秦皇岛市与京津产业合作的现状、问题及启示

张燕+汪阳红

秦皇岛市地处河北省东北部，距北京280公里，距天津220公里，是京津冀城市群的重要节点城市。2012年秦皇岛全市实现地区生产总值1139.17亿元，年末常住人口302.16万人。在京津冀城市群中，秦皇岛市凭借良好的区位交通港口条件、特色农业、优质的滨海旅游资源和较好的金属冶炼及压延加工业基础，在农产品对接、加工制造、旅游、科技研发等方面与京津地区有着广泛的联系。

一、秦皇岛与京津之间产业联系的基本状况

（一）深化食品安全、产销衔接、农技交流等合作

早在2011年，秦皇岛市就在北京新发地蔬菜批发市场举办“北京（秦皇岛）优质农产品展销会”，秦皇岛市政府与北京市农业工作委员会在展销会上签署了《京秦农业合作框架协议》。双方分别明确专门机构负责京秦农业合作工作的组织协调，共同建立起政府间的农业合作沟通机制，加强在农业领域的产业政策、生产技术、食品安全、产销衔接等方面的交流与合作；双方积极推进政府部门及企业间的项目合作，对具有战略性的合作项目给予一定的政策和资金支持；共同支持开展优质农产品产销对接活动。除此之外，通过政府搭建合作平台，北京平谷大桃除了满足本地市场需求外也积极进入秦皇岛消费市场。

（二）积极承接京津加工配套外迁及产能转移

秦皇岛市金、铁、煤、水泥灰岩、花岗岩、建筑沙石等资源丰富，水资源、土地及劳动力成本相比京津地区较低，有条件承接京津产业转移。目前，秦皇岛市秦西、杜庄、青龙、卢龙等经济开发区都已发展成为京津重要的钢铁产能转移地、京津高新技术产业和先进制造业研发转化及加工配套基地。随着京津产业结构转型升级步伐的加快，一般性产业正在大幅向周边区域转移，其中部分制造业环节正积极转移到秦皇岛，一些配套环节如销售、物流等产业也随之转移。目前，已有不少企业的总部或控股公司设在京津两市，但部分生产和服务环节转移到秦皇岛，涉及冶金、机械、建材、酿酒、工程技术等多个行业（见图1）。

（三）加快推进与京津地区的产学研合作

为借力京津地区创新资源优势，近年来，秦皇岛市主动联系、上门对接，已与京津多家科研机构、产业园区、高技术孵化基地搭建产学研合作平台，积极推进与京津地区的联系单位开展包括项目联合研发、共建科研机构、建设技术转化基地、加强人才交流培养等多种方式的产学研合作，促进优质创新资源向秦皇岛市汇集。例如，2011年起，北京大学与秦皇岛市开发区开始合作建设北京大学（秦皇岛）科技产业园，将北京大学先进的科研成果与秦皇岛市区位、产业、环境优势相衔接，联手打造集研发、孵化、培训及交流为一体的高新技术人才和企业聚集的科技产业园区。再如，2012年，秦皇岛市与中国科学院签署了《中国科学院与秦皇岛市政府全面科技合作协议书》，采取共建机构、人员交流、合作研发、技术转让、技术咨询、技术服务等多种方式推动秦皇岛市的科技创新及高新技术产业化发展。

（四）强化与京津地区旅游线路对接及市场共建

秦皇岛市是我国知名的滨海度假旅游城市，多年来秦皇岛市一直注重培养京津冀城市群客源市场。2012年秦皇岛市共接待国内旅游者2313.03万人次，从国内旅游客源地构成上看，京津市场客源占到近30%，河北省市场占27%。近年秦皇岛市积极开展与京津旅游线路对接，加强旅行社合作，推进旅游市场共建共享，先后成功举办“北京·秦皇岛周”、“天津·秦皇岛周”等主题活动。其中，为促进津秦两地旅游对接和融合，秦皇岛与天津还签署了旅游战略合作框架协议，旨在依靠两地各自旅游优势，逐步消除旅游壁垒，推进无障碍旅游合作，加强旅游信息一体化，共建津秦大旅游区，打造“津秦大旅游圈”，联合开发跨区域精品旅游线路，共同开拓国内外客源市场，实现优势互补、客源共济。

