欧洲大学治理结构梳理与借鉴——兼谈对我国大学治理结构之反思

赵 玄

(北京大学 法学院，北京 100871)

一、引言

治理一词引入高等教育领域的时间并不长，相对于传统的大学管理而言，大学治理凸显了整合权力资源促进大学持久发展之意。在西方的教育语境中，大学治理一般指内外利益相关者参与大学重大事务决策的过程，从而有别于囿于内部主体主导的行政和管理，而这种决策过程的权力配置模式就形成了大学治理结构[1]。从中世纪的法国巴黎大学到近现代的德国哥廷根大学以及柏林洪堡大学，欧洲大陆在大学治理结构方面特征鲜明，逐渐形成所谓罗马传统的高等教育体系，“即高等教育系统的所有单位是一个大一统的正规结构的组成部分，它们具有共同的目标，由中央统一进行决策”[2]。换言之，罗马传统的大学“不管在组织形式上有多少差别，从根本上说，都处于政府当局的领导之下，使国家有可能对高等教育进行具体的监督和管理”[3]。大学仅具有相对的自治权，政府对大学的介入和控制程度较强，大学俨然是国家机关的组成部分或延伸，以致德国《联邦高等教育总法》第58条明确规定：“高等学校是公法团体，同时也是国家机构。”[4]227巧合的是，具有罗马传统大学的国家一般限于欧洲大陆，从法律渊源上看，这些国家均继承了大陆法系传统，而大学与国家一体的模式注定了其在治理结构上的趋同。作为大学章程的重要内容，大学治理结构在具有罗马传统的欧洲大学的章程中得到延续和完善。基于相关大学章程，从决策机构、执行机构和学术机构三方面对罗马传统的欧洲大学治理结构进行梳理，可知大学治理结构的基本面貌。在高等教育管理体制上，我国与罗马传统的国家虽各有千秋，但又有可比之处。两相对照，可明晰罗马传统大学治理结构对我国的借鉴意义，这将有助于我国现代大学制度的完善。

二、决策机构

在大学治理结构中，决策机构是起领导作用的。换言之，决策机构是大学的最高权力机关，负责大学全局性、基础性的重大事项的决策。在罗马传统的大学章程中，决策机构一般称为校务委员会或校董事会，且这种称谓来自于国家相关法律的明确规定。如法国1984年颁布的《高等教育法》就规定大学应设置校务委员会；而依据德国法律的规定，大学要么实行校务委员会制，要么实行校董事会制[4]158。称谓的不同本身并未显示出权力配置的差异，且从权力行使形态来看，无论是校务委员会还是校董会，均是集体式的决策形式。从组成人员的分布来看，基本上可将其划分为两种，即多元治理模式和大学自治模式。

(一)多元治理模式

多元治理模式是指大学决策机构由校内人员和校外人员共同组成，在大学治理中发挥校内外人员的共同力量，对大学治理形成内外互动。在德国，按照《联邦高等教育总法》的规定，大学可采用董事会或者校务委员会作为大学的决策机构，具体由各大学自己的章程进行规定。柏林洪堡大学选择了前者，其大学章程规定，董事会是大学的最高主管机构，拥有广泛的权力，并可将自己的部分权力委托于校长行使[4]165。该董事会由9名有投票权的成员构成，其中大学所在的柏林州政府负责大学事务的代表和大学校长是当然成员,其余7名成员由大学学术评议会选举产生，并经柏林州政府同意任命，包括学生代表、学术人员代表和行政人员代表各1人、全校代表大会中的教师2人、柏林州工会团体代表和工商团体(雇主)代表各1人。在9名成员中，校外人员占据3席，且7名成员均须经大学主管机关的同意，显示了政府和社会力量对大学的影响。特别是选举成员均须得到州政府的任命，无论其是形式意义还是实质意义，均较为彻底地展现了罗马传统。

