城市化进程中社区养老服务的现状与对策研究—— 以T市为例

林钧昌，尹新瑞，司洁萌，唐伟

（唐山师范学院 经管系，河北 唐山 063000）

城市化进程中社区养老服务的现状与对策研究
—— 以T市为例

林钧昌，尹新瑞，司洁萌，唐伟

（唐山师范学院 经管系，河北 唐山 063000）

T市人口老龄化具有老龄化速度快、规模大、高龄人口增多，拥有老龄人口的家庭规模较大等特点。家庭规模结构的变化导致家庭养老功能的“弱化”、现代社会人际关系重构、片面追求经济利益等导致敬老、爱老的社会氛围“淡化”等因素，使得T市养老形势更加严峻。在对上述问题进行深入分析的基础上，提出了改善目前社区养老局势的对策与建议。

城市化进程；老龄化；社区养老

一、我国城市社区养老的背景及意义

2013年我国老年人口数量将达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%，16-59岁的劳动年龄人口，从2011年的峰值9.40亿人下降到2013年的9.36亿人，劳动力供给格局开始发生变化[1]。这是2013年2月27日发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》中披露的一组数据。我国老年人口呈现出高龄化和空巢化的趋势，由此使得我国的养老需求迅速增长，不仅体现在数量上，而且还体现在质量和内容上：一方面，随着老年人口数量的增加、人口结构的改变以及家庭规模的减少，传统的家庭养老方式已不能满足老年人的需求，家庭养老功能正在逐渐弱化；另一方面，在我国未富先老的情况下大力开展机构养老是不现实的，社会机构养老在现阶段只能是辅助性的养老方式。

随着人口老龄化和高龄化现象的出现，人群中老年残疾及患有疾病的人的比重不断增加、需要生活照料和护理服务的老人必然不断增多，照料需求也必然呈现多层次、多样化，所以需要更多的社会支持性服务。为此，我国政府提出了“要在2020年全面建成以居家为基础、社区为依

托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的‘夕阳红’事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量”[2]。由于家庭规模小型化，女性地位上升，子女工作压力增加，传统的家庭养老功能不断弱化，因此，大力开展社区养老服务，将成为我国应对人口老龄化趋势的必然选择。

所谓社区养老，是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务[3]。

二、对T市城市社区养老服务问题的调查研究

为弄清T市老年人口养老服务存在的具体问题以及城市社区养老服务的状况，给T市老年人养老存在的相关问题提出解决之策，我们“城市社区养老服务问题调查”小组在T市城区进行了相关的社会调查。为提高调查报告质量，我们的调查采用了问卷调查、参与观察和个别访问相结合的方法，分别在T市的LN区、LB区及FR区发放调查问卷600份，回收问卷600份，经过分析、甄别，有效问卷576份，有效率96%。通过对调查情况的统计和分析，现就T市的老年人状况和城市社区养老服务情况给出报告，并就进一步加强T市社区养老服务工作提出我们的看法。

（一）T市人口老龄化现状

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据全国人口老龄化发展趋势100年预测研究报告，我国21世纪将是一个不可逆转的老龄社会，共分为三个阶段：即2001年到2020年为快速老龄化阶段；2021年到2050年为加速老龄化阶段；2051年到2100年为稳定的重度老龄化阶段。2051年全国老年人口规模将达到峰值4.37亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，进入一个高度老龄化的平台期。与全国快速老龄化的趋势相应，T市人口老龄化也处于快速发展阶段。

1．T市正处于快速老龄化阶段

2000年第五次人口普查时T市60岁及以上老年人口量为556 787人，占全市总人口数量的8.19%[4]；2010年第六次全国人口普查时T市60岁及以上老年人口数量为1 089 616人，占全市人口的13.15%[5,p152]，10年间增长了近一倍。

2．T市老年人口规模巨大，高龄人口增长明显

第六次人口普查数据资料显示60—69岁人口数626 809人，70—79岁人口为367 389人，80—84岁人口数量为82 292人，85—89岁的老人共有35 273人，90—94岁的老人有8 593人，95—99岁老人有1 745人，100岁以上的有144人[5,p140]，随着医疗卫生技术的进步，80岁以上老年人的数量将继续增加，高龄人口丧偶和患病的机率高，高龄老人生活自理能力差。

