加快沈阳经济区绿色转型发展的政策建议

黄征学

2010年4月，沈阳经济区被国务院批准为“国家新型工业化综合配套改革试验区”，这也是继上海浦东新区、天津滨海新区、成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群和深圳之后，第8个全国综合配套改革试验区，“沈阳经济区”由此上升为国家战略。沈阳经济区的范围包括沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭等八城市，面积75402平方公里，人口2359万。经济区是我国重要装备制造业和原材料工业基地，形成了以冶金、机械、石油、化工、煤炭、电力、建材等较完备的重化工业体系，门类齐全、配套完整，主导产业具有国内领先地位和国际竞争优势。沈阳经济区在新型工业化方面的先行先试必将为先进制造业的绿色发展提供有益探索。

一、沈阳经济区实现绿色发展转型的背景

2003年以来，随着国家振兴东北地区等老工业基地战略的实施，沈阳经济区经济社会进入快速发展时期，但与此同时，资源环境的约束也越来越强，实现绿色发展转型已迫在眉睫。

（一）水资源短缺与水污染严重并存，高耗水产业的发展受到限制

辽宁是我国淡水资源严重缺乏的省份之一，全省人均占有水资源856m3，约占全国人均水量的1/3，世界人均水量的1/12；而沈阳经济区又是辽宁省最缺水的地区之一，人均占有水资源量仅为642m3，水资源形势异常严峻。水资源短缺导致开采过度。辽宁省的水资源开发利用程度为39.9%，而沈阳经济区内的辽河流域水资源开发利用程度达到73.8%，浑河、太子河流域的水资源开发利用程度更是高达83%以上。由于对地下水开采强度不平衡、开发技术落后等原因，已造成部分地区地下水位下降，形成漏斗区。如沈阳城区漏斗枯水期面积为49.7km2，辽阳首山漏斗枯水期面积为317.6km2，沿海的营口市已开始出现发生海水入侵。

过度的水资源开发利用还对生态和环境造成严重影响。辽河流域70%监测断面为劣Ⅴ类水。由于辽河水系污染严重，沈阳经济区城乡地下水质受到不同程度的污染，造成污染型缺水，饮用水安全受到威胁。水资源严重短缺要求沈阳经济区限制高耗水的重化工业发展。

（二）资源开发地区土地破坏严重，城市发展空间受限

沈阳经济区多数城市都曾是我国重要的资源开采地区。作为以采矿业为支柱产业的资源型城市，土地资源占用与破坏严重。尤其是煤矿和铁矿，采矿、地表剥离、矿渣、煤矸石等占用大量土地。仅沈阳经济区的10个大中型铁矿区占地总面积约119km2，破坏地面积81.67km2，采场面积22.84km2，排土场、尾矿库占地面积58.83km2。抚顺西露天矿和3个排土场破坏土地达35.8km2，占市区土地面积的31.13%，仅采煤形成的矿坑长约6.6km，宽约2.2km，深390m，占地面积10.4km2，占抚顺市区面积的9%。由于人地矛盾突出，造成土地承载容量不足，用地十分紧张。

（三）资源能源消耗强度高，支柱产业增长后劲乏力

沈阳经济区是一个以煤炭、钢铁、建材、化工、矿产等资源性产品供应和以初级产品加工为主的、经济结构偏重的老工业基地，能源资源消耗的强度比较高。2010年，沈阳经济区GDP占辽宁省的64%，但能耗却占73%；沈阳经济区钢铁每亿元产值的能耗高出全国同类产业平均水平的18%。同时，大规模、高强度的开发使得号称“煤都”的煤炭资源已近枯竭，人均煤炭占有量160吨，为全国人均水平的四分之一。本溪、营口等地区铁矿、煤矿、菱镁矿采富弃贫现象严重，造成极大的资源浪费和生态破坏。资源能源的高消耗给沈阳经济区持续发展埋下隐患。

（四）生态环境压力越来越大，传统增长方式难以为继

新中国建立以来，沈阳及周边的城市一直是我国重要的工业基地。长期以来，高强度的开发和不合理的经济结构对生态环境造成了极大破坏。辽宁省大气污染物排放量居全国首位，沈阳经济区大气污染物排放量占全省排放总量的74.5%。随着汽车数量的逐年增加，汽车尾气污染日趋严重，在城市的主要交通干线上曾发生光化学烟雾现象。

工业固体废物产生量较大的城市为鞍山和本溪，其次是抚顺、铁岭和辽阳。沈阳、营口、抚顺、大连的工业固体废物综合利用率相比较高，其余城市的固体废物综合利用率很低，最少的仅占15.2%，加上城市的垃圾无害化处理率低，使得工业固体废物、垃圾围城现象严重。