法国的大学同样注重多元主体参与大学治理，如巴黎第一大学和第四大学，均是通过校务委员会的形式使各方利益相关者或其代表对大学决策形成影响。校务委员会在两所大学中的地位和权限几乎没有差别，如巴黎第四大学的章程规定：校务委员会决定大学的政策，特别是对大学合同的决策，同时有批准预算和账目、允许校长承担司法诉讼职责、制定规章条例、分配职位等各方面重大权力[4]67。按照巴黎第一大学的章程规定，该大学校务委员会由30人构成，而巴黎第四大学章程规定的组成人员为60人。在巴黎第一大学校务委员会的30人中，14名为教研学术人员(教授级别7人)、学生代表5名、非学术人员代表3名、校外人士8名(政府代表2名、企业代表1名、工会代表1名以及关心大学和教育的人士代表4名)[5]682。巴黎第四大学校务委员会60名成员分布为：教研学术人员26名、校外人士16名、学生代表12名以及工程、管理、技术、工人和服务人员代表6名，其中校外人士有4人须为关系人员，2名为政府代表，全国性工会和雇主组织代表各占5人[4]65。通过比较可以发现，虽然两所大学的校务委员会组成人数不同，但是从人员的分布比例看，相差无几。同时，校内外人员均有相应的代表参与，说明大学决策机构代表的广泛性符合多元治理模式。

(二)大学自治模式

大学自治模式，是相对于多元治理模式而言的，是指由大学内部各成员代表共同组成决策机构，进而对大学事务进行治理的形式，因为其未吸纳大学以外的利益相关者参与大学的决策，故称为自治模式。下面以德国的波鸿-鲁尔大学章程为例进行说明。

德国的波鸿-鲁尔大学选择了校务委员会作为自己的决策机构，校务委员会成员均来自大学内部，属于自治模式。章程规定校务委员会由25名经选举产生的成员组成，具体名额分配为：教授和讲师13名，学术工作人员、技术和行政工作人员以及在读学生各4名。从四类人员的分布看，基本代表了大学内部各成员团体的利益。同时，校长虽作为校务委员会主席，但没有投票权，其他担任大学行政职务者如副校长、系主任等若是校务委员会成员，亦没有投票权，这在一定程度上体现出大学相对的自治和民主参与。按照波鸿-鲁尔大学章程的有关规定，校务委员会在不违背法定权限情况下，负责的事务包括：选举大学的校长和副校长；制定和颁布大学的规章制度；委任大学主要机构负责人；保障大学内部权利平等和促进女性权益保障计划；决定大学普遍适用于各学院的聘用建议；审核并确定大学财政预算；作出表彰或授予荣誉称号的决定；此外，还可参与行政管理委员会的一些决策，并可驳回行政管理委员会的提案，以使后者重新提出校务委员会满意的提案[4]195-196。

(三)对我国大学决策机构的反思

与德、法为代表的欧洲国家大学的决策机构不同，我国大学层面的治理机构呈严格的科层等级，党委领导下的校长负责制以实现国家公共性为目的，本质上是强调一种和整个国家的领导体制相一致的政治领导和集体领导体制[6]。亦即在决策、执行和学术三种基本权力中，决策权力居于最高地位且统揽一切重大事务，易言之，权力集中于作为实际决策机构的党委，而以校长为代表的执行机构和学术机构的权力相对弱化且均须受到党委权力的节制。党委领导权是高校治理结构中层次最高、最具权威性的决策性权力[7]。这一点在我国大学章程中表现得较为明显。以吉林大学为例，其章程第十九条规定：吉林大学党委是学校的领导核心，行使对学校工作的统一领导权，具有保证办学方向、制定大学发展战略、任命并管理相关干部、领导大学各种民主组织等广泛的职权和职责[5]14。而党委作为中国共产党在高校的基层组织，需按照党章的要求组成，必然排除了大学之外人员的参与。同时，由于党委的领导地位，也很难做到对大学内部不同群体的吸纳。因此，我国大学的决策机构既不是多元治理模式，也难称大学自治模式。然而，随着我国建设现代大学制度的不断推进，欧洲大学的两种决策机构模式必然能为我们提供一些有益的借鉴。