3．人口老龄化发展迅速，拥有老年人的家庭户数规模较大

2010年T市60岁及以上老年人口的家庭户户数为723 192户，占全市户数的29.78%，占全市家庭户数的30.44%[5,p168]。60岁以上老年人占总人口的比例从10%提升到20%，发达国家和地区大多用了50年直至上百年的时间，而T市只用25年就完成了这个历程。

表1 T市60岁及以上老年人户数（单位：户）

（二）T市城市社区养老服务的现状及问题

根据社区养老的定义，真正高质量的社区养老服务，应该是家庭的力量与社区的资源共同发挥作用的完美结合，但是据我们的分析，T市的城市社区养老服务在上述两者作用的发挥上都存在一些问题。

1．家庭规模结构的变化导致家庭养老功能的“弱化”

一是家庭规模小型化。T市家庭人口数由2000年的7 040 554人，增加到2010年的7 577 289人，10年内家庭人口数增长了7.6%；家庭户数则由2000年的2 078 606户增加到2010年的2 428 752户，10年间增加了350 146户，增加幅度高达25.8%。家庭数目的增长幅度远远超过家庭人口数的增长速度，结果必然是家庭规模的降低。二是家庭结构的核心化、小型化，如表2所示[5,p159]。

表2 2010年T市不同类型家庭户数

通过以上数据分析可知，目前T市家庭核心化、小型化已成为家庭结构的主流。另外，还存在其他小家庭式样，

2010年T市只有一对60岁以上老夫妇空巢老年人家庭户为190 790户，有三个及以上60岁以上老年人的空巢家庭户为8 135户。除去空巢老人家庭外尚有数目众多的单身老人户，如下图所示：这些家庭结构形式也正在构成T市家庭结构的重要内容[5,p170]。

表3 2010年T市单身老人户数量

调查数据显示，有76.15%的老年人养老费用主要是靠自己的养老保险、退休金等，10%的老年人主要靠家庭供养，14.85%的老年人自己打工赚钱。同时，在居住方式上，自己单独居住和住老人公寓的老人分别有251位、126位，所占的比重分别为43.6%、21.9%；“与子女一起住”的老人共有186位，占的比重为32.3%，单独居住以及住老人公寓的老人比重较大反映了家庭养老功能的弱化。

2．现代社会人际关系重构、片面追求经济利益等导致敬老、爱老的社会氛围“淡化”

在现代社会中国传统孝文化与代际网络关系产生与发展的土壤逐渐被剥离，现代社会的代际关系是国家、企事业单位、社会群体组织和家庭成员之间的代际网络关系。此外，市场经济背景下，经济利益被人们视为生活的重要内容，对金钱的追求成为人们生活的重心；同时，外来思想的大量涌入，年轻一代变得更加独立和以个人为中心，传统的敬老爱老思想在这种社会氛围和思想潮流中不断被削弱。

通过调研，我们发现有的子女将老人送进养老机构，便不再管。他们认为，自己能按时交付养老机构的费用就已经尽到了他们的责任。据有的老人反映，在养老机构内同住的有些老人的子女几乎不去看望他们，尤其对于一些失能或半失能的老人，这种情况更是普遍。这些老人大多不能说话，不能表达自己的特殊需求，而最了解他们的子女却不来看望，他们在机构的生活较为凄凉。也有部分子女将老人看作是负累，动不动就对其加以斥责。

在个别访谈中，多数老人表示纯粹的机构养老并不能满足他们身体和心理的需求，他们渴望得到家人的照顾，而多数子女以工作忙碌为理由很少来看望他们。少数老人以不给子女添麻烦为由自愿进入机构养老，这部分老人既渴望子女的探望又对子女的“不孝顺”表示深深的失望。另外，机构中也出现了老人“结伴”的现象，即男女老人结成伴侣，互相关心、互相帮助，“结伴”现象既是夕阳红的美好，又是老人缺少心灵慰藉的凄凉表现。

3．社区系统在城市社区养老服务中存在的问题

（1）社区养老服务意识淡薄导致为老人提供的无偿服务“虚化”