二、秦皇岛与京津产业合作中存在的主要问题

（一）产业合作层次总体依然较低

由于秦皇岛与京津所处发展阶段不同，在产业合作技术梯度上主要表现为垂直分工模式为主。从投资方式上看，京津企业到秦皇岛投资建厂从事加工制造业生产，投资企业注入资金和技术，秦皇岛提供土地、劳动力以及原材料资源。这种产业分工方式在工业化初期阶段有利于秦皇岛市经济发展，但是随着秦皇岛市资源和环境约束的不断增强，仅仅依靠土地、劳动力和资源吸引外部技术和资金的模式不可持续。近10年来北京不少钢铁及相关加工制造产能转移到秦皇岛，一段时期内对秦皇岛的经济增长起到重要的驱动作用，但同时也造成工业结构不优、经济发展方式粗放，重工业、高耗能行业增长过快等问题。2013年1—5月份，秦皇岛市重工业增加值占规模以上工业的86%，重工业中高耗能行业增加值占到40.5%，生铁和粗钢产量占钢铁产品的72.3%。

（二）存在优势要素城际争夺现象

目前，京津冀城市群中首位城市的要素集聚效应远大于扩散效应，一些高端优势要素更倾向于向京津地区流动。出现这种现象主要有以下原因：一是客观上受到城市群发展阶段的限制，京津地区产业尚未完全实现转型升级；二是秦皇岛市发展战略和功能定位一段时间内摇摆不定，是“旅游城市”还是“工业城市”一度进入大讨论，在与京津的产业协作中未能充分凸显其比较优势，导致秦皇岛市在京津冀城市群中的替代性强，互补性弱；三是动车通勤存在通道离心效应一定程度上不利于秦皇岛市吸引优势要素。秦皇岛市目前的旅游休闲度假功能强于工业生产功能，快速通勤有利于促进旅游业大发展；但有条件的秦皇岛市工业企业更愿意将总部迁入京津地区享受更高端的综合服务。显然，如果城市群城际分工不明，在市场作用力下，资金、人才、信息更愿意向发展环境更优越、行政效能更高的经济高地聚集。

（三）单一产业结构带来路径依赖

秦皇岛市二、三产业内部结构过于单一不利于城际产业高级化和多领域的合作。首先，在工业领域，由于传统资源依赖型为主的重工业占据较大比重，基础也相对较好，在承接京津产业转移过程中存在“路径依赖”现象，大多资源型耗能型投资迁入，但高新技术及战略新兴产业转移不多。其次，以滨海休闲度假为单一结构的秦皇岛市旅游淡旺季反差明显（见图2），因为最适于户外旅游活动尤其是海上活动的时间是6月至8月，放宽一些可包括5月和9月，而10月至来年4月虽然也可开展户外活动，但下海活动几乎不可能进行。这样，来自京津地区的旅游资本更倾向于投资回报率较高、回报周期较快、优势明显的滨海旅游业，而对于秦皇岛市境内其他旅游资源开发则表现谨慎。可见，亟需引导改变单一集中在沿海一带的滨海休闲旅游方式，积极向秦皇岛市内陆其他旅游业态延伸。endprint

（四）配套不完善的短板效应明显

秦皇岛市城市基础配套不完善一定程度上严重影响到与京津地区的产业对接合作。一是秦皇岛火车站站场配套建设不完善，秦皇岛火车站多承担了由京津通往东北的任务，自身没有始发车，因此也没有供列车停靠及工作人员休憩的场所，在重大接待活动中，旅客要从秦皇岛返回京津地区时常面临“回不去”的困境。二是旅游配套设施不完善，城市道路、停车场、旅游专线、住宿、餐饮、安全保障等配套滞后，制约了旅游接待规模以及旅游品质。三是产业园区基础设施配套不完善，影响招商引资和产业高端协作。境内山区和后开发建设的园区普遍存在路网建设不完善，污水处理厂配备不到位、公共服务设施配套不齐全等问题。开发建设较早、高新技术产业较为集中的园区一般位于中心城区，但从产业发展需求看，则又存在信息化水平不高、科技商务服务不到位等问题。

（五）产业合作缺乏有效协调机制

目前，在政府层面已经搭建了一些产业合作平台，但是协调合作机制建设尚处于初级阶段。一是缺乏高层协商和规划协调机制。目前秦皇岛市与京津地区的产业协作大多停留在专业部门之间的对接上，不同部门围绕自身的工作开展合作，不可避免造成城市群整体产业协作的错位或低效。二是行政区划意识过强。受到“分灶吃饭”财税体制的局限，考虑产业合作时各级政府首先考虑本行政区利益的最大化，经济协调成本较高；同时，省级政府与地级市政府之间尚不能建立平等协商机制，导致京津冀城市群内部没能形成统一的产品市场、要素市场和服务市场，适应市场经济的合作机制还未形成。三是跨省市产业合作带来的资源开发利用和生态环境治理缺乏有效协调，合作结果往往是把资源消耗、环境污染和生态破坏留给了秦皇岛市，而把资金、优质产品引入了京津地区。