三、执行机构

大学校长作为大学的代表，同时也是大学执行机构的首长，易言之，大学的执行机构应当在校长的领导之下开展工作，校长在大学章程中拥有的权力基本代表了执行机构的地位，在罗马传统的大学章程中更是如此。但具体到各个大学，校长的权力又有所差别，按照章程对校长权力的配置，可分为强权型和辅助型两种校长责任制。

(一)强权型校长责任制

所谓强权型校长责任制，指校长是大学执行机构的首长，具有在法定和章程等授权下全权处置大学一切行政事务的权力，没有其他辅助机构对权力行使进行协助抑或分享权力。强权型校长责任制在法国的大学中较为普遍。这从法国的大学章程对大学治理机构的结构安排即可看出，巴黎第一大学、巴黎第四大学和巴黎师范高等学校三所大学的章程均不约而同地将“校长”放在大学治理结构的首要位置。以《巴黎第四大学章程》的规定为例，校长在司法上代表大学，是大学决策机构校务委员会决议的执行者，拥有章程和该委员会授予的一切权力，以监督大学全部组成部分和公共与普通服务机构的正常运行。此外，从具体权力看，校长有权制定并执行大学年度预算，是大学收入与支出的审核者；校长主持大学的校务委员会、学术委员会、学习与大学生活委员会，制定并执行其决议；校长权力在大学全体人员之上，有权任命任何非教研人员；校长有权缔结协议或协定，批准有关大学自身福利管理的各种文件；校长有维护大学正常秩序的权力，并可向警察力量求助，等等[4]63-65。校长成为决策机构相关决策的第一执行责任人，从罗马传统的本质看，这较好地说明法国政府对大学的管控力度，以致形成了高校内部行政权力的强势崛起。

(二)辅助型校长责任制

所谓辅助型校长责任制，指相对于强权型校长责任制而言，大学章程设立专门委员会与校长一并管理大学行政事务，以致这些专门委员会分享了校长的部分权力，对校长职权形成一定的约束和辅助。德国柏林洪堡大学和波鸿-鲁尔大学章程规定的均是这种类型。

按照《柏林洪堡大学章程》的规定，校长委员会和校长、副校长共同构成大学领导层，且各有自己的权力范围。其中，校长委员会由校长、三至四名副校长组成。校长委员会作为整体有下列权力：负责大学未指定责任者的机构的事务；在紧急情况下，可以代替相关主管部门行使权力；在大学各委员会上有发言权、知情权和提案权等。相对而言，除有特殊规定外，校长是学校的代表，享有下列权力：对大学的正常有序运行负责并有权采取相关措施以维持运行正常；在不违反决策机构的权限时，作为大学最高主管部门、人事部门和经济部门的代表，并且可将权限委托给他人；校长还有义务阻止决策机构发出的违法决议和采取的不当措施，若相关机构或单位不加改正，校长有权发布指令或代为作为。此外，校长确定校长委员会的基本方针，校长与副校长协商一致后，分配各自的职责，副校长按照分工独立承担各自责任，并在其负责的研究中心、行政机构中处于领导地位，其他事务由校长委员会决定。由此，作为校长委员会组成人员的副校长就有了相对独立的权力[5]659。从上述描述可知，校长与校长委员会在行政权力上进行了分享，并且在校长委员会内部，校长与副校长又进行了权力分配，同时，校长、副校长对自己的负责事项拥有相对绝对的权力。《波鸿-鲁尔大学章程》在其第四章以校长和行政管理委员会为题，与柏林洪堡大学相比，这种规范对大学执行机构的表达更加直接，该章除规定校长的职权外，还专门对副校长和校务长的职责作了规定。校务长在章程中的地位不可忽视，他是作为政府财政代理人身份出现的，根据决策机构的建议由州长任命，在行政管理委员会中表达反对意见可推迟相关决议的作出[4]194。综上所述，大学校长只能处于被辅助的地位，并且这种辅助伴随着强势的权力分享。