目前，“社区”这一基层正处于从管理向服务的转型期，很多职能尚未明确，人员尚未落实，职位稀缺，政府的推动仍是主流，具有比较明显的行政色彩，服务意识较为淡化，对社区养老服务的紧迫性和必要性认识不够。从而在社区养老设施建设、专业人员培养上存在着一定缺陷，并没有加大对社区养老的宣传力度，诸多人不了解社区养老，概念模糊，印象不深，最后导致社区养老服务进程缓慢。为了照料生活困难老人的日常生活，各相关部门和社区经常组织各种形式的无偿服务活动，如青年志愿者的志愿服务、一对一结对帮扶服务、安装门铃的呼叫服务、呼叫系统信息服务等。这些服务为老人特别是空巢、独居老人的日常生活照料提供了方便。但目前存在一些“虚化”行为，以大学生青年志愿者为社区老年人服务为例。当前青年志愿社区服务行为缺乏长效机制。很多高校的青年志愿者响应号召，与养老院、敬老院、社区等结成帮扶对子，每学期为老人提供一些服务。这在形式上是一种创新，但是在实际工作中缺乏长效机制，随着学生的毕业或者升学，这种服务消失了，或者是一部分青年志愿服务是出于某种特定时间、特定目的而做的，特定时间一旦过去，服务也就停止了，比如重阳节作为一个特定时间、特定节日，志愿者们会在这样的节日里慰问老年人，不断有人加入进来，然而该特定时间一旦过去，便是“人亡政息”。又如一些政府机关、社会组织和个人与社区老人的结对服务，一年就一、二次，不能持之以恒，这都说明有些义务服务流于形式。

（2）社区服务单一，满足不了老年人“多样化”需求

老人由于身体原因和年龄问题，需要有专人照料，但绝大多数老人都是靠自己的退休金生活，并没有多余的钱去支付护理费用，因此他们更多依赖社区提供的免费或低价服务。老年人对社区服务的需求包括生活料理、医疗护理、精神慰藉、文娱活动等，不同身体状况的老人对社区养老服务的内容与形式、养老服务人员的要求有区别，因此对老年人提供的服务也必须多层次、全方位、多角度。调查数据显示，老年人的服务需求倾向于多元化（表4）。

表4 调研社区老年人需求类型

此外，还有老年人希望获得钟点工、陪同看病等方面的服务，另有老人提出增加社区健身器材，设立社区图书馆等方面的建议。

特别提出的是，在我们调查的576位老人中，80岁以上高龄老人共有152位，累计占总数的20.3%。据我们走访，这部分老人很多只能呆在家中，大多数人生活已经难以自理，且患有多种疾病，如糖尿病、冠心病等疾病，比

例分别占到78%和65%，这部分老年人他们需要特殊照料。

根据调查，空巢老人、生活不能自理的老年人数量也分别达到总数的0.22%和0.038%，这与T市的总体状况是一致的。对于这部分老年人而言，他们的需求更为特殊化，而且相对而言更是社区中的弱势群体。医疗照顾、生活照顾、保健等方面是他们需求的重点。

但目前社会更加注重老人的物质生活，对老人的精神文化生活、医疗卫生、健身等方面的关注度低，一些相应的设施配套没有跟上位，专业化的服务人员少，难以满足不同层次的老人的多样化需求。

（3）社区养老服务“简化”，难以满足老年人“深层次”需求

我们对T市LB区、LN区、FR区的调查进行了分析。55.5%社区有医疗服务；41.9%的社区有活动设施；36.8%的社区有保健咨询服务项目；有法律服务、生活照料、紧急呼救服务、继续学习的机会、日间托老所服务项目的社区分别占12.2%、13.0%、17.5%、9.7%、和10.1%，还有2.3%的老人不清楚社区有哪些服务项目。在调查过程中了解到有些服务项目老人不知道，部分社区服务的使用率还比较低。

在社区医疗保健服务方面。当老年人患上一般的疾病时主要是去一些私人的诊所、医院或是社区卫生服务中心区看。63.8%的选择去私人的诊所、医院；35.4%选择去社区卫生服务中心；去老年人医院和康复中心的分别占9.7%和1.9%，也有9.3%选择其它（主要是去附近的药店买些药）。在社区的医疗服务主要是为了看病就医方便，老年人最需要的理疗服务是治疗常见病，占54.5%，还有13.6%和8.2%的老人需要康复治疗和爱心护理；大约有四分之一的老人表示不需要医疗服务。老人对社区医疗服务项目满意度最高的是就医方便，占40.9%，第二位的是社区医务人员的服务态度好，占23.3%。我国医疗改革比较滞后，自费医疗负担较重，因此老人对社区医疗机构服务项目最不满意的方面还是医疗价格过高，占41.9%，对设施不齐全、医疗水平低和服务项目少三方面不满意的分别占17.1%、12.5%和12.5%。有16.3%的老人认为社区的医疗服务比较好，没有不满意的方面。