三、对我国城市群开展产业合作的启示

（一）搭建产业合作平台，引导企业加强合作

政府搭建产业合作平台，对企业开展合作发挥重要的推动作用。秦皇岛市无论在农业合作、旅游对接还是产业招商、项目共建上，市政府及相关部门一直积极与京津地区政府联系、争取搭建合作平台，这为城际产业联系起到了桥梁作用。在政府平台支持和政策鼓励下，企业遵循市场规律，加强市场化运作，有力地促进了项目共建合作。近年来重大招商项目中，就有不少秦皇岛与北京两地企业的战略合作案例。例如，在合作方式上，京秦企业联合投资项目成立合资公司，联合开发经营；或者秦方企业根据发展需要寻求京方技术合作等。

（二）发挥特大城市优势，积极开展产学研合作

秦皇岛市一直以来积极开展与北京地区高新技术企业、开发区、高校、科研院所之间的技术研发合作，通过提供土地和资金，支持北京地区的科研机构到秦皇岛建立分支机构或研发中心。这种做法，从短期看，投入大、经济效益不明显；但长期看，有利于吸引高端要素、促进创新，提高城市核心竞争力。产学研合作就如“粘合剂”，能够发挥不同城市的比较优势，驱动城际产业之间的合作与交流，使得城市群城市之间产业发展真正做到协同、协作和共赢。从承接产业分工与合作模式上看，通过加强产学研合作有利于促进秦皇岛与京津地区从过去垂直分工合作到水平分工合作转变，从过去单一招商引资吸引外地企业到秦皇岛独营投资为主导逐渐向城际间企业联合研发投资及同步成长转变。

（三）完善基础配套条件，支撑城际产业合作

城市群之间的产业分工协作除了软环境例如平台支撑和政策引导之外，更重要的是硬环境建设，加快节点城市的基础设施建设，完善城市配套服务功能将有利于支撑城市群产业协同发展。例如，目前秦皇岛市内外运输多数线路能力已基本饱和，需要加快优化内外交通网络，重点在对外铁路和高速公路网络完善、市内干线公路提升、港口集疏运能力提高等方面加大投资力度，构筑陆路畅通大通道，全面打通“园区路”、“产业路”。此外，还要积极推进产业园区和旅游景区景点的基础设施建设、加快推进城市现代化、信息化进程。

（四）健全产业协作机制，保障合作顺利实施

在行政区经济影响下，通过建立高层协商和规划协调机制，鼓励和引导跨地区省级和市级政府之间建立起平等协商机制，推进决策层、协调层、执行层等全方位、多层次的产业合作协调机制和对口部门联席协商机制，可以有效化解一些产业竞争矛盾，从而达到合作促共赢的目的。特别是，要建立起生态建设和环境保护的联建联防联控机制，充分体现城际产业合作过程中生态价值平等的观念，京津地区不能只把低端产业转移到秦皇岛，否则出现的大气严重污染问题同样会威胁到京津地区自身。另外，还要积极加强市场中介组织的作用，组建区域性的行业协会，充分了解城市群各类产业发展的信息，引导企业开展产业分工与合作。2013年7月，秦皇岛市政府与海淀区政府签订了智慧城市合作协作，主动接受海淀区资金、技术、人才、教育的辐射外溢，架起双方在旅游、文化、生态环境、经贸、科技创新及成果转化等领域的合作桥梁，该做法值得推广示范。

（五）推进体制机制改革，突出城市群全局利益

在现行的财税制度和政绩考核机制下，各行政区市产业合作时多考虑自身利益最大化，缺乏城市群发展的全局观，导致产业协作的低效，为此须加快推进配套体制机制改革。一是加快推进政绩考核制度改革，彻底改变以GDP和发展速度为核心的考核机制，加大对政府在环境保护、区域合作、促进技术进步和公共服务供给等领域工作业绩的考核权重。二是在财税制度设计上，从侧重效率目标向更加注重公平目标转变；积极探索建立城市群内部城际之间的横向转移支付。三是进一步消除行政壁垒，通过财税、金融政策引导，支持重点行业跨所有制、跨区域联合重组，推动城市群内部城际间生产要素和产业链优化配置。

（作者单位：国家发展改革委国地所）endprint