(三)对我国大学执行机构的反思

同欧洲国家的大学一致，我国大学的执行机构也是以校长为代表，校长是大学的法定代表人和行政主要负责人。由于大学实行党委领导下的校长负责制，校长的职权和职责多冠以“拟定”、“组织实施”、“依照”等，即以校长为代表的执行机构应当在授权范围内行使权力，而这些授权又多是初步性的，以致现实中不可避免地出现党委和校长的冲突。为了解决潜在的冲突，缓和强势的党委和弱势的校长之间的矛盾，协调议事机构——党政联席会议就应运而生。因其协调性质，从目前已制定的大学章程看，大学层面对此鲜有提及，反而是在学院层面党政联席会议成为较为明确的决策机构。如果党政联席会议是对校长权力的妥协和保全，那么校务会议或校长办公会则是对校长权力的限制。如《北京工业大学章程》明确规定：校长办公会议是学校行政决策机构，决定学校日常行政事务及办学中的各项重要问题[5]49。与欧洲大学相比较，我国大学的校长权力更近似于辅助型校长负责制。如何规范该类型校长权力的行使，将是我国大学章程制定和大学治理中着重解决的问题。

四、学术机构

大学作为专门的教学科研机构，传授思想知识以培育人才，具有宏大的学术使命，应当给予学术适当的权力空间和自由，虽然罗马传统的大学自治仅有相对意义，但这种自治是许多国家根据各自不同的历史情况，允许科学和学术发展所享受的不同程度又有明确规定的自由[3]。学术机构的设置就是为了保障大学内部学术事务的处理符合学术自由的精神和原则，以致学术机构成为大学横向权力配置的重要分支。同其他机构的称谓一样，学术机构在不同的大学章程中亦会不同，如评议会、学术委员会等。从学术机构具有的权力来看，可分为两个大类，即咨询型学术机构和决策型学术机构。

(一)咨询型学术机构

咨询型学术机构，顾名思义，虽然是专门设立的学术机构，但其拥有的权力大部分是咨询性质的，主要对学术事项提出建议或意见，最终的决定则需要大学决策机构或执行机构等作出。换言之，咨询型学术机构是大学其他治理机构的学术参谋。法国大学一般采取咨询性质的学术机构。《巴黎第四大学章程》第二编第三章名称为学术委员会，详细规定了该委员会的构成、运行和权限等。章程第25条规定，学术委员会由40人构成，包括20名大学教授与合作教授、8名其他教学人员、1名无博士学位的教学人员、2名工程与技术人员、4名大学第三阶段学生①该大学章程第31条的有关规定：一年级和二年级大学生为大学第一阶段学生；三年级大学生和一年级硕士生为大学第二阶段学生；二年级硕士生和博士生为大学第三阶段学生。、1名法律规定的人员和4名外部人员。学术委员会的权限主要是对下列事项提供咨询：(1)大学各组成部分提出的研究项目与合同；(2)大学教师或研究人员职位的资格；(3)大学的初始培训和继续培训课程；(4)颁发国家文凭的申请资格；(5)文凭的设立或变更[4]69。同时，学术委员会全体会议须向大学校务委员会提出研究政策方向，特别是有关大学契约、科学与技术文献以及研究经费的分配等内容。此外，该章程还设立学习与大学生活委员会，该委员会主要由教师、学生和外部代表共20人组成，从其有关权限看，亦涉及有关学术事项，如章程第34条第1款规定：学习与大学生活委员会全体会议向校务委员会提出初始培训和继续培训的教学方向，审查文凭资格申请和新学科计划[4]70。由此可知，在学术事项上，学术委员会和学习与大学生活委员会共同起着咨询性和有限的决定性作用。

(二)决策型学术机构

决策型学术机构指大学设立的专门学术机构具有广泛的学术事务处置权力，是最高的学术事务管理机构，其在职权范围内的决定事项无需其他治理机构认可或批准，即可对大学各成员产生效力。德国大学的学术机构一般属于此种类型，下面主要以德国柏林洪堡大学为例进行说明。