在社区活动设施的种类方面。调查的社区中有健身器材的占41.9%，有老年人活动中心的占33.2%，有活动场所的占49.0%，有老年人学校的仅占10.5%，还有40.8%的社区没有活动设施。据调查，认为社区活动设施需要在“提供较多的场所”和“增加活动实施的种类”两方面改善的占六成多。其中需要“提供较多的场所”的占38.1%，需要“增加活动实施的种类”的占25.3%，而在“增加活动设施的数量”方面占13.6%，“及时更新并维护设施”占11.3%。还有11.7%的人认为社区的活动设施各方面都比较好，没有需要改进的方面。

以上只是针对调研的社区进行的数据分析，另外在社区托老所建设、紧急情况处理等方面T市社区养老服务系统仍然有很多的工作要做。

三、关于完善T市社区养老服务的建议及对策

中共中央、国务院早在2000年《关于加强老龄工作的决定》中，明确提出了实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的老龄工作目标。完善社区养老服务，不仅能满足老年人在熟悉的环境中接受养老服务的需求，同时也能弥补家庭养老的不足，使得老年人更好地融入社会生活，从而破解养老难题。为此，我们建议：

（一）把老龄社会作为一个重要市情认真对待，增强社区养老服务的主动性

充分认识老龄社会挑战的严峻性，切实从老龄社会这一基本市情出发，把应对人口老龄化的挑战列入未来全市经济社会发展战略。

社区是老年人的聚居地，是老年人的主要活动场所和生活空间，随着年龄的增长和身体的衰老，老年人对社区的依附性逐渐增加，因此，开展社区养老服务迫在眉睫。首先，开展社区养老服务是适应人口老龄化发展的客观要求。如前文分析，当前老龄化形势空前严峻，现有家庭结构难以独自承担养老服务功能，因此，依托社区构筑社会化养老体系是社会发展的必然要求。其次，开展社区养老服务是提高老年人生活质量的现实需要。社区是老年人的基本活动场所和生活空间，依托社区就近进行生活照顾、医疗保健及精神慰藉等方面的服务，既能解决老年人养老问题也可适应老人及其家庭需求。再次，开展社区养老服务是维护社会稳定的现实要求。基于对我国国情的考虑，单一依靠政府进行社会养老福利事业显然无法适应需要，同时还会对国家财政造成巨大压力，社区养老体系建设过程为构建和谐社会、维护社会稳定提供了有益的尝试，也是社会结构转变的必由之路。

（二）大力营造敬老爱老风气，保证社区养老服务的长效性

首先，政策保障、制度支持。相关政府部门可在相关政策、法规的指引下制定一系列奖惩政策，如政府可逐步探索建立有助于完善居家养老服务的收入所得税优惠或者购房优惠等政策，鼓励孩子同老人居住在一起并赡养老人。其次，创新工作机制，开展多种形式的敬老、爱老文明行动。比如实行老助老，引导低龄老人为高龄老人服务及健康老人为体弱老人服务，服务时间及内容记录在居委会“义工”志愿本上，依其工作量的多少给予物质或荣誉上的奖赏，以倡导人人尊老爱老的良好风尚。第三，针对老年人服务需求的多样化，可在社区内开设社区日间照料服务，

安置老年活动设施。同时，针对有特殊需要的老年人可开展护理计划、康复练习、老年人心理支援服务等，可依具体情况适当收费。

（三）加快社区养老服务设施建设，增强社区服务的基础性

按照《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》要求，在新建居民小区和进行旧城改造时，政府、基层组织和社会力量，根据社区老年人密度分布比例，将社区养老服务设施作为公共配套服务设施，与项目一起规划，一并实施，一同检查验收。其次是整合社会资源。积极引导社会资本参与兴建社区养老服务中心（站），进一步整合街道和社区文化站、卫生服务站、劳动服务站等公共服务资源，联合多方力量拓展服务范围，搭建完善的社区养老服务平台。