此外，由于环保投入严重不足，造成生态条件难以做到根本改善，森林面积分布不均，天然湿地面积较20世纪50年代减少了36.32%，其中沼泽、芦苇湿地降幅达72.41%。以上情况说明沈阳经济区的环境承载力极其脆弱，生态环境问题已经成为制约该地区可持续发展的因素。

二、沈阳经济区实现绿色发展转型的困难

国家振兴东北地区等老工业基地战略实施以来，沈阳经济区加快国有企业改革步伐，积极推进资源枯竭型城市转型发展，在调整经济结构、缓解资源环境压力领域内取得了许多成效，但在实现绿色发展转型方面仍然还存在许多问题。

（一）“双高”产业发展的路径依赖导致绿色发展转型缓慢

沈阳经济区是黑色冶金矿产和能源资源分布区，较早以前就建立了以消耗资源和初加工为主、严重依赖积累和投资来支撑的原材料、能源工业和机械制造业，并由此形成了与国民经济计划性及国家产业赶超战略相吻合的重、轻、农序列的区域产业结构。1997年以后，特别是国家实施振兴东北地区等老工业基地战略以来，随着国有经济的重大战略调整，沈阳经济区的产业结构和产业组织方式有了明显改善，其他深层次矛盾和问题也有所缓解，但产业结构没有发生根本性改变，存在着“传统产业多，新型产业少；资源依赖性产业多，高科技产业少；第一第二产业比重太大，第三产业比重太少”的“三多三少”局面。根据辽宁省环保厅的研究，电力行业、水泥行业、钢铁行业占辽宁省总排放量的62.77%。

与此同时，新兴产业发展缓慢，被称为朝阳工业的高新技术产业总体比重偏低、规模偏小，欠缺对经济增长的拉动作用。由于沈阳经济区内高新技术产业规模相对较小，导致经济区内产业演进出现断层，经济发展方式难以根本转变。从目前的发展态势看，产业发展的路径依赖在短期内不会发生重大变化，沈阳经济区以重化工业为主的产业结构还会持续相当长一段时间。这将是延迟沈阳经济区绿色发展转型重要因素。endprint

（二）低资源依赖、低排放的服务业发展相对滞后

2010年，沈阳经济区服务业占GDP的比重39.59%，比同期全国平均水平低3.51个百分点。从服务业内部看，沈阳经济区高技术含量、高附加值的生产性服务业的比重也偏低。2010年我国生产性服务业占全部服务业的比重为48.11%，占GDP的比重为19.01%，比沈阳经济区同期的42.37%和16.26%分别高5.74个百分点和2.75个百分点。从生产性服务业内部看，沈阳经济区的教育、科研与综合技术服务业这两大知识型服务部门占当年GDP的比例分别为2.27%和0.78%；金融服务、租赁与商务服务、信息传输、计算机服务和软件业占当年GDP的比例分别为2.70%、1.02%和2.11%，均未超过3%；科研与综合技术服务的比例甚至低于1%，而交通运输仓储和邮政业等技术含量稍低的生产性服务业占的比重却最高，表明生产性服务业的结构层次还比较低。生产性服务业相对滞后已成为制约新型产业基地建设和产业结构调整的关键因素。

（三）技术创新能力不足制约了产业绿色转型升级的速度

从沈阳经济区整体来看在技术创新方面仍旧存在着一些问题。首先，经济区技术创新尚未形成合力。由于体制机制不够完善，部门分割，条块分割，工作缺少协调配合，公共政策统筹协调不够，财政投入没有形成合力，区域整体技术创新发展工作缺乏有机协调。其次，创新体系尚未完全建立。沈阳经济区还没有形成企业、高校和科研单位的互动机制，企业创新缺少外部支撑，高校、科研单位成果未能充分向应用领域转移。公共创新平台建设尚不完善，为中小企业创新提供的服务和条件仍显不足。第三，高端创新人才不足。高层次科技人员短缺。辽宁省内科学家和工程师占科技活动人员比重为65.7%，排在全国第16位，比北京低14.6个百分点；大中型工业企业中科学家和工程师占科技活动人员比重为56.3%，排在全国倒数第8位。这些都制约了区域整体创新能力的提升。同时，知识产权战略实施过程中存在一些问题，难以为创新成果提供强有力的保障。2010年11月7日，沈阳经济区八城市知识产权局代表签署了“沈阳经济区知识产权战略联盟”协议书，提升了区域知识产权创造、运用、保护能力，为增强沈阳经济区整体技术创新能力奠定基础。但是沈阳经济区域内跨地区侵犯知识产权案件仍会发生，侵权人往往在多个地区同时实施侵权行为，或将侵权行为在多个地区分布完成。另外，借助于网络等技术，侵权行为也更加隐蔽，这就增加了由某一地区、某一执法部门单独打击与防范的难度，执法资源显得相对不足。