《柏林洪堡大学章程》第三章对学术评议会的组成和职责等事项作了规定，其中，第4条规定：学术评议会由25人组成，包括13名大学教师、4名学术工作人员、4名学生和4名其他工作人员。同时，规定了校长委员会成员、院系长等有发言权和提案权。第5条则从建议权事项、决定权事项和表态权事项三个方面规定了学术评议会的职责。其中包括：对大学的组织结构计划；院系及各中心的建立、变更和废除；校级机构的建立和废除；成立、扩大或解散校办企业以及入股企业以及规费章程等事项学术评议会享有建议权。对下列事项学术评议会享有决定权：大学的预算草案；与柏林州的合同草案；院系的下级机构划分；颁布管理条例；确定招生规模；教学、学习及考试基本规章，高校考试的程序性规定；在组织结构计划中确定撤销教席或为教席设定目标；课程的设立和废除；促进妇女权益的方针；特殊研究领域的设立、扩充、发展和合并；确定聘用跨学科中心的发言人，审核批准跨学科中心的章程；确定研究的基本原则以及科学、艺术新生代的基本准则；授予荣誉教授称号，向编外教授授予称号，授予评议会荣誉委员称号，批准院系授予荣誉博士学位的决定；与成绩挂钩的资金分配原则等。而对于诸如中期建设及投资计划、院系的学习及考试秩序、院系人员的任命决定、对已获得学位人员的团体进行设置与分配以及其他对全校具有基础意义的事项，学术评议会仅须发表意见以表明态度即可[4]166。从上述权限范围看，评议会还是以决策权力为主导，即凡是属于学术自治之事务，均应由学术机构自主决定，而不是交由其他机构；凡是涉及学术自治的事务，均应征询学术机构的意见或建议。可见，这符合洪堡为柏林大学所制定的原则，即“教与学的自由”[8]。

(三)对我国大学学术机构的反思

我国的大学学术机构，一般是指学术委员会或教授委员会，相当于德国大学的学术评议会。无论是《高等教育法》，还是教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》，对学术机构的规定均相对概括，以致大学章程照搬相关法律法规，笼统地将其职责和权力限于“审议”、“指导”等学术事项。以北京工业大学为例，其章程规定：学术委员会是协助学校党委和校长工作的学术机构[5]50。由前述可知，我国大学的学术机构基本属于咨询型。然而，细究《高等教育法》的规定，学术机构已然被赋予了决策性权力，这也是我国大学教授治学的关键法律依据。鉴于咨询型的学术机构已经造成了当今中国大学学术的式微，向决策型的学术机构转型势在必行，这在2014年3月1日起实施的《高等学校学术委员会规程》中得到体现。其中第十五条至第十七条分别从决策、评定和咨询三个大的方面明确了学术委员会的权力，而这与《柏林洪堡大学章程》关于学术评议会职权的规定非常相似。结合我国的大学实际，借鉴域外的成功模式，这对发挥学术机构在未来大学治理中的作用将产生重大影响。

五、结语

从中世纪大学发展到现代大学，欧洲大学内部权力结构随国家与时代的变迁而更迭。在一定意义上，大学治理结构是国家治理结构的缩影，换言之，有什么样的国家传统，就会出现相应的大学治理结构体系。大学治理要求各国正视本国实际情况，并结合大学自身情况，最终实现大学的持续发展。以德国和法国等欧洲国家为代表的罗马传统的高等教育系统，虽然大学要受到国家较为严格的控制，但大学的自治仍然得到相当程度的保障，特别是在国家越来越多地介入到大学事务的情况下，这些国家完备的法律体系和良好的法治理念，使得国家的“手脚”束缚在合法的限度之内。同时，遵循国家法律而制定的大学章程，不仅得到国家法律认可与保障，更成为各大学日常运行的基本规范。我国正处在大学章程建设的关键时期，大学治理结构又是重中之重，通过反思我国大学治理结构中的各个机构现状，明晰欧洲国家大学治理结构中的合理成分，并在我国大学治理中予以借鉴，将有助于我国大学章程的建设和大学治理结构的完善。

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