（四）拓展筹资渠道，吸引社会资源，投入到社会养老服务体系建设中

首先是加大资金投入。政府应充分发挥财政杠杆作用，吸引社会资本形成“政府引导、市场运作、社会参与、全民支持”的社会化养老格局。根据国务院有关规定，今后社会福利支出不应低于财政支出的10-20%，老年人是社会保障重点加以关注的四大弱势群体之一，因此，建立社区养老服务建设项目等整体财政预算制度，使更多的困难老人都能得到帮助。其次，加大对失能、半失能老人的支持、帮扶力度，配套相关资金，定期为特殊困难老人进行家政、医疗等方面的服务；大力构建社区养老服务场所，以满足老年人的基本生活需求。第三，整合资金，如基本医疗保险基金、福利彩票基金等，建立长期医疗保险护理制度，同时继续提高医疗服务保险额度。

（五）加强养老护理专业队伍建设，增强社区养老服务的专业性

一是配置专职人员。社区养老服务员队伍建设要与再就业工作相结合，从下岗失业群体这个人力资源库中进行选择。同时，每年从应届社会工作专业和医疗护理专业毕业生中选拔业务骨干，提高整体社区养老服务队伍的素质，定期举办“居家养老护理员培训班”，做到持证上岗。二是建立“义工”制度。做好社区居家养老工作，离不开中青年群体。一方面有赖于中青年群体中养成尊老敬老的风气，主动地承担起赡养自己长辈的责任；另一方面，解决老年人的实际困难，尤其是法律援助、精神慰籍等方面的困难也需要青年志愿者的服务。三是成立互助组织。按照年龄相近、志趣相投的原则，成立老年人互助团队，由老年人自己组织起来，通过集体的活动既得到精神上的满足，获得生活的乐趣，又可以解决一些具体的困难。

（六）健全完善养老服务网络，增强社区养老服务的综合性

加快“12349”养老服务信息平台和社区日间照料中心建设，健全完善养老服务网络。通过政府购买服务、市场有偿服务和志愿者公益服务，引导和鼓励社区养老服务机构、社会组织、医疗文化单位、家政服务公司等参与到居家养老服务中。依托热心老年人家庭，大力兴办邻里养老互助点。

危机与机遇并存，民政部李立国部长在贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》视频会议上的讲话中指出，加快发展养老服务业，是拉动内需、扩大就业、推动经济转型升级的重大举措。就T市人口老龄化的现状和发展趋势而言，T市老龄人口需求，无论是在规模、结构方面，还是在数量、质量方面，都会为T市老龄产业提供极其广阔的发展空间。要以此为突破口推动整个老龄产业加快发展，并使之成为T市一个新的经济增长点，带动和促进全市整个产业的优化升级。

[1] 吴玉韶.中国老龄事业发展报告(2013)[M].北京:社会科学文献出版社,2013:10-15.

[2] 李克强.让社会资本轰轰烈烈地办好养老服务业[EB/ OL].http://news.sohu.com/20130817/n384396192.shtml.

[3] 社区养老[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=n7Fp8FMqokEKona_tsgiZjCTw8_aYNflKTxuN4ribliju2-.EzIhWrJIjoXF2coaMlyTxjpMZlHMhIhIjfwDS.

[4] 国务院人口普查办公室国家统计局人口和社会科技统计司编.中国2000年人口普查资料[M].北京:中国统计出版社,2002:358-359.

[5] 河北省人口普查办公室编.河北省2010年人口普查资料[M].北京:中国统计出版社,2012.

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Current Situation and Countermeasures on Community Service for the Elderly in the Process of City’s Urbanization by Taking City T as an Example

LIN Jun-chang, YIN Xin-rui, SI Jie-meng, TANG Wei
(Department of Economic Management, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

T city is an aging city which contains the characterists such as fast aging, large-scale increase in the elderly population, larger family size etc. Changes in family size and structure lead to the weakening of family pension, the reconstruction of modern social relationships, one-sided pursuit of economic benefits which results in the weakening of care and love for the old social, together with the other factors, make T Municipal pension situation even worse. On the basis of in-depth analysis of these issues, the countermeasures and suggestions to improv the current situation in the community endowment are put forward.

urbanization process; ageing populations; Community endowment

C913.6

A

1009-9115(2014)04-0097-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.04.027

河北省社科联民生课题（201301356），唐山师范学院科研基金项目（10B02），河北省哲学社会科学研究基地项目（JD2012-01）

2014-03-08

林钧昌（1964-），男，山东文登人，博士后，教授，研究方向为城市民族关系、社区民族工作。