而不直接进行贪污。

对于民生类支出，滞后一期的人均GDP增长率对民生支出起到了显著的负面作用。这和我们的预期一致，也和许多学者得到的观点一致。根据前文所述，造成这一问题的主要原因，还是地方政府在经济建设方面有着内在的激励作用，地方的领导会把当前的业绩与以往的年份进行比较，促使他们进行赶超，因此，地方政府会把有限的资源用到经济建设方面，从而忽略了民生类支出。

（二）重大政策对地方政府财政支出结构的影响

2000年起我国在西部11省市实施西部大开发战略。因此在模型的设定上，本文添加了虚拟变量，从回归的结果来看，西部开发政策显著增加了这些地方政府的经济建设的投资比重，从这个角度说，西部大开发起到了一定成效。而在民生类支出方面，西部开发政策效果并不显著。对于行政管理支出方面，西部开发政策不仅没有扩大政府预算内的行政管理费用，而且还有下降的趋势，除了上文提到的原因之外，本文还认为这些在全国竞争格局下处于弱势的西部地区，抓住了西部开发的契机，在政策大力倾斜下以及地方政府之间的标尺竞争，使政府也更有动力去发展本地经济。因此，西部这些地区更倾向于将增量资源投资于见效快、政绩显著的基本建设投资，而其它支出总量上虽有上升，但是在财政支出比重方面有下降的趋势。

2002年所得税分享体制改革，改变了地方与中央在所得税收入方面的分享比例，将地方所得税的50%上收中央，并全部用于面向不发达地区的转移支付，2003年中央继续将这一比例提高到60%，这项改革使地方的财政收入减少，中央财政收入增加。那么这项改革对地方政府的财政支出结构方面会造成什么样的影响，通过本文模型回归的结果可以看出，这次所得税分享体制改革，对经济建设支出的比重影响为负，而在民生支出方面，却起到了积极的正面作用，使民生支出比重有上升趋势。因此，可以说，这项所得税收入分享体制改革，对于扭转地方财政支出结构方面，起到了一定的效果。而在1998年亚洲金融危机方面，本文所添加的虚拟变量DUM98对这三个被解释变量所起到的作用都不显著，因此在这里不作分析。

（三）其他因素对地方政府财政支出结构的影响

从人口结构来看，小学生占总人口的比重（stu）增加会正面影响经济建设支出的比重，这可能是因为我国目前的基本建设支出中包含了小学的基建项目支出。另外，这个指标对行政管理费用支出以及民生支出并不显著。从体制改革来看，国有化程度（sou）越高，对地方政府经济建设支出比重的影响就越大，而对民生支出显著为负。这可以说明高度的国有化会严重扭曲地方政府的支出结构。开放度指标（open）对地方政府经济建设支出比重以及行政支出比重的影响都显著为正，对民生支出比重的影响中，含控制变量的开放度指标显著为负，这说明进出口贸易的发展拉动了中国基本建设的支出，同时为了更好处理与国外贸易方面的事务，也增加了预算内的行政支出比重，但对民生支出影响为负。从产业结构来看，越是以第一产业（first）为主导的省份，财政支出结构的扭曲程度越明显。

五、结论及政策建议

本文在我国财政分权的背景下讨论了地方政府支出结构方面的几个前置问题，并利用1994年—2006年的省级面板数据进行了实证检验。本文认为我国财政分权最大的成功是使地方政府成为了一个相对独立的个体，大大拓展了地方政府的执行权和执行空间。在1994年分税制之后，这种财政分权模式得到了自我强化，而在财政分权的同时，政治上又相对集权，上级政府往往根据下级政府的业绩来考核官员，并进行官员的调任。在当前体制下，无论是财政分权体制还是基于GDP考核的政治体制，都对我国地方财政的支出结构产生了严重的扭曲行为，地方政府更加偏向经济建设支出以及行政管理支出，而忽视了民生类支出。

从本文实证分析的结果来看，核心解释变量当中，滞后一期的人均GDP增长率、财政分权、地方政府竞争程度都促使了地方政府重基本建设支出，轻民生支出。从影响程度看，除GDP之外，财政分权指标对财政支出结构的扭曲程度最为严重。而对于官员贪污腐败，结果表明贪污腐败会使地方政府加大经济建设支出。在政策方面，西部大开发取得了一定的效果，西部省份通过一些政策扶持，大力发展经济建设，而2002年所得税分享体制改革，并没有影响地方政府加大基本建设的热情，但是对社会福利和社会救济的影响是正向的，说明所得税分享体制改革一定程度上扭转了地方政府的支出结构。

认识到我国财政支出结构存在的这种根源性问题，那么如何去扭转这种现象？本文认为，要想从根本上改变目前地方政府的财政支出结构，一是从政治方面着手。目前我国的情况是经济分权，政治集权，地方政府可以说只对上级政府负责，而上级政府对下级政府的考核仍停留在GDP的增长上。在这种体制下，地方政府是不可能有动力大力发展民生支出的。有一些学者提出要建立“绿色GDP”来对地方政府进行考核，笔者并不认同这个观点，因为这种考核方式仍然停留在过去的思维方式上，而且指标复杂，容易导致地方政府行为的异化。因此，本文坚持认为应该从政治方面着手，地方政府的责任不是为了官员的晋升去发展经济，而应对本辖区的居民负责，地方的官员应该由当地的居民进行选举，并对居民负责。考虑到我国的特殊国情，一下放开不太现实，根据张永生等人的观点，在省这一层的官员任命，仍然由中央负责，省以下的官员由当地居民进行选举。二是把握财政分权的程度，一般来说，中央通过一般性转移支付加大对欠发达省份的财力支持，但是由于这部分转移支付没有规定用途，地方政府很可能将大量的转移支付资金用于经济建设支出，本文实证分析的结论也证实了目前财政分权使地方政府更加注重基本建设支出，因此，单纯依靠转移支付政策不可能扭转财政支出结构问题，因此适度的集权并加强中央政府在社会公共服务上的职能或许是一个明智的选择（傅勇、张晏，2007）。三是加强地方政府之间的合作，防止盲目竞争。从经济学的角度来说，同质对象之间的竞争可以提高资源的使用效率，在促进经济发展的同时，还可以提高社会生产率，但是考虑到我国的现实情况，政府之间的有效竞争并不多见，往往造成的是资源的大量浪费。因此，本文认为，不同实力的省份之间要加强合作。可以相邻省份之间，也可以跨区域，中央在考核时，可以把省份之间作为一个整体进行考核，这样可以有效减少目前财政资源的浪费状况。除此之外，笔者认为，改善财政支出结构，还要注意以下几个方面：提高打击贪污腐败的力度，特别是在经济建设方面，以预防为主，防止贪污腐败的发生；加强预算外资金的管理，将可以纳入预算内的资金尽快纳入预算内，不能纳入预算内的，要及时公布支出方向。

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