三、加快沈阳经济区绿色发展转型的政策建议

沈阳经济区上升到国家战略以来，在加快绿色转型发展方面已开启一市一点专项改革试点、加快产业结构调整升级步伐以及强化生态环境领域合作等重要举措，虽然目前还没有起到立竿见影的效果，但随着这些政策措施的深入实施，效果将越来越显著。为更好促进沈阳经济区绿色转型发展，建议进一步强化以下政策：

（一）加快建立绿色GDP考核体系

结合《全国主体功能区规划》中提出的“根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法”以及中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，沈阳经济区要逐步推进新的基于绿色发展能力评价的绩效考核体系建设，扭转传统发展观和唯GDP的政绩观。当前，加快建立绿色GDP核算体系是战略性的一步，沈阳经济区在这方面可先行一步。今后官员的政绩应该是：创造每单位GDP所耗资源与所释放的污染物越低越好；本地区每个劳动者的全负荷劳动生产率与单位国土面积所承载的经济总量越高越好。

（二）积极探索有效的协商议事方式

借鉴国内外的成功经验和做法，尽快建立由国家有关部委和省有关部门、各市政府领导组成的高层协调机制，定期会晤，为经济区建设提供稳定可靠的组织保障。并根据新形势变化，紧密结合城市各自的发展战略，积极寻求和拓展互利合作的新途径、新办法，实现合作机制的制度化和规范化，进一步探索建立有组织、可操作的专项议事制度，积极推动各类经贸活动的开展，提高交流与合作的质量和水平。为保证经济区产业整合和一体化发展的可行性，应从统计、税收、金融等方面着手，建立有利于协同调整的利益调整机制。与此同时，要充分发挥民间组织的推动作用，尤其要鼓励行业协会勇于突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划，促进沈阳经济发展逐步由行政推动向加强内在经济联系转变。建议在辽宁省发改委和经委及各市计委、经委指导和协调下，组建沈阳经济区优势产业和具有发展潜力产业的行业协会，如装备工业、石油化工及化纤、钢铁、农产品加工，高新产业，化学制药及中药制药，新型建材、信息产业、商贸物流、旅游业等行业协会，具体负责协调区域产业发展，推进产业整合等。

（三）积极打造重点生态工业园区

从沈阳经济区的工业园区和各地经济结构分析来看，各地发展生态工业的基础很不相同，由此针对不同对象应有不同的推进策略和工作重点，可以采取以下三种模式：规划全新型、深化改造型、网化虚拟型。

规划全新型的生态产业园前期资金投入较高，适合在具有一定资金基础和招商吸引力的地区发展，因此沈阳、鞍山、抚顺等地可以考虑采用此种模式。大多数工业园区的生态建设需要把深化改造型发展模式作为主要方向，即在现有经济开发区、工业园区或高新技术园区的基础上，对园区内企业的技术经济联系按照工业生态学原则进行重新整合或引进若干能够建立工业共生关系的企业。同时，鼓励建立虚拟型工业园区，在园区之间寻找合适的企业，采用合理有效的链接，充分利用各种需求和供给信息，拓展物质的循环，最大限度实现物质集成。

生态工业园区一方面要严把产业准入门槛关，坚决禁止不符合国家产业政策的高耗能、高污染产业的准入，同时要积极制定淘汰落后产能的政策措施；另一方面要积极推动节能减排，大力提倡企业内部的清洁生产和区域内部的循环经济。

（四）推进资源环境建设一体化

沈阳经济区转变经济发展方式，必须推进资源环境建设一体化。除了联合开展生态环境整治外，还需要深化资源与环境投融资体制改革，积极推行绿色信贷、保险、证券等环境及经济政策。各城市之间应加强资源环境方面的科技创新和科研体系创新合作，争取在重大领域和关键技术的攻关上取得新的突破，力争在部分关键技术的开发研究上走在全国前列，真正成为全国发展循环经济的科研基地、实验基地和生产基地。探索开展污染权交易，实行许可证交易，建立规范高效的排污收费制度，构建完整的环境税制体系，以及在资源保护、环境整治与受益者之间建立相应的生态补偿机制，以促进资源环境建设的一体化。重点要推广沈抚建立生态补偿机制的经验，以流域生态补偿和重点生态功能区建设为突破口，探索在区域内建立生态补偿机制的模式。通过合资、合作和并购等多种方式，更多更好地开发利用经济区外石油和天然气、金属和非金属矿产、林木、经济作物和远洋渔业等资源，降低本区域资源开发对生态环境的破坏。加快发展水电、风电等等，调整和优化能源结构，降低碳排放。

（作者单位：国家发展改革委国地所）